王 艷,程宏偉

(成都理工大學，四川 成都 610059)

礦群沖突是我國礦業(yè)開發(fā)目前面臨的焦點問題。如何統(tǒng)籌政府、企業(yè)、居民等利益相關者的權利要求，需要綜合的治理機制。在重要的產(chǎn)業(yè)政策條款中，可持續(xù)發(fā)展對整個社會的重要性得到了普遍認可，礦業(yè)生產(chǎn)不應以犧牲社區(qū)人民生活的保障體系為代價(Labonne，1999)。在促進礦業(yè)所在地區(qū)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展這一問題上，政府、礦業(yè)公司在實踐上采取多種措施，第三方機構與組織也進行了研究與探索，在解決實際問題方面積累了一些有效的經(jīng)驗。

1 礦業(yè)社區(qū)與可持續(xù)發(fā)展

20世紀90年代開始，因為礦業(yè)開發(fā)造成的環(huán)境影響，使得各方關注角度逐漸轉移到地方一級社區(qū)的發(fā)展。礦業(yè)社區(qū)的界定有不同的觀點，Veiga et al. (2001)認為，礦業(yè)社區(qū)是一個居民受到附近礦業(yè)開發(fā)顯著影響的地區(qū)，其范圍大到城鎮(zhèn)、小到村莊。ICMM(2005)認為， “社區(qū)指擁有共同的信仰價值、穩(wěn)定的成員關系和連續(xù)的互動預期的社會團體。社區(qū)可以作為擁有共同利益的個人團體，并根據(jù)地理位置、政治或是資源界限或是社會性質來定義”。一般來說，礦業(yè)社區(qū)是指緊鄰和周圍區(qū)域受到采礦活動影響的居民(澳大利亞礦業(yè)協(xié)會，2005)。但對于某些社會經(jīng)濟對礦產(chǎn)資源開采的依賴性較大的國家，如納米比亞、博茨瓦納等，受影響范圍可能是整個國家，因此整個國家可以看作一個“社區(qū)”。礦業(yè)社區(qū)可以認為是受礦業(yè)開發(fā)影響的地理空間范圍內的居民集合，具有一定的組織體系和利益目標。

隨著可持續(xù)發(fā)展觀的深入，礦業(yè)社區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境、社會問題受到政府及礦業(yè)公司的重視。為了避免環(huán)境惡化和社會動蕩，必須建立生態(tài)可持續(xù)、經(jīng)濟活力、社會公平的可持續(xù)礦業(yè)社區(qū)(Veiga et al，2001)。礦業(yè)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，不僅要從礦業(yè)開采中分享收益，還需要礦區(qū)自己獲得可持續(xù)發(fā)展能力。ICMM(2005)指出，社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力是通過采礦政策的支持，將當?shù)氐囊环N資產(chǎn)和不可再生的資源轉化為另外一種資源和可持續(xù)的人力、社會和金融資本來實現(xiàn)的。

2 實踐經(jīng)驗與理論研究

2.1 政府支配礦業(yè)收益模式

在國際上，因國家政治體制及礦產(chǎn)資源歸屬權不同，各國政府采取不同的機制，保障礦業(yè)社區(qū)獲得穩(wěn)定利益；公平的礦業(yè)收益分配體系，保障了資源富集地區(qū)居民的可持續(xù)發(fā)展生計。

在中央政府統(tǒng)一管理礦業(yè)收益的國家，一般通過轉移支付的形式給予礦業(yè)地區(qū)補償。二十世紀五、六十年代，德國魯爾區(qū)因為資源開采造成環(huán)境惡化、工人失業(yè)等問題，德國政府通過政府投資幫助當?shù)剞D變產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)了地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在受礦業(yè)影響較大的國家，如挪威、博茨瓦納、智利、委內瑞拉等，通過設立儲蓄基金或穩(wěn)定基金，來保障社會的可持續(xù)發(fā)展。其中，挪威的政府養(yǎng)老基金(Government Pension Fund -Global)運作較為成功，獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益。1990年開始，挪威政府將石油收益的一部分轉入該基金，通過建立長期儲蓄，為解決老齡化人口問題儲備資金。

資源富集地區(qū)對礦業(yè)收益的分享，是影響礦業(yè)社區(qū)居民生活水平的重要因素。在聯(lián)邦國家，如加拿大、澳大利亞、美國等，州(省)政府對自己所轄范圍內的礦產(chǎn)資源具有征稅的權利，可以自主支配礦業(yè)收益。部分資源富集的州(省)政府也設立了資源基金，用于保障可持續(xù)發(fā)展。如阿拉斯加永久基金(Alaska Permanent Fund )、阿爾伯塔遺產(chǎn)儲蓄信托基金(Alberta Heritage Savings Trust Fund)、懷俄明州永久礦業(yè)信托基金(Permanent Wyoming Mineral Trust Fund)等。政府獲得的財政收入，可以用于基礎建設投資，也可以向居民分紅。其中，阿拉斯加永久基金直接向該州居民分紅，是自然資源公共利益分配的成功樣板。1980年開始，阿拉斯加州每年要將至少25%的資源收入劃撥到該基金中，基金收益向該州居民發(fā)放紅利。

政府的礦業(yè)收益分配基于多重目標，如果不能合理分配，那么這種模式也難以保障礦業(yè)社區(qū)居民的利益。阿爾伯塔基金最初設立的目的，是造福當代居民及其子孫，但在執(zhí)行過程中，基金收益被轉入政府預算，也向其他省份提供貸款，并沒有完全遵守最初的目標。公民基金在發(fā)展中國家的應用還存在爭論，由于大多數(shù)資源豐富的國家經(jīng)濟持續(xù)表現(xiàn)不佳，一些學者提出，這些國家應該實施公民基金。但Hjort(2006)通過案例研究發(fā)現(xiàn)，由于發(fā)展中國家在實施體制以及運作資金能力上的限制，阿拉斯加類型的公民分配基金在解決發(fā)展中國家資源詛咒問題時，似乎并沒有發(fā)揮作用。

Labonne(1999)認為，發(fā)展中國家中央政府的權力下放，對礦業(yè)收益分配與社區(qū)間的關系產(chǎn)生了影響。一些發(fā)展中國家通過礦業(yè)立法和政策修正，將礦業(yè)利益下放到地方政府。對于礦業(yè)社區(qū)所面臨的可持續(xù)發(fā)展問題，有些國家已經(jīng)做出明確的政策規(guī)定。秘魯相關法律規(guī)定，礦業(yè)稅收的一半返回給礦業(yè)項目所在省。印度尼西亞礦產(chǎn)資源收益的70%，在州和地方政府分配。加納礦業(yè)權利金收入10%的比例分配給當?shù)厣鐓^(qū)，并建立礦業(yè)發(fā)展基金，從其中撥出部分返還給直接受到采礦活動影響的社區(qū)。南非政府在2004年修訂礦業(yè)法規(guī)，明確了政府及采礦企業(yè)對礦業(yè)社區(qū)發(fā)展的責任。此外，不少國家規(guī)定礦業(yè)公司使用在礦區(qū)基礎建設方面的資金具有抵稅作用。運用法律手段保障礦業(yè)社區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展收到一定成效，但是有些政策的執(zhí)行過程缺乏清晰的程序保障，并未取得應有效果。并且多數(shù)國家的礦業(yè)政策，沒有確定礦產(chǎn)資源開采與當?shù)厣鐓^(qū)居民的利益分配關系。

2.2 公司直接支持社區(qū)發(fā)展模式

礦業(yè)公司與礦業(yè)社區(qū)的發(fā)展直接相關，通常礦產(chǎn)資源所在地經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，地方政府行政能力較弱，礦業(yè)公司經(jīng)常直接承擔礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展計劃。進入21世紀，礦業(yè)公司的社區(qū)政策開始擴展到促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、雇傭當?shù)鼐用瘛⒋龠M小企業(yè)發(fā)展，逐漸從短期利益分享轉到促進社區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。在一些發(fā)展中國家，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的承諾范圍更廣，可能包括教育和健康、對土著人民的支持和體制建設等(Humphreys， 2001)。

一些大中型公司已經(jīng)采取了相應措施，從設計和工程建設到開采和結束的每個階段，都始終顧及到社區(qū)居民的利益。多數(shù)礦業(yè)公司通過設立基金和社區(qū)發(fā)展項目，確保礦區(qū)能分享到礦產(chǎn)開發(fā)的收益。納米比亞Rossing礦業(yè)公司于1978年設立Rossing基金會，該基金會由一個獨立的信托董事會管理，公司將稅后股東收益的2%捐給基金會，至2008年，該基金會共投入1.2億用于各種發(fā)展項目。英美資源公司開發(fā)出“社會經(jīng)濟評估工具箱(SEAT)”，在對業(yè)務所帶來的直接和間接影響進行評估的基礎上，同利益相關者合作制定共同支持當?shù)厣鐓^(qū)的計劃。巴西淡水河谷建立一種超越采礦周期的可持續(xù)發(fā)展模式，當其在礦業(yè)社區(qū)的經(jīng)營結束時，通過其對礦區(qū)的各種舉措，該可持續(xù)發(fā)展模式可以維持不變。

在具體實踐上，礦業(yè)公司除了為當?shù)厣鐓^(qū)提供基礎建設和教育培訓以外，還考慮將支持當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的投資，用于支持給當?shù)貛眍~外技術和資源的項目上。通過聯(lián)合經(jīng)營和優(yōu)先采購、提供小額信貸以鼓勵小型企業(yè)的發(fā)展等，促進社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。例如AngloGold礦業(yè)公司在南非實施扶持中小企業(yè)發(fā)展計劃，通過中小企業(yè)委員會這個平臺來尋找潛在商業(yè)機會，提供面向中小企業(yè)的管理和技術幫助、貸款融資、臨時性借款、貸款幫助和合資等服務，還幫助中小企業(yè)建立商業(yè)計劃(施訓鵬，2005)。礦業(yè)企業(yè)通過這種途徑，支持當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，提供了礦業(yè)社區(qū)積累人力和金融資本的重要手段，增強了社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力。

雖然礦業(yè)公司在承擔礦業(yè)社區(qū)發(fā)展問題上取得了很大進步，但是越來越多的公司避免過于家長式或承擔國家及地方政府職能的方法。Garvin et al. (2009) 通過對加納西部Wassa地區(qū)金礦開采社區(qū)與公司關系的調查發(fā)現(xiàn)，由于缺乏各級政府的參與，社區(qū)對企業(yè)的支持懷有過高期望，形成一種準政府關系，一旦出現(xiàn)負外部性影響，則會造成社區(qū)與公司的沖突。礦業(yè)公司需要既能支持社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，又能使公司盈利的投資決策，Esteves(2008)提出社會投資決策模型，運用多準則決策分析技術集成業(yè)務規(guī)劃進程與社會影響評估，幫助企業(yè)考慮多重利益的基礎上做出有效決策。

2.3 多方參與發(fā)展模式

Labonne(1999)認為，礦業(yè)公司要避免“越俎代庖”，必須提醒政府完成他們所分擔的任務，與政府及其各級機構、援助組織以及非政府組織結成新型協(xié)作伙伴關系。目前，礦業(yè)企業(yè)積極與資源開發(fā)的利益相關方及第三方組織合作，尋找更加可持續(xù)的路徑。隨著礦業(yè)社區(qū)權利的提升，社區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式逐漸轉變?yōu)樯鐓^(qū)能夠主動參與而不是被動接受發(fā)展行動，資源開發(fā)地社區(qū)能夠有效的參與到社區(qū)發(fā)展的政策制定與實施及利益分享的全過程，通過正式程序與非正式程序解決社區(qū)發(fā)展問題。

參與式發(fā)展，首先需要社區(qū)居民有表達自己利益要求和發(fā)展愿景的決策制定機制(Labonne，1999；Veiga et al.，2000)。在一些礦業(yè)國家，公眾有權利參與資源開發(fā)項目申請、經(jīng)營許可證審批等過程。澳大利亞實行社會經(jīng)營許可證制度，企業(yè)在從事礦業(yè)活動時，不僅要滿足法律法規(guī)的要求，還要通過與社區(qū)居民的溝通，滿足當?shù)鼐用裥枨?，以獲得社區(qū)組織和居民的支持。澳大利亞考克斯煤炭公司開發(fā)Hunter Valley一處煤礦，位于商業(yè)葡萄園的地下，由當?shù)鼐用駞⑴c的公開會議上，對塌陷及對地下水的影響表示強烈關注。該公司組成一個特別項目小組及社區(qū)咨詢辦公室，通過對關鍵利益相關人進行咨詢，并在學術機構和顧問的協(xié)助下制定一個葡萄園監(jiān)控計劃，將煤礦開采對葡萄園的影響降至最低，最終獲得社區(qū)的支持(CED，2006)。

國際機構、非政府組織等在礦業(yè)與社區(qū)發(fā)展中起到重要作用，無論是全球性的倡導還是地方性的關注，第三方機構與不同利益相關者的關系正在從被動的協(xié)商轉變成主動的參與，致力于擴展社會權利和民主。加納受礦業(yè)影響社區(qū)協(xié)會(WACAM)要求國會考慮礦業(yè)社區(qū)的能力，并在其討論新的礦業(yè)法的時候，考慮礦業(yè)對社區(qū)的影響、補償、安置等方面的問題(陳麗萍等，2005)。由世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會(WBCSD)和國際環(huán)境與發(fā)展研究所(IIED)發(fā)起的 MMSD計劃，在建設可持續(xù)性社區(qū)、社區(qū)參與決策以及社區(qū)型組織的發(fā)展方面進行了探索。2005年，ICMM開發(fā)出包括17種工具的社區(qū)發(fā)展工具包，目的是促進礦業(yè)公司、社區(qū)和政府之間的聯(lián)系，以支持社區(qū)可持續(xù)發(fā)展活動。社會團體幫助礦業(yè)社區(qū)獲得有利信息，社區(qū)也更加了解自己的需要和權力。加拿大和澳大利亞礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及到土著民族的利益，由于土著民族受到文化知識和政治活動能力等方面的影響，他們經(jīng)常聘請可以信賴的人類學、法學等方面的專家，代表他們執(zhí)行與政府、企業(yè)的協(xié)商談判任務。

可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展活動，需要政府、企業(yè)與社區(qū)之間的有效合作。要使利益在各主體間合理分配，前提是建立一種能使各方共同參與政策制定及利益分配的機制，在程序上維護利益分配公平。力拓Kennecott Utah銅礦建立了一種社區(qū)關系網(wǎng)絡，就公司各種事項與政府機構、社區(qū)委員會、環(huán)境和學術團體等，通過定期會議進行商討。這一方式，提供了礦業(yè)社區(qū)參與發(fā)展決策、維護自身各項權益的途徑。而在具體的執(zhí)行過程中，應該在利益相關者協(xié)商初期，就設計出一套框架來解決爭議，一旦出現(xiàn)沖突，有一種各方認可的調停或者仲裁方法。在社區(qū)對資源環(huán)境管理的參與和地方權力日益增長的情況下，布魯斯(2004)認為，在處理資源分配或環(huán)境事務產(chǎn)生的沖突時，替代性爭端化解(ADR)方法較之政治、行政、司法途徑更優(yōu)，通過公眾咨詢、協(xié)商、調解、仲裁這四種類型的ADR，尋求有利于各方利益的解決方案。Daniel Franks(2009)提出一種礦業(yè)與社區(qū)“共享未來”的途徑，解決礦業(yè)和社區(qū)的沖突。在了解社區(qū)的過去和對未來的預期的基礎上，政府、企業(yè)、社區(qū)及其他相關組織通過參與協(xié)商，制定社區(qū)可持續(xù)發(fā)展框架。

3 結語

在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中，資源地社區(qū)居民只能獲得占用土地及地面財物損毀的相應補償，很少能在開采過程中分享利益。因此，礦區(qū)周邊居民可持續(xù)生計得不到保障，造成礦群矛盾沖突不斷，有些演變成群體性事件，影響礦業(yè)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。雖然具體解決機制的選擇，受到政治體制、法律政策及當?shù)厣鐓^(qū)情況、可利用的資源以及項目所處的階段等因素影響，并不能直接采用已有模式，但是這些實踐經(jīng)驗、框架方法及工具，對于我國建立資源地居民利益分享機制，保障礦業(yè)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有借鑒意義。

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