王鈞超

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué) (北京),北京100083)

近年來,隨著人口增長(zhǎng)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn),我國(guó)耕地非農(nóng)化速度加快,人地矛盾日益突出。在堅(jiān)守l8億畝耕地紅線的前提下,保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡、優(yōu)化土地資源配置,成為一個(gè)重要而緊迫的問題。

1 “兩分兩換”的內(nèi)涵

所謂 “兩分兩換”,指圍繞土地節(jié)約集約有增量和農(nóng)民安居樂業(yè)有保障的工作目標(biāo),在依法自愿的基礎(chǔ)上,將宅基地與承包地分開,搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以承包地?fù)Q股、換租、換保障,推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng),轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方,推進(jìn)集中居住,轉(zhuǎn)換生活方式,推進(jìn)包括戶籍制度、規(guī)劃管理制度、公共服務(wù)均等化、新市鎮(zhèn)建設(shè)在內(nèi)的“十改聯(lián)動(dòng)”[1]。

2 嘉興市 “兩分兩換”土地整理概況及背景

2.1 嘉興市概況

嘉興市位于浙江省東北部、長(zhǎng)江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶,是長(zhǎng)江三角洲重要城市之一。東臨大海,南倚錢塘江,北負(fù)太湖,西接天目之水,大運(yùn)河縱貫境內(nèi)。市城處于江、海、湖、河交會(huì)之位,扼太湖南走廊之咽喉,與滬、杭、蘇、湖等城市相距均不到百公里,區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯,尤以在人間天堂蘇杭之間著稱。其陸地面積3915km2,2009年年末,全市戶籍人口339.60萬人,下轄南湖、秀洲兩個(gè)區(qū),平湖、海寧、桐鄉(xiāng)三個(gè)市和嘉善、海鹽兩個(gè)縣。

一直以來,嘉興承載著上海浦東開發(fā)開放的輻射、蘇南開放型經(jīng)濟(jì)和浙南民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的交匯影響,經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展,綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)。2009年全市生產(chǎn)總值1917.96億元,全市財(cái)政一般預(yù)算收入 279.35億元;其中地方財(cái)政收入141.70億元;2009年全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24693元;農(nóng)村居民人均純收入12685元。

2.2 嘉興 “兩分兩換”的提出背景

2.2.1 城鄉(xiāng)之差別較小

嘉興市經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平較高,從多項(xiàng)指標(biāo)看,已相當(dāng)于世界中上等國(guó)家的平均水平。2008年,全市人均GDP達(dá)到7746美元,城鄉(xiāng)居民收入比為1.95∶1,遠(yuǎn)低于全國(guó)的3.4∶1,下屬的5個(gè)縣 (市)也均處于全國(guó)百強(qiáng)縣20～30位。但嘉興的城市化率僅為45%左右,低于浙江省平均水平,社會(huì)轉(zhuǎn)型仍滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為嘉興發(fā)展的迫切要求。

2.2.2 農(nóng)村土地資源蘊(yùn)含巨大潛力

按照嘉興市發(fā)展規(guī)劃,預(yù)計(jì)2020年嘉興市年均新增建設(shè)用地指標(biāo)為1.68萬畝,與每年3萬畝以上用地需求相比,至少存在1.32萬畝的巨大缺口。而與此相較,嘉興市農(nóng)村宅基地處于粗放利用的狀態(tài),一是嘉興農(nóng)戶大多居住分散,宅基地占地每戶1畝以上,高于浙江省戶均標(biāo)準(zhǔn);二是嘉興農(nóng)村住房的利用率非常低下,造成土地資源的大量浪費(fèi)[2]?？梢?嘉興農(nóng)村土地資源的整理潛力巨大。

2.2.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展位于浙江省前列

早在20世紀(jì)末,嘉興市就開始推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。2004年,最先出臺(tái)了 《嘉興市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綱要》,開始全面推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。2008年,被列為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū),城鄉(xiāng)一體化發(fā)展邁向新階段。同時(shí),作為國(guó)土資源部確定的首批征地制度改革試點(diǎn)城市之一,全市已有24.5萬人 (市本級(jí)8.18萬人)被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障,10.5萬人 (市本級(jí)2.96萬人)已按月領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金,這為試行“兩分兩換”奠定了基礎(chǔ)。

3 “兩分兩換”的具體實(shí)施細(xì)節(jié)

2008年嘉興市先后確定了 13個(gè)鎮(zhèn)先行試點(diǎn)“兩分兩換”工作,試點(diǎn)總面積582.13km2,農(nóng)戶8.83萬戶,人口33.18萬人,宅基地面積8.82萬畝[3]。其具體做法是：

1)實(shí)施農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)政策。農(nóng)戶可自由選擇 “公寓房結(jié)合產(chǎn)業(yè)用房、貨幣補(bǔ)償”的不同組合安置模式?？紤]農(nóng)戶實(shí)際需求,規(guī)定“按照政策認(rèn)定人口,每人 40m2,每戶再加60m2”,適度控制置換面積。原住房與新住房的差額面積,按每平米300～400元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。如果選擇置換產(chǎn)業(yè)用房 (工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)廠房),則采取股本經(jīng)營(yíng)方式,實(shí)行保底分紅。為讓農(nóng)民在本輪農(nóng)房改造中得到最大實(shí)惠,嘉興鼓勵(lì)打破村的建制,允許跨村流動(dòng),確保新建農(nóng)房土地節(jié)約率50%以上。

2)實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障政策[1]。一方面支付農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)費(fèi) (租金700元/畝),今后以每年50元/畝的幅度遞增;并以當(dāng)年糧食價(jià)格計(jì)算收益,保障農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益得到充分保障;另一方面對(duì)農(nóng)民參保進(jìn)行補(bǔ)助,如七星鎮(zhèn)規(guī)定按照16周歲以上的每人補(bǔ)助12000元、l6周歲以下的每人補(bǔ)助4000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行參保補(bǔ)助,為60周歲以上居民一次性辦理城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)。在余新鎮(zhèn),60周歲以上老人每月發(fā)200元補(bǔ)貼,鎮(zhèn)里負(fù)責(zé)推薦40～50周歲的農(nóng)民每年每人到農(nóng)業(yè)項(xiàng)目做工100～150天。

3)扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)。為了解決大量新增非農(nóng)人口的就業(yè)問題,嘉興市出臺(tái)了 《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)平等充分就業(yè)的實(shí)施意見》,將 “兩分兩換”中自愿全部放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人員納入享受就業(yè)政策對(duì)象,按無地失業(yè)人員開展就業(yè)再就業(yè)援助和服務(wù)。自主創(chuàng)業(yè)資金不足的,可申請(qǐng)5萬元以下一次性小額擔(dān)保貸款。

4)因地制宜制定不同置換政策。就置換而言,農(nóng)戶可在村域、鎮(zhèn)域內(nèi)置換,也可以跨鎮(zhèn)、進(jìn)城置換;就搬遷而言,可整村搬遷也可零星集聚;就建造住房而言,可由市鎮(zhèn)投資開發(fā)公司統(tǒng)一建造公寓房,農(nóng)民也可自建聯(lián)體公寓房、排屋等。如七星鎮(zhèn)采取了農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障的 “雙置換”政策;而在姚莊鎮(zhèn),由于67.5%的農(nóng)村勞動(dòng)力從事二、三產(chǎn)業(yè),所以只是進(jìn)行了農(nóng)村住房置換城市房產(chǎn),沒有實(shí)施承包地置換社會(huì)保障,先解決農(nóng)民的集中居住問題,突出了新市鎮(zhèn)的集聚功能。

5)組建投資公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作?！皟煞謨蓳Q”試點(diǎn)工作推進(jìn)中最大的瓶頸是資金制約。引入城市房地產(chǎn)開發(fā)理念進(jìn)行城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè),組建新市鎮(zhèn)投資開發(fā)公司,作為建設(shè)項(xiàng)目的主體,具體負(fù)責(zé)征地、融資、規(guī)劃、建設(shè),成為一種普遍做法。目前,14個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)已組建11個(gè)建設(shè)和投融資主體,總注冊(cè)資金15.13億元,共融資36.54億元,已完成投資14.37億元;共流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)6.35萬畝,已簽約農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目33個(gè),投資額4.55億元。這解決了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和“兩分兩換”試點(diǎn)工作的融資主體和資金問題,從而建立了政府推動(dòng)、市場(chǎng)化運(yùn)作的體制和機(jī)制。

6)利用流轉(zhuǎn)土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。將流轉(zhuǎn)出來的土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的做法主要通過三種途徑：一是通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心操作流轉(zhuǎn)的土地,一方面發(fā)布相關(guān)信息,為有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民和需要土地的投資商牽線搭橋;另一方面規(guī)范、服務(wù)和管理土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。二是通過大量培養(yǎng)、發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社來促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模發(fā)展。2009年嘉興出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)配套等九個(gè)政策。三是通過實(shí)施現(xiàn)有農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,以政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)調(diào)整,走生態(tài)、高效、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。

4 “兩分兩換”土地整理工作的實(shí)際效果

1)提高了土地利用率?！皟煞謨蓳Q”有效增加了耕地面積,試點(diǎn)前每戶農(nóng)民平均占有宅基地超過1畝 (666.7m2),經(jīng)過宅基地置換住房后,公寓式安置實(shí)際每戶占地不超過200m2,自建房平均每戶占地控制在333.4m2以內(nèi),節(jié)地效果十分明顯。例如,七星鎮(zhèn)置換出2955畝左右的用地空間,土地節(jié)約率為71%;姚莊鎮(zhèn)置換出3800畝左右的用地空間,土地節(jié)約率達(dá)50%以上。

2)增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。試點(diǎn)地區(qū)的安置房均采用政府主導(dǎo)開發(fā)建設(shè),市政府率先統(tǒng)一征為國(guó)有土地,農(nóng)戶置換得到的房產(chǎn)具有 《國(guó)有土地使用權(quán)證》和 《房屋所有權(quán)證》,這些房產(chǎn)可以上市交易,也可以用作銀行貸款的抵押物。這一舉措既增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,也盤活了農(nóng)民的家庭資產(chǎn)[4]。2009年,借助 “兩分兩換”試點(diǎn)工作,全市已經(jīng)立項(xiàng)建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目125項(xiàng)目,復(fù)墾面積8600多畝,其中7600多畝就是通過宅基地置換得到的,并進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)、成規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3)拉動(dòng)了住房建設(shè)和消費(fèi)需求。嘉興農(nóng)房改造集聚一期總投資約84.24億元,占嘉興全年固定資產(chǎn)投資的4.5%,為當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)約1個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí),“兩分兩換”工作還存在著一些困難和問題,主要是土地整理及其權(quán)屬調(diào)整的相關(guān)法律制度滯后,受到土地利用總體規(guī)劃限制、宅基地置換周期長(zhǎng)、資金短期內(nèi)平衡難度大和農(nóng)民市民化仍有后顧之憂等,需要進(jìn)一步探索完善。

5 結(jié)論與建議

嘉興市開展的 “兩分兩換”試驗(yàn)是一場(chǎng)籍以解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間問題而發(fā)動(dòng)的全方位、系統(tǒng)性變革,其發(fā)生具有深厚的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景,特別是土地公有制條件的城市化難題使之存在某種程度的必然性。試驗(yàn)所產(chǎn)生的社會(huì)影響已經(jīng)超出了地域限制,可以窺探中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的下一步發(fā)展動(dòng)向,具有鮮明的啟示價(jià)值。

5.1 適當(dāng)挖掘土地資源的利用效益

在不違反我國(guó)的憲政制度安排和法律的強(qiáng)制性規(guī)定前提下,“兩分兩換”在遵守市場(chǎng)規(guī)律的同時(shí),通過政府 “有形之手”調(diào)整優(yōu)化土地公有制的存在形態(tài)與運(yùn)行機(jī)制,提供了農(nóng)戶退出集體的選擇權(quán)和途徑,農(nóng)戶可籍由退回集體經(jīng)濟(jì)組織的土地,換取相關(guān)的優(yōu)惠政策扶持,從而完成城市化身份的轉(zhuǎn)換。在此過程中,也根本上改變土地利用粗放的現(xiàn)狀,促進(jìn)土地布局、結(jié)構(gòu)和配置的優(yōu)化,形成更為合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),從而充分釋放和挖掘了土地資源的利用效益。

5.2 合理解決利益分配機(jī)制

農(nóng)村土地整理改革是一項(xiàng)涉及面廣、綜合性強(qiáng)的改革,面臨的最大困難是如何破解土地及社會(huì)保障政策和法律的制約及多方利益沖突的均衡化問題,其關(guān)鍵在于利益分配機(jī)制與農(nóng)民的未來出路[5]?！皟煞謨蓳Q”的成功不僅是建立于依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上,更重要的是把綜合運(yùn)用多項(xiàng)措施、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)新機(jī)制建設(shè)擺在突出位置,特別是以土地制改革為核心進(jìn)行 “十改聯(lián)動(dòng)”,真正起到了舉旗抓綱、掐住要害的作用,充分保護(hù)了農(nóng)民在讓渡過程中的收益,將建設(shè)征地、農(nóng)房搬遷、宅基地整理、承包地流轉(zhuǎn)、社會(huì)保障等關(guān)系到農(nóng)民切身利益的諸多因素緊密聯(lián)系起來,防止短期化掠奪式的經(jīng)營(yíng)發(fā)生,以系統(tǒng)可行的解決方案取得農(nóng)民的理解和支持,體現(xiàn)了農(nóng)民的主體作用,形成土地整理的內(nèi)在動(dòng)力。

5.3 推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

農(nóng)村土地問題絕不僅僅表現(xiàn)為一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,實(shí)質(zhì)上它仍然是二元社會(huì)結(jié)構(gòu)深度影響的具體體現(xiàn),而且還關(guān)系著糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,這也決定了土地整理工作的復(fù)雜性?！皟煞謨蓳Q”試點(diǎn)涉及到戶籍、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理、社會(huì)保障等多個(gè)部門,僅憑個(gè)人、單位、基層政府的力量很難順利完成,是 《土地管理法》的修訂、國(guó)家土地收益分配制度的改革和土地流轉(zhuǎn)制度突破等為這一試點(diǎn)提供了空間,是浙江省和嘉興市黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和各部門的協(xié)調(diào)配合,才保證了工作的順利開展。這反過來也進(jìn)一步強(qiáng)化了政策和政府在土地整理改革中的重要性,改革的深化同樣需要在更高層次、更寬領(lǐng)域上創(chuàng)造條件,形成有效的工作推進(jìn)體系,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。

[1] 嘉興市人民政府.試行“兩分兩換”嘉興市農(nóng)村土地使用制度改革情況匯報(bào)[J].嘉興土地,2009(4)：16-21.

[2] 嚴(yán)金明.簡(jiǎn)論土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化與模型設(shè)計(jì)[J].中國(guó)土地科學(xué),2002,16(4)：20-25.

[3] 國(guó)家土地督察上海局.讓農(nóng)民真正得實(shí)惠——浙江省嘉興市開展農(nóng)村“兩分兩換”改革試點(diǎn)的調(diào)查 [J].國(guó)土資源通訊,2009(14)：45-48.

[4] 張風(fēng)榮,王靜,陳百明,等.土地持續(xù)利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與方法 [M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2003：235-255.

[5] 傅崇蘭.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究 [M].北京：新華出版社,2005：24-70.