李 璐

（上海濟邦投資咨詢有限公司，上海 200030）

工業(yè)治污運營的新模式—系統(tǒng)化合同減排模式

李 璐

（上海濟邦投資咨詢有限公司，上海 200030）

分析了目前國內(nèi)工業(yè)廢水治理的現(xiàn)狀及傳統(tǒng)工業(yè)治污模式的弊端，對工業(yè)治污專業(yè)運營的新方式—系統(tǒng)化合同減排模式進行了探討，指出該系統(tǒng)化合同減排模式是工業(yè)治污切實可行的途徑，積極推行之，必將有力促進政府、金融機構(gòu)、排污企業(yè)和治污企業(yè)形成合力，各施其職、各負其責(zé)，可進一步推進工業(yè)治污的技術(shù)創(chuàng)新，降低治污成本，使工業(yè)污染治理取得事半功倍的效果。

工業(yè)治污;專業(yè)運營;系統(tǒng)化合同減排;模式

1 工業(yè)治污現(xiàn)狀

根據(jù)2008年全國環(huán)境統(tǒng)計公報，我國工業(yè)廢水排放量占全國廢水排放總量的42.3%，我國工業(yè)污染治理投資從2001年的174億元增長到2008年的542億元，年均增長率為17.6%，然而工業(yè)污染治理的效果卻很差。以工業(yè)廢水為例，2001—2008年工業(yè)廢水治理投資年均增長率為15.2%，而同期工業(yè)廢水達標(biāo)排放率的年均增長率僅為0.9%。顯然，目前我國的工業(yè)治污陷入了大量投入而收效甚微的困境。經(jīng)過深入調(diào)研和探索分析，筆者認為，推行新的工業(yè)治污專業(yè)運營方式——系統(tǒng)化合同減排模式，是走出這一困境的有效途徑。

1.1 傳統(tǒng)工業(yè)治污模式的弊端

（1）工業(yè)治污難到位，治污收效甚微

傳統(tǒng)工業(yè)治污模式在“誰污染、誰治理”的政策框架下，要求污染類企業(yè)自行解決治理問題。實際上，工業(yè)企業(yè)污染治理是一項技術(shù)性很強的系統(tǒng)工程。一些企業(yè)，特別是中小企業(yè)并不具備這種技術(shù)能力，而且缺乏有效的監(jiān)管方式，致使有的企業(yè)污染治理設(shè)施建成后，往往不能有效運行；有的企業(yè)污染治理設(shè)施形同虛設(shè)。一些企業(yè)為追求利潤最大化，降低經(jīng)營成本，超標(biāo)排放和偷排放，不但環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，也給行政執(zhí)法監(jiān)管部門的查處增加了難度，使環(huán)保執(zhí)法成本增加，效率低下，導(dǎo)致工業(yè)治污收效甚微。

（2）治污市場利益主體單一，缺乏有效監(jiān)督

在以往工業(yè)治污項目中，通常只包括地方政府和排污企業(yè)，且兩者之間是管理和被管理的關(guān)系。作為被管理者，排污企業(yè)一方面面臨政府施加的減少排污和治理污染的壓力；另一方面，在激烈的市場競爭環(huán)境下，排污企業(yè)會有偷排或超標(biāo)排放以降低經(jīng)營成本的動機。排污企業(yè)會權(quán)衡偷排或超標(biāo)排放帶來的收益和面臨的風(fēng)險，在治污的投入大于偷排或超標(biāo)排放的處罰成本時，企業(yè)往往會采取偷排或超標(biāo)排放。

作為環(huán)保監(jiān)督的直接管理者，地方政府一方面面臨著中央政府要求治理污染的壓力，另一方面，也有推動本地GDP及就業(yè)增長的壓力，如果對偷排、超排企業(yè)都采取關(guān)停整頓的斷然措施，則會對地方的GDP和就業(yè)帶來損失，當(dāng)?shù)卣搽y以承受。因此，一些地方政府對排污治污往往疏于監(jiān)督管理。

（3）中小企業(yè)缺少資金，無力治污

中小型企業(yè)一般經(jīng)營規(guī)模較小，經(jīng)濟實力較差，而治污需要在初期大量投資建設(shè)和購買專業(yè)設(shè)備，這對于中小企業(yè)而言，是一筆很大的資金投入而難以承受。面對資金瓶頸，該類企業(yè)往往采取各種隱蔽方式偷排，導(dǎo)致污染越來越嚴(yán)重。

（4）治污運營成本較高，企業(yè)缺乏治污動力

一些已經(jīng)投資安裝了治污設(shè)備的排污企業(yè)，往往也面臨著治污運營成本過高的難題。由于該類企業(yè)不是專業(yè)的污染治理運營商，其專業(yè)技術(shù)、運營管理及規(guī)模效應(yīng)與專業(yè)運營商有很大的差距，從而導(dǎo)致治污運營成本偏高。為了降低成本，大量排污企業(yè)的治污設(shè)備形同虛設(shè)，即使偶爾運行也是為了應(yīng)付政府的檢查，其余大多時間仍是直接排放。這一方面造成了大量治污設(shè)備閑置浪費，另一方面治理污染的所需資金缺口越來越大。

1.2 工業(yè)治污專業(yè)運營的啟示

國外工業(yè)企業(yè)的污染治理一般都采用專業(yè)化的運營模式，即污染類企業(yè)通過付費，將本企業(yè)產(chǎn)生的污染物交由專業(yè)化環(huán)保公司治理。該模式有助于針對行業(yè)污染治理進行標(biāo)準(zhǔn)化和符合實施標(biāo)桿管理的趨勢。

近年來，我國工業(yè)污染治理專業(yè)化運營已經(jīng)邁出了堅實的步伐，據(jù)浙江省環(huán)保局的不完全統(tǒng)計，企業(yè)污染治理設(shè)施專業(yè)化運營后的達標(biāo)排放率可達70%～80%，有的甚至可達到90%以上，與污染企業(yè)自行運營相比，達標(biāo)率提高了30%～50%，運營成本節(jié)約了10%～20%。但這一可喜的成果與其潛在的市場和“十二五”規(guī)劃要求的污染治理目標(biāo)相比，筆者覺得我國工業(yè)污染治理還任重道遠，工業(yè)污染治理專業(yè)化運營才起步，發(fā)展空間還很大。

2 系統(tǒng)化合同減排模式

為了切實改善工業(yè)企業(yè)污染治理狀況，提高治理成效，筆者建議推行引入多利益主體的系統(tǒng)化合同減排模式，即通過成立行業(yè)協(xié)調(diào)平臺，篩選實力雄厚的專業(yè)治污運營商、政府通過財政提供常規(guī)專項資金獎勵合同減排項目、金融機構(gòu)給予整體授信的信貸支持、政府設(shè)立引導(dǎo)基金，引導(dǎo)資金流向?qū)I(yè)治污項目、專業(yè)治污運營商基于與排污企業(yè)自由訂立的減排合同，向排污企業(yè)提供減排及/或治污的整體污染治理服務(wù)，排污企業(yè)按照約定的價格和實際處理量支付污染物處理費。具體運作機制如下：

（1）治污企業(yè)的篩選

協(xié)調(diào)平臺篩選資信良好、實力雄厚的專業(yè)治污運營商，成立治污企業(yè)聯(lián)盟；通過協(xié)調(diào)平臺制訂治污行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，抽調(diào)專家不定期對聯(lián)盟內(nèi)企業(yè)的運營項目實施抽檢，調(diào)整企業(yè)評級，不同企業(yè)評級在項目審批、資金支持及專項獎勵補助獲批等方面享受的待遇會有所不同。

（2）項目的篩選

聯(lián)盟內(nèi)企業(yè)自行搜尋項目并獲得該項目的投資、建設(shè)（包括升級改造）及/或運營業(yè)務(wù)的，可納入系統(tǒng)化合同減排模式。

（3）政府實施專項獎勵補助

對于聯(lián)盟內(nèi)企業(yè)持續(xù)運營的工業(yè)治污項目，每年均可按照上一年度實際達標(biāo)處理的污染物數(shù)量及處理每噸污染物的獎勵標(biāo)準(zhǔn)給予專項獎勵補助。

同時，對于達到一定污染物減排量的排污企業(yè)，按照污染物實際減排量及每單位的獎勵標(biāo)準(zhǔn)獎勵給排污企業(yè)，再根據(jù)減排合同中約定的比例與提供減排服務(wù)的專業(yè)運營商分享收益。

（4）投資運營

由采用該模式的工業(yè)治污類項目所涉及的排污企業(yè)與治污企業(yè)，在保證達到排污標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上自由協(xié)商訂立減排合同，雙方的權(quán)利義務(wù)通過減排合同約定。

（5）保費補貼

由于工業(yè)專業(yè)運營易受排污企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況及付費意愿的影響，為了防范由于排污企業(yè)的原因而造成提供減排/治污服務(wù)的專業(yè)運營商無法應(yīng)對的風(fēng)險，政府設(shè)立保費補貼，鼓勵所有專業(yè)治污項目的運營商就上述風(fēng)險投保，保險公司接受項目投保后，專業(yè)運營商將獲得相應(yīng)的保費補貼。

（6）與金融機構(gòu)達成項目貸款戰(zhàn)略合作協(xié)議

治污企業(yè)聯(lián)盟與政策性銀行及特定商業(yè)銀行形成戰(zhàn)略合作關(guān)系，由銀行根據(jù)每年治污項目投資預(yù)算額為該企業(yè)聯(lián)盟內(nèi)企業(yè)提供授信，該等授信資金專項用于采用系統(tǒng)化合同減排模式的項目，且享受優(yōu)惠的貸款利率；采用合同減排模式的項目可優(yōu)先在授信額度內(nèi)進行貸款審批，同時對獲得保費補貼的項目可以簡化審批流程。

（7）政府設(shè)立工業(yè)污染治理引導(dǎo)性股權(quán)投資基金

通過政府相關(guān)部門設(shè)立引導(dǎo)基金，引入社會閑置資金成立工業(yè)污染治理政府引導(dǎo)性股權(quán)投資基金來解決項目所需的部分資本金。

（8）健全監(jiān)管體系

對于采用合同減排模式的項目，除了中央政府相關(guān)部門授權(quán)專業(yè)機構(gòu)定期或不定期抽檢，并針對無法達到該排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實行高額罰款、關(guān)閉等行政處罰外，還應(yīng)追究當(dāng)?shù)氐胤秸賳T的責(zé)任，以減少和杜絕企業(yè)的超標(biāo)排放和偷排放行為。此外，引入排污主體、治污主體、金融機構(gòu)等多個利益主體，形成相互監(jiān)督、有效制衡的新型監(jiān)管體系。

3 合同減排模式的關(guān)鍵要素

實行合同減排項目涉及經(jīng)營期限、經(jīng)營范圍、資產(chǎn)權(quán)屬、定價與調(diào)價機制及處理量、環(huán)保責(zé)任的承擔(dān)及追究順序等關(guān)鍵要素。

（1）項目經(jīng)營期限和經(jīng)營范圍

合同減排項目應(yīng)由排污企業(yè)和治污企業(yè)雙方根據(jù)項目的實際情況在減排合同中約定經(jīng)營期限和經(jīng)營范圍，并報環(huán)保部門備案。

（2）資產(chǎn)權(quán)屬

采用合同減排的工業(yè)類治污項目需重點考慮的資產(chǎn)權(quán)屬可歸結(jié)為存量資產(chǎn)權(quán)屬、新增和重置資產(chǎn)投資主體和權(quán)屬確定、期末資產(chǎn)的處置三方面。

資產(chǎn)應(yīng)遵從“誰投資，誰擁有”的原則，工業(yè)類治污項目形成的資產(chǎn)，在項目運營期間應(yīng)歸資產(chǎn)的投資者所有。經(jīng)營期末，資產(chǎn)處置應(yīng)根據(jù)投資主體的不同設(shè)置期末資產(chǎn)回購，回購方式需在合同中明確（主要包括按賬面凈值、按重置成本和收益現(xiàn)值回購三種方式），排污企業(yè)應(yīng)根據(jù)合同中約定的方式回購資產(chǎn)。

（3）定價及調(diào)價機制

由于工業(yè)類治污項目的投資規(guī)模千差萬別，其經(jīng)營期限長短不一，對于期限較短的項目，減排合同有可能一年一簽，屆時排污企業(yè)和治污企業(yè)應(yīng)根據(jù)運營成本雙方共同商定價格，經(jīng)營期限較長的項目則將面臨諸多不可預(yù)見或不可控制的風(fēng)險，其污染處理費單價可根據(jù)實際情況及時適當(dāng)調(diào)整。

從合理分擔(dān)風(fēng)險的角度，需要判斷哪些風(fēng)險需要由排污企業(yè)承擔(dān)或由排污方與項目公司共同承擔(dān)或由政府方分擔(dān)，因此，要建立科學(xué)的定價及調(diào)價機制，通過調(diào)整污染處理費單價或其他補償方式來消除這些風(fēng)險帶來的影響。

在簽訂治污合同時，要防范以下三類風(fēng)險：

1） 通貨膨脹風(fēng)險：通貨膨脹風(fēng)險主要對污染處理項目的經(jīng)營成本產(chǎn)生影響。此類影響不受協(xié)議雙方控制且容易定量計量，因此可以通過“調(diào)價公式”對處理費單價進行適當(dāng)調(diào)整。

2） 應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險：主要包括提供的污染物超出合同約定的范圍或標(biāo)準(zhǔn)等等。此類風(fēng)險由于無法在事前定量預(yù)估其風(fēng)險大小，通常需要由協(xié)議雙方根據(jù)屆時實際產(chǎn)生風(fēng)險導(dǎo)致的投資、成本增加或收益減少協(xié)商確定具體補償方式。

3）應(yīng)由政府方承擔(dān)的風(fēng)險：主要包括排放標(biāo)準(zhǔn)的顯著提高、工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)倒閉等。此類風(fēng)險會對治污企業(yè)及提供項目貸款的金融機構(gòu)產(chǎn)生重大影響，因此，應(yīng)由政府方成立風(fēng)險擔(dān)?；馂樵擃愶L(fēng)險提供擔(dān)保，當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時，擔(dān)?；饘凑找欢ū壤r付治污企業(yè)和放貸機構(gòu)。

（4）環(huán)保責(zé)任的承擔(dān)和追究順序

由于環(huán)保事故的發(fā)生通常伴隨著較重的行政處罰和巨大的經(jīng)濟損失，為防范風(fēng)險，減排合同中應(yīng)強制受托運營的環(huán)保企業(yè)投保指定的責(zé)任險。

當(dāng)環(huán)境監(jiān)管部門查實違規(guī)排放或造成環(huán)境事故時，應(yīng)根據(jù)具體情況判斷和明確事故責(zé)任，使責(zé)任方得到相應(yīng)追究。

1） 應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任：環(huán)境監(jiān)管部門可以清晰判定為排污企業(yè)責(zé)任時，應(yīng)對排污企業(yè)實施相應(yīng)處罰。該等情形包括向治污企業(yè)提供不符合合同約定的污染物、排污企業(yè)偷排污染物等。

2） 應(yīng)由治污企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任：環(huán)境監(jiān)管部門可以清晰判定為治污企業(yè)責(zé)任時，應(yīng)對治污企業(yè)實施相應(yīng)處罰。該等情形包括治污企業(yè)排放超標(biāo)、偷排污染物等。

3） 應(yīng)由治污企業(yè)和排污企業(yè)共同承擔(dān)的責(zé)任：當(dāng)環(huán)保部門無法界定哪方責(zé)任時（自然災(zāi)害除外），可對造成事故的排污企業(yè)及治污企業(yè)雙方追究責(zé)任。

4 系統(tǒng)化合同減排模式切實可行

系統(tǒng)化合同減排模式可行的核心在于政府適度激勵及加大監(jiān)管力度，關(guān)鍵在于通過政府的引導(dǎo)、集合各方面的資源優(yōu)勢，使參與該機制的各個主體相互監(jiān)督、有效制衡，構(gòu)成多方共贏的新型利益格局。

借鑒國外工業(yè)企業(yè)污染治理采用專業(yè)化運營模式的成功經(jīng)驗，目前，我國工業(yè)企業(yè)污染治理專業(yè)化模式也已通過“煙氣脫硫特許經(jīng)營”方式在電力行業(yè)得到了推行，并取得了很好的成效。同時，一些布局分散、污染嚴(yán)重且治污困難的中小企業(yè)，特別是印染行業(yè)、皮革行業(yè)和電鍍行業(yè)，集中搬遷至工業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，采用多元化投融資形式建設(shè)污染治理設(shè)施，并委托專業(yè)環(huán)保公司實行專業(yè)化運營的做法，也取得了一定的成效。這些都為工業(yè)污染治理推行系統(tǒng)化合同減排模式提供了可行的基礎(chǔ)。

系統(tǒng)化合同減排模式較傳統(tǒng)模式治理工業(yè)污染具有兩大優(yōu)勢：

（1）系統(tǒng)化合同減排模式的創(chuàng)新在于“政府激勵，專業(yè)化治污，多方共嬴”

一方面，由于政府的激勵措施，可將傳統(tǒng)模式下無法滿足專業(yè)治污的項目通過體系內(nèi)的機制使之達到專業(yè)治污標(biāo)準(zhǔn)，通過由掌握專業(yè)設(shè)備、技術(shù)及人才的專業(yè)治污企業(yè)進行運營與管理，在很大程度上可以推動治污技術(shù)改造，降低治污成本，從而不斷提高治污效率。

另一方面，由于專業(yè)化治污，可以使得部分資金短缺的企業(yè)，借助專業(yè)運營商的資金實力實現(xiàn)治污設(shè)備的投資建設(shè)，從而減少因資金缺乏無力建設(shè)運營治污項目的工業(yè)企業(yè)的偷排行為，使政府的資金投入實現(xiàn)效益最大化，使排污、治污企業(yè)的經(jīng)營成本得到逐步降低，使工業(yè)污染治理得到良性循環(huán)，使自然環(huán)境得到根本改善。

（2）通過系統(tǒng)化合同減排模式引入多個利益主體，形成多方監(jiān)督體系

1）治污的各項指標(biāo)成為財政資金支持機制的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)之一，使得地方政府和治污企業(yè)有動力遏制和打擊排污企業(yè)的偷排現(xiàn)象。

2）排污企業(yè)采用該模式后，將會自發(fā)監(jiān)督與其有減排合同關(guān)系的治污企業(yè)嚴(yán)格履行減排合同，提供工業(yè)污染物綜合治理方案，使其在達標(biāo)排放的同時，減少污染物排放量。

3）工業(yè)污染治理政府引導(dǎo)性股權(quán)投資基金和金融機構(gòu)的引入，使得基金和金融主體自發(fā)監(jiān)督企業(yè)資金的用途，使其真正用于污染治理項目，促進污染治理效率的提高。

上述多方監(jiān)督體系，有利于建立各行業(yè)的排污標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，為今后的排污權(quán)交易奠定堅實的基礎(chǔ)。排污權(quán)交易作為一項當(dāng)前備受世界各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟政策，通過賦予環(huán)境容量以價值、確定環(huán)境資源的合法產(chǎn)權(quán)并允許以產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓方式有效配置環(huán)境容量資源、實現(xiàn)降低污染控制的社會總成本，成為實現(xiàn)總量控制的有效經(jīng)濟激勵手段。但是由于目前缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，尚無法確定各行業(yè)排放污染物的合理標(biāo)準(zhǔn)。通過系統(tǒng)化合同減排模式構(gòu)建的多方監(jiān)督體系，將有利于收集客觀公正的排污數(shù)據(jù)，建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，為今后的排污權(quán)交易健康發(fā)展提供依托。

綜上所述，系統(tǒng)化合同減排模式，是工業(yè)治污切實可行的途徑。積極推行之，必將有力促進政府、金融機構(gòu)、排污企業(yè)和治污企業(yè)形成合力，各施其職，各負其責(zé)；將可進一步推進工業(yè)治污的技術(shù)創(chuàng)新，降低治污成本，使工業(yè)污染治理取得事半功倍的效果。

New Exploration Mode of Specialty Operation in Industrial Pollution Treatment—Emission Reduction Model of Systematization Contract

LI Lu
(Shanghai Jumbo Investment Consulting Co., Ltd, Shanghai 200030, China)

The article introduces the status of industrial wastewater treatment and the malpractices of the traditional industry pollution treatment in the country at present time and probes into new mode of specialty operation in industrial pollution treatment—emission reduction model of systematization contract, points out that the emission reduction model of systematization contract is a feasible approach in industrial pollution treatment and it will promote the governments, financial organizations and enterprises in pollution discharge and pollution control to form a resultant force, each one does his duty and performs his responsibility to push technical innovation and reduce the costs of pollution treatment so as to get twice the result with half the effort in industrial pollution treatment.

industrial pollution treatment; specialty operation; emission reduction of systematization contract; mode

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A

1006-5377（2011）10-0052-04