王貴平

(中國地質(zhì)大學(xué) (北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院,北京100083)

土地是由地球陸地一定高度和深度范圍內(nèi)的土壤、巖石、礦藏、水文、大氣和植被等要素構(gòu)成的自然綜合體。土地既是人類生活和生產(chǎn)活動的主要空間場所,又是人類最基本的生產(chǎn)和生活資料[1],具有自然屬性和社會經(jīng)濟屬性的兩重性。馬克思曾指出：土地即 “一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”,是人類 “不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”。威廉?配第也說過：“勞動是財富之父,土地是財富之母”。土地在人類生存和發(fā)展過程中擔(dān)當(dāng)著任何資源和物質(zhì)都不可替代的價值作用。我國土地資源雖然總量豐富,但由于人口眾多,各類土地資源的人均占有量相對不足,人地矛盾復(fù)雜而尖銳。近年來,隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展和城市化進程加快,對土地資源的需求不斷增加;加之由于土地資源開發(fā)利用不盡合理、氣候變化和土地 “三化”等自然災(zāi)害方面原因,致使土地資源面臨的壓力越來越大,土地資源的合理利用已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展及子孫后代生存的核心問題。

1 土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵及途徑

1.1 土地資源可持續(xù)利用思想的提出

土地可持續(xù)利用的思想源于可持續(xù)發(fā)展理論。1989年美國愛荷華州立大學(xué)的 Leopold持續(xù)農(nóng)業(yè)研究中心首先提出土地資源開發(fā)利用的 “持續(xù)性”,即運用合適的作物和畜牧體系、農(nóng)業(yè)投入支持來保證社會經(jīng)濟效用性,同時保持土地生產(chǎn)力和土地質(zhì)量。1990年在新德里召開的首次國際土地持續(xù)利用系統(tǒng)研討會上正式提出了土地可持續(xù)利用的思想。20世紀90年代以來,土地資源的可持續(xù)利用相繼在各國逐步展開。由于不同發(fā)展水平國家面臨的土地問題不同,發(fā)達國家側(cè)重生活質(zhì)量的提高,因而強調(diào)土地資源利用的環(huán)保效益[2];而發(fā)展中國家則強調(diào)在提高經(jīng)濟效益的前提下,保持生態(tài)平衡,這正符合持續(xù)發(fā)展的公平性準則。但總的來說都離不開土地的生產(chǎn)力、社會經(jīng)濟效益和生態(tài)效益這三個方面,而且進行的研究也主要圍繞著它們展開。

1.2 土地資源可持續(xù)利用的內(nèi)涵

對土地資源利用的 “可持續(xù)性”的理解,國內(nèi)外一些學(xué)者分別從經(jīng)濟學(xué)角度、人地關(guān)系角度、土地資源供求關(guān)系、土地資源利用目的等方面進行了研究和分析。綜合來看,土地資源可持續(xù)利用應(yīng)當(dāng)包含三層含義：一是時間上的持續(xù)性。重點強調(diào)土地資源本身的高效持續(xù)利用,使土地資源能夠平等分配,兼顧當(dāng)代人和后代人的需求,實現(xiàn) “代內(nèi)的平等”和 “代際的平等”兩個方面目標;二是空間上的平衡性。強調(diào)土地資源的配置考慮各地區(qū)差異和特點,統(tǒng)籌兼顧,同時,還強調(diào)土地資源要能夠與其他社會資源相配合,以保證和支撐經(jīng)濟與社會的持續(xù)發(fā)展;三是利用上的低耗高效性,就是實現(xiàn)土地生產(chǎn)力持續(xù)增長和保持其穩(wěn)定性,保護土地資源生產(chǎn)潛力和防止土地退化。不論從哪個角度來闡述土地資源的可持續(xù)利用,其核心都是保證土地資源持續(xù)滿足人類社會發(fā)展的需求。土地可持續(xù)利用就是土地資源代際分配合理,部門配置得當(dāng),經(jīng)濟、社會和生態(tài)綜合效益最佳的利用方式,實現(xiàn)生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可承受性相統(tǒng)一。

1.3 土地資源可持續(xù)利用系統(tǒng)模式

土地資源可持續(xù)利用是隨著時間的推移和技術(shù)的進步而不斷變化的過程,也是一個受自然、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等諸多因素影響的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)原理,人類可以通過先進的科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營管理對土地利用系統(tǒng)中各子系統(tǒng)或組成要素的運動狀態(tài)及物質(zhì)、能量與信息的轉(zhuǎn)換進行干預(yù),特別是對土地的數(shù)量、空間、用途、時間四要素的合理配置,以實現(xiàn)土地數(shù)量結(jié)構(gòu)的合理性、土地空間布局的均衡性、土地用途的相對穩(wěn)定性和土地利用的可持續(xù)性。其開發(fā)模式主要有集約型開發(fā)模式。就是通過先進科學(xué)技術(shù)和先進的經(jīng)營管理,對有限的土地資源進行土地品質(zhì)改良、土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地利用率提高等來滿足不斷增長的社會經(jīng)濟功能活動需要的內(nèi)涵性開發(fā),提高土地產(chǎn)出效率;立體型開發(fā)模式。就是在傳統(tǒng)的土地平面利用的基礎(chǔ)上,注重土地利用在三維空間的拓展,實現(xiàn)土地的地面、地上和地下空間資源的 “梯度利用”[3];可持續(xù)協(xié)調(diào)平衡開發(fā)模式。就是在區(qū)域土地開發(fā)利用過程中,通過運用行政、政策、經(jīng)濟、法律的和科學(xué)經(jīng)營管理手段,對土地供求實行調(diào)控,引導(dǎo)土地利用主體加強對土地利用行為的自我約束,實現(xiàn)土地利用的科學(xué)有序管理,在實現(xiàn)土地利用效益最大化的同時,實現(xiàn)土地的人口、經(jīng)濟、社會需求的持續(xù)、協(xié)調(diào)、平衡。

2 懷柔區(qū)土地資源利用現(xiàn)狀及存在問題

2.1 懷柔區(qū)土地資源利用現(xiàn)狀

懷柔區(qū)位于北京市的北部,北與河北省豐寧、灤平為鄰,東與密云縣相接,南與順義區(qū)接壤,西南靠昌平區(qū),西與延慶縣和河北省赤城毗連。南北長約90km,東西寬最寬約37km,土地總面積212262.1hm2(318.39萬畝)。轄12個鎮(zhèn)2個鄉(xiāng),共284個行政村。2008年末全區(qū)常住戶籍人口27.708萬人。

從土地資源利用結(jié)構(gòu)和配置情況來看,懷柔區(qū)已利用土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地兩大類,包括耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地、居民點及工礦用地、交通運輸用地、水利設(shè)施用地等,共173055.3hm2(259.45萬畝),土地利用率為81.49%;其中,全區(qū)耕地面積 11247.6hm2(16.87萬畝),占土地總面積的5.30%(灌溉水田和水澆地占耕地面積的71.7%;旱地占耕地面積的23.6%;菜地占耕地面積的4.7%)。耕地主要分布在平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)。已劃定基本農(nóng)田面積9200hm2(13.80萬畝),占耕地面積的81.8%。土地利用率和利用效益較高[4]。

全區(qū)未利用土地面積39206.8hm2(58.78萬畝),占土地總面積的18.46%。其中荒草地面積37547.9hm2(56.32萬畝),占未利用土地的95.8%;沙地 14.2hm2(213畝);裸巖石礫地1640.5hm2(2.45萬畝),占未利用土地面積的4.2%;田坎4.2hm2(63畝)。應(yīng)在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上,進行適度開發(fā),增加土地利用率。

2.2 懷柔區(qū)土地資源利用的主要問題

2.2.1 山多地少,耕地資源數(shù)量非常有限

懷柔區(qū)地處燕山南麓,地勢北高南低,地形地貌復(fù)雜,全區(qū)山區(qū)面積占88.7%,平原僅占11.3%,人均耕地只有0.6畝,不到全國人均水平的一半。全區(qū)未利用土地中雖然荒草地占未利用土地的95.8%,但大部分集中在山區(qū)半山區(qū),經(jīng)過開發(fā)整理大部分只能適宜發(fā)展林果業(yè),補充耕地和提高耕地利用程度的潛力十分有限。

2.2.2 非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地增長較快,耕地持續(xù)減少,人地矛盾日益突出

由于近年來經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程加快,工業(yè)小區(qū)規(guī)模用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、旅游服務(wù)設(shè)施用地,以及鐵路、高速公路和環(huán)城鄉(xiāng)公路等非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地逐年增多,占用了部分村莊和耕地[5]。按照 《懷柔區(qū)新城控制規(guī)劃 (2005～2020年)》,到2020年全區(qū)人口規(guī)模將達到49萬人左右,城鎮(zhèn)化水平將由目前的 41.2%提高到60%,人地矛盾將會進一步凸顯。

2.2.3 土地粗放利用問題仍然存在

土地利用結(jié)構(gòu)與布局需要優(yōu)化調(diào)整。一是在農(nóng)用地利用方面：中低產(chǎn)田占總耕地面積的70%左右;二是非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地集約化程度較低,部分工業(yè)小區(qū)內(nèi)部空閑地約占工業(yè)小區(qū)總用地面積的20%～40%。部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)在城鎮(zhèn)建設(shè)中未嚴格按規(guī)劃用地,布局零亂,建筑容積率偏低。

2.2.4 部分地區(qū)水土流失及土地污染嚴重

在山區(qū),還有一部分地區(qū)的荒山、廢棄礦區(qū)林草覆蓋率較低低,易發(fā)泥石流等地質(zhì)災(zāi)害,水土流失較為嚴重。在平原地區(qū),有的鎮(zhèn)村企業(yè)環(huán)保工程仍不配套,工業(yè)廢水、廢渣排放不達標,水土污染仍在蔓延,生態(tài)環(huán)境惡化的危機須引起足夠的重視。

2.2.5 存在違法違規(guī)占用和破壞土地資源行為

在新農(nóng)村建設(shè)過程中,有的農(nóng)村干部對于新農(nóng)村建設(shè)的目的原則和有關(guān)政策理解存在偏差,特別是在土地使用問題上,片面追求局部利益、眼前利益,出現(xiàn)了違法侵占農(nóng)用土地進行盲目開發(fā)建設(shè)現(xiàn)象。此外,違法盜采砂石等行為屢禁不止,對土地資源破壞需引起高度重視。

3 懷柔區(qū)土地資源可持續(xù)利用的途徑和對策

3.1 認真組織實施土地利用總體規(guī)劃,切實保證土地資源持續(xù)、高效、合理利用

在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的今天,土地利用總體規(guī)劃作為土地資源管理的基本手段,日益顯示其重要性。 《懷柔區(qū)土地利用總體規(guī)劃 (2006～2020)》立足生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的功能定位,以保護耕地、保護生態(tài)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、提升效益、持續(xù)利用為基本原則,統(tǒng)籌安排全區(qū)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、平原山區(qū)之間、近期遠期之間的各業(yè)用地需求,已成為加強土地宏觀調(diào)控、規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)活動、實施土地資源可持續(xù)發(fā)展的重要工具。在規(guī)劃組織實施中,一是應(yīng)認真編制并嚴格執(zhí)行土地利用年度計劃。妥善處理好 “吃飯”、 “建設(shè)”、“環(huán)?！痹谟玫厣系拿芙裹c問題,兼顧保護耕地和控制建設(shè)占用耕地這兩個重點,合理安排建設(shè)用地,注重生態(tài)平衡,控制協(xié)調(diào)各類用地規(guī)模,促進各項用地向集約化轉(zhuǎn)變;二是做好規(guī)劃的修編工作,通過科學(xué)論證和可行性研究,提高規(guī)劃的彈性和可操作性,建立土地利用規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制,合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局,達到優(yōu)地優(yōu)用,地盡其力,發(fā)揮土地的最大綜合效益,確保土地利用規(guī)劃目標的的實現(xiàn)[6]。

3.2 堅持嚴格依法保護耕地與嚴格控制新增建設(shè)用地相結(jié)合,確保土地基本國策的貫徹落實

“實行最嚴格的耕地保護制度,保證國家糧食安全”,關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)大局和社會長治久安,是必須長期堅持的一項基本國策。要加強對已劃定基本農(nóng)田的建檔立卡,樹立保護標志,落實保護責(zé)任制等監(jiān)督管理機制,凡對非法占用基本農(nóng)田的要依法查處。要進一步加大對全區(qū)未利用土地資源的綜合開發(fā),增加耕地儲備,確保耕地資源的動態(tài)平衡。

要規(guī)范建設(shè)用地審批管理及批后監(jiān)管工作,依據(jù)國土資源部 《建設(shè)項目用地預(yù)審辦法》,把好用地預(yù)審環(huán)節(jié),審查建設(shè)項目是否符合規(guī)劃,是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策,是否落實耕地占補措施,凡不符合規(guī)劃的建設(shè)用地項目、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標或超過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的項目,原則上不予供地[7]。保證耕地占補工作落到實處,保障建設(shè)項目依法用地、合理用地、節(jié)約集約用地。

3.3 以推進節(jié)約集約用地為重點,提高理性發(fā)展所需建設(shè)用地的保障能力

要開展土地集約利用評價,對符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的存量土地、低效利用土地、閑置土地進行摸底排查,建立未利用土地和閑置低效利用土地電子信息系統(tǒng),加大通過市場重新配置閑置資源的力度,不斷提高土地節(jié)約利用水平[8]。

開展閑置土地清理,盤活存量用地,超過兩年仍無動工開發(fā)條件的則收回土地使用權(quán)。提高招商門檻,嚴把項目關(guān),針對土地短缺的現(xiàn)狀,優(yōu)先考慮占地少、技術(shù)含量大、投資密度高和土地集約利用率高的項目進入。注重現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的招商,促進一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,從而在提高土地利用經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)生態(tài)效益的最大化[9]。要制定鼓勵政策,推動那些以擴大占地面積和消耗資源為支撐的外延增長型產(chǎn)業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐,盡快走上依靠科技進步、集約利用土地、內(nèi)涵增長的路子。

要加快城中村改造和舊村改造,通過土地置換,調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和空間布局。目前懷柔老城區(qū)還有15個城中村占地面積11886畝,常住人口7064戶、17147人,宅基地面積101萬m2,宅基地上房屋面積87萬m2。通過 “十二五”期間努力,完成這些城中村改造,將不僅極大改善群眾生產(chǎn)生活條件,而且可以推進土地集約利用。懷柔區(qū)農(nóng)村還有行政村284個,農(nóng)村宅基地普遍存在空心村和一戶多宅、浪費土地的現(xiàn)象。在新農(nóng)村建設(shè)過程中,要站在建設(shè)世界城市和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度,通過推廣官地村舊村改造經(jīng)驗、天津市農(nóng)村宅基地換房的經(jīng)驗、溝域經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的經(jīng)驗等,積極引導(dǎo)對現(xiàn)有村莊的合并集中,爭取今后十年內(nèi)將全區(qū)行政村數(shù)量減少67個以上。據(jù)測算,僅此一項,即可以騰退出集體建設(shè)用地約990.5hm2,占全區(qū)可挖潛建設(shè)用地總量的54%。

3.4 加強土地綜合治理和土地整理,提高土地綜合效益

農(nóng)用地整理主要是以增加有效耕地面積和提高耕地質(zhì)量為中心,通過對田、水、路、林村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行綜合整治開發(fā),改善提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和綜合生產(chǎn)能力,大力發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。加快城市用地整理,按照城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律和新時期懷柔城鎮(zhèn)化發(fā)展要求,對在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)對經(jīng)過長期歷史變遷形成的城鎮(zhèn)土地利用布局進行科學(xué)調(diào)整和改造,促進土地資源合理利用和優(yōu)化配置[10]。

土地利用包含著 “用地”與 “養(yǎng)地”相結(jié)合雙重任務(wù),在生產(chǎn)活動和建設(shè)過程中,必須協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè),進一步加大造林綠化和山區(qū)村莊泥石流搬遷區(qū)生態(tài)建設(shè)力度,采取以生物措施為主,工程措施為輔的原則,通過人為的優(yōu)化控制,限制或消除那些引起土地生態(tài)系統(tǒng)退化的各種干擾,充分發(fā)揮系統(tǒng)的自我修復(fù)功能,改變或調(diào)整土地用途,協(xié)調(diào)和平衡人與自然、經(jīng)濟、生態(tài)的相互關(guān)系。初步測算,至2020年,全區(qū)通過土地整治可補充耕地2.1萬畝。

3.5 建立土地執(zhí)法監(jiān)察長效機制,堅決制止違法違規(guī)占用和破壞土地資源行為

土地違法違規(guī)問題已經(jīng)成為制約懷柔區(qū)土地資源可持續(xù)利用、阻礙經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要因素,必須在進一步完善和落實好耕地保護責(zé)任制的同時,嚴格實行土地執(zhí)法問責(zé)制,堅持土地執(zhí)法動態(tài)巡查制度,進一步加大執(zhí)法力度,綜合運用行政、法律、經(jīng)濟等手段加大對土地違法違規(guī)行為的查處,嚴厲打擊各種違法用地和違法建設(shè)行為,為土地可持續(xù)利用提供良好的法制氛圍。繼續(xù)在全社會大力開展土地基本國策教育,廣泛深入宣傳合理利用土地、依法保護耕地的重要性,強化公民牢土地國策意識,提高全社會持續(xù)利用土地的自覺性。

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