岳宗福

(山東工商學(xué)院社會保障研究所,山東煙臺 264005)

21世紀(jì)到來以后,伴隨著國際傳媒巨鱷憑借資本、經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢紛紛在中國搶灘登陸,以及國內(nèi)同行業(yè)內(nèi)部競爭的日趨激烈,中國廣播影視事業(yè)的改革與發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期。在新的世紀(jì)里,中國廣播影視事業(yè)無論是謀求自身發(fā)展,還是參與國際競爭,都首先面臨著一場持續(xù)不斷的人才競爭,人才競爭的背后實(shí)質(zhì)上是用人機(jī)制的競爭。因此,隨著中國廣播影視行業(yè)人事制度改革的不斷深入,越來越多的廣播影視單位開始自覺地將人力資源管理作為體現(xiàn)自身競爭“軟實(shí)力”的重要因素。目前,中國整個(gè)社會保障體系尚不健全,嚴(yán)重制約著中國廣播影視行業(yè)人力資源管理的深入發(fā)展,但是國內(nèi)廣播影視的實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界并沒有對這個(gè)問題給予應(yīng)有的重視,在探討廣播影視行業(yè)的人力資源管理問題時(shí)也是一筆帶過,尚缺乏深入的專題性研究。筆者認(rèn)為,只有正視中國廣播影視行業(yè)的社會保障現(xiàn)狀,才更有助于中國廣播影視行業(yè)人力資源管理的健康發(fā)展。

一、中國廣播影視行業(yè)社會保障的整體現(xiàn)狀

根據(jù)中國廣播電視年鑒,1949年底全國廣播系統(tǒng)職工只有 1802人[1]88。改革開放以來,隨著我國廣播影視事業(yè)的不斷發(fā)展壯大,全國廣播影視行業(yè)從業(yè)人員日益成為一個(gè)龐大的社會群體,1990年底發(fā)展到 35.4萬人[1]88,2004年底全國廣播影視行政管理機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)從業(yè)人員發(fā)展到 53.6萬人[2]80,而截止到 2007年底則發(fā)展到約有 58萬人,另外還有基層電影從業(yè)人員約 25萬人,民營廣播影視從業(yè)人員粗略估計(jì)在 20萬人左右,全國廣播影視行業(yè)從業(yè)人員總體上已達(dá)到約 103萬人[3],其中可能還不包括為數(shù)眾多的編制外從業(yè)人員。

(一)廣播影視行業(yè)社會保障多元化的制度安排

我國廣播影視行業(yè)從業(yè)人員基本上被分割在機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三種不同的人才管理制度之中,這也是我國廣播影視行業(yè)人力資源管理的基本格局。根據(jù)國家廣播電影電視總局發(fā)展改革研究中心編寫的《2006年中國廣播影視發(fā)展報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)顯示,在 2004年底的 53.6萬廣播影視從業(yè)人員中,各級廣電行政機(jī)關(guān)工作人員 1.7萬人,事業(yè)單位工作人員 48.5萬人,國有企業(yè)職工 3.4萬人[2]80,呈現(xiàn)出典型的“紡錘形”分布,這迄今依然是我國廣播影視行業(yè)從業(yè)人員分布的基本態(tài)勢。

各級廣電行政機(jī)關(guān)工作人員屬于國家公務(wù)員編制,享受公務(wù)員的社會保障待遇。比如,在養(yǎng)老保障方面,享受由公共財(cái)政供款的機(jī)關(guān)退休金制度;在醫(yī)療保障方面,享受由公共財(cái)政供款的公費(fèi)醫(yī)療制度。雖然國家公務(wù)員的社會保障制度改革將來也會走向社會保險(xiǎn)的道路,但在未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)依然會保留這種由公共財(cái)政供款的獨(dú)立于企事業(yè)單位社會保障之外的制度安排,如 2006年開始實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定:國家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度,保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償;任何機(jī)關(guān)不得違反國家規(guī)定自行更改公務(wù)員福利、保險(xiǎn)政策,擅自提高或者降低公務(wù)員的福利、保險(xiǎn)待遇;公務(wù)員福利、保險(xiǎn)、退休金等所需經(jīng)費(fèi),應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算,予以保障。

全國廣電系統(tǒng)的國有企業(yè)職工基本上被全部納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系。我國城鎮(zhèn)職工社會保障制度改革開始于 20世紀(jì) 80年代中后期,在 20多年的改革過程中,國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等政策性文件,并相繼出臺了《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》等行政法規(guī),目前已經(jīng)構(gòu)建起了以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等五險(xiǎn)為主體的社會保險(xiǎn)制度體系。

事業(yè)單位工作人員占據(jù)全國廣播影視系統(tǒng)從業(yè)人員的絕大多數(shù),目前其社會保障待遇與機(jī)關(guān)公務(wù)員還沒有比較明顯的差別,如在養(yǎng)老保障及醫(yī)療保障方面,全國大部分地區(qū)的廣電事業(yè)單位人員也與機(jī)關(guān)單位人員一樣可以享受退休金待遇和公費(fèi)醫(yī)療待遇。但是,作為全國事業(yè)單位改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,事業(yè)單位的社會保障制度改革已經(jīng)正式提上了政府的議事日程,如事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革自 2008年已經(jīng)開始在廣東、山西等 5省進(jìn)行試點(diǎn),雖然這項(xiàng)工作因?yàn)樯婕暗绞聵I(yè)單位工作人員養(yǎng)老金待遇的大幅度調(diào)整而引起了社會各界的廣泛爭議,但事業(yè)單位社會保障從單位化走向社會化的基本改革方向恐怕不會改變。由于事業(yè)單位工作人員在全國廣播影視系統(tǒng)從業(yè)人員中占 90%以上,預(yù)計(jì)未來的事業(yè)單位社會保障制度改革必將對中國廣播影視事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生全面而深遠(yuǎn)的影響。

(二)廣播影視行業(yè)編制內(nèi)外有別的社會保障雙軌制

當(dāng)前,在中國廣播影視行業(yè)人力資源的配置主要有兩條途徑:一條是行政化配置,主要是通過國家編制機(jī)關(guān)和人事部門的指令性行為,進(jìn)行有組織的調(diào)配,具有封閉性和剛性的特征;另一條是市場化配置,就是通過市場機(jī)制進(jìn)行人力資源雙向選擇配置,具有靈活性和自主性的特征。由于廣播影視行業(yè)具有事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重屬性,不少單位在保持自身事業(yè)單位性質(zhì)不變的條件下,確實(shí)存在利用市場機(jī)制配置人力資源的客觀需要,所以原來編制內(nèi)用工的單一軌道逐步演變?yōu)榫幹苾?nèi)、編制外用工并存的雙軌制。這種現(xiàn)象在中央及地方各級電視臺表現(xiàn)尤為突出,以中央電視臺為例,根據(jù)2003年 5月底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),各種人員總數(shù)已達(dá) 9642人,其中編外工作人員 7142人,占全臺人員總數(shù)的 74%,是編制內(nèi)臺聘職工的 2.85倍[2]68。約占全臺工作人員 1/4的編內(nèi)工作人員都能夠按照國家政策享受各種社會保障待遇,而約占全臺工作人員 3/4的編外人員的社會保障問題則十分復(fù)雜,既有從外單位借用的社會保障關(guān)系保留在原單位的人員,也有退休后返聘的社會保障關(guān)系在臺內(nèi)的人員,但更多的是沒有任何社會保障的“北漂族”“打工族”等外地來京人員。因此,與用工形式的雙軌制相適應(yīng),編制內(nèi)外工作人員的社會保障問題也存在明顯的雙軌制問題。實(shí)際上,這在全國廣播影視行業(yè)基本上是一種比較普遍的狀況。

二、中國廣播影視行業(yè)社會保障存在的問題

中國廣播影視行業(yè)多元化與雙軌制并存的社會保障狀況,不利于為廣播影視事業(yè)的蓬勃發(fā)展集聚更多的優(yōu)秀人才,已經(jīng)成為制約廣播影視行業(yè)人事制度改革的一個(gè)“瓶頸”因素,同時(shí)《中華人民共和國勞動合同法》的頒布實(shí)施也對廣播影視行業(yè)的用工機(jī)制及其社會保障問題帶來了更多的挑戰(zhàn)。

首先,社會保障制度改革的滯后制約著廣播影視行業(yè)人事制度改革的深入推進(jìn)。人事制度改革是我國事業(yè)單位改革的核心內(nèi)容,早在 2000年國家原人事部就印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》,要求事業(yè)單位要建立以全員聘用制和崗位管理為基本內(nèi)容的新型人事管理體系。2001年國家廣播電影電視總局被中組部、中宣部、人事部確定為干部人事制度改革綜合試點(diǎn)單位,2002年總局與中組部、中宣部、人事部制定下發(fā)了《關(guān)于深化廣播影視事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》,廣播影視行業(yè)干部人事制度改革逐步展開。經(jīng)過近幾年的努力,應(yīng)該說廣播影視行業(yè)的干部人事制度改革取得了重大進(jìn)展,不少事業(yè)單位都實(shí)現(xiàn)了全員聘用制。但由于社會保障制度改革沒有同步跟進(jìn),嚴(yán)重制約著廣播影視行業(yè)人事制度改革的進(jìn)一步深入,正如曾任國家廣播電影電視總局局長的徐光春所指出:“在目前整個(gè)社會保障體系尚不健全的情況下,(廣電部門干部人事制度改革)要以內(nèi)部消化為主,先挖渠,后蓄水,探索多種途徑做好安置工作,可采取待崗、內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、創(chuàng)辦實(shí)體、調(diào)劑安置、離崗?fù)损B(yǎng)、優(yōu)惠條件自謀職業(yè)等途徑,引導(dǎo)未聘人員實(shí)現(xiàn)新就業(yè)”[4]648。2003年發(fā)布的《關(guān)于深化廣播影視事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》也針對社會保障體系不健全的狀況,明確規(guī)定“對單位內(nèi)部的未聘人員,提供基本的生活保障”。

其次,雙軌并行的社會保障機(jī)制面臨著《勞動合同法》的挑戰(zhàn)。2008年 1月 1日,《勞動合同法》正式實(shí)施,對國內(nèi)很多行業(yè)和系統(tǒng)產(chǎn)生了較大沖擊。由于中國廣播影視行業(yè)的行業(yè)特殊性,編制內(nèi)、編制外的雙軌用人機(jī)制廣泛而普遍地存在于各級各類廣播影視單位,《勞動合同法》對廣播影視行業(yè)從業(yè)人員的社會保障問題帶來的挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻。仍以使用編外工作人員規(guī)模最大的中央電視臺為例,雖然早在2005年就開始通過與勞務(wù)派遣公司簽訂勞動合同的辦法改革用工方式,避免編制外用工的法律風(fēng)險(xiǎn),但雙軌制的用工格局并沒有發(fā)生根本改變。新頒行的《勞動合同法》與《勞動法》相比,在規(guī)定勞動合同的內(nèi)容時(shí),專門強(qiáng)化了有關(guān)社會保障的內(nèi)容,如其中第 17條明確將“社會保險(xiǎn)”新增為勞動合同應(yīng)當(dāng)具備的條款之一。盡管參加社會保險(xiǎn)是用人單位和勞動者的法定義務(wù),無論用人單位與勞動者在勞動合同中是否約定、如何約定,均不影響依法參加社會保險(xiǎn)。但由于實(shí)踐中很多用人單位不履行法定的義務(wù),為了強(qiáng)化其社會保險(xiǎn)意識,新增了該項(xiàng)條款,這就要求廣播影視行業(yè)用人單位在與編制內(nèi)工作人員簽訂勞動合同時(shí),也要強(qiáng)化社會保障意識,依法寫明有關(guān)參加社會保險(xiǎn)的條款。

同時(shí),《勞動合同法》對勞務(wù)派遣做出了嚴(yán)格的規(guī)范,對勞務(wù)派遣人員的社會保障問題也提出了明晰的要求,如明確規(guī)定:勞務(wù)派遣單位與被派遣勞動者訂立的勞動合同,應(yīng)當(dāng)載明社會保險(xiǎn)等法定事項(xiàng)及被派遣勞動者的用工單位以及派遣期限、工作崗位等情況;勞務(wù)派遣單位派遣勞動者應(yīng)當(dāng)與接受以勞務(wù)派遣形式用工的單位訂立勞務(wù)派遣協(xié)議,協(xié)議應(yīng)當(dāng)約定被派遣人員的社會保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額與支付方式以及違反協(xié)議的責(zé)任。這些規(guī)定為解決我國廣播影視行業(yè)廣泛存在的編外從業(yè)人員的社會保障問題提供了法律依據(jù),也使大量使用勞務(wù)派遣用工形式的廣播影視行業(yè)面臨著更多的挑戰(zhàn)。

三、完善中國廣播影視行業(yè)社會保障的對策

廣播影視行業(yè)的社會保障改革是健全人才保障機(jī)制和加強(qiáng)人力資源管理的重要環(huán)節(jié)。2003年發(fā)布的《關(guān)于深化廣播影視事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》明確要求:“積極推進(jìn)廣播影視事業(yè)單位職工參加社會保險(xiǎn)”。2004年6月,在全國影視系統(tǒng)干部人事制度改革經(jīng)驗(yàn)交流會上,時(shí)任國家廣電總局局長的徐光春曾進(jìn)一步要求:“積極探索事業(yè)單位社會保障制度改革,進(jìn)一步完善企業(yè)社會保障制度,完善事業(yè)企業(yè)人才流動中的社會保險(xiǎn)銜接辦法,探索實(shí)現(xiàn)福利貨幣化,改善各類人才的生活待遇,為吸引人才、留住人才創(chuàng)造條件”[4]659。目前,《社會保險(xiǎn)法》已于 2010年 10月通過全國人大審議,將于 2011年 7月 1日起實(shí)施,這為建立健全廣播影視行業(yè)社會保障制度提供了一個(gè)良好的契機(jī)。

首先,要逐步健全廣播影視行業(yè)的社會保障制度體系。我國社會保障制度改革的基本方向是:在基本保障層面將逐步消除多元分割的制度格局,最終建立一種沒有行業(yè)差別和地區(qū)差別的全國統(tǒng)一的社會保障制度安排,如在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,目前的機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將在 2049年前后合并為國民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;在基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面,目前的機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費(fèi)醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也將在 2049年前后合并為全國性國民健康保險(xiǎn)[5]140,203。廣播影視行業(yè)應(yīng)該適應(yīng)社會保障改革的這種大趨勢,主動探索改革行業(yè)內(nèi)部機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)等多種社會保障制度并存、編制內(nèi)與編制外同工同崗卻享有不同社會保障待遇的現(xiàn)狀,逐步健全廣播影視行業(yè)的社會保障制度體系。

其次,要不斷完善廣播影視人才流動中的社會保險(xiǎn)銜接辦法。由于我國社會保障制度在短期內(nèi)還無法實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一,不斷完善勞動者社會保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)、跨行業(yè)轉(zhuǎn)續(xù)辦法就成為當(dāng)務(wù)之急?！秳趧雍贤ā返?49條明確規(guī)定:國家采取措施,建立健全勞動者社會保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。實(shí)踐中,由于社保關(guān)系還無法做到全國轉(zhuǎn)移,勞動者在不同地區(qū)之間跳槽,短期的社保賬戶就成了食之無味、棄之可惜的“雞肋”。社保關(guān)系無法跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù),也導(dǎo)致了現(xiàn)階段很多勞動者寧愿用人單位支付現(xiàn)金而不愿意參加社會保險(xiǎn)。好在《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》已經(jīng)于 2010年 1月 1日開始實(shí)施,《社會保險(xiǎn)法》也明確規(guī)定了“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)制度,這將為廣播影視系統(tǒng)中的企業(yè)職工跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)社保關(guān)系提供更具操作性的政策和法律依據(jù)。此外,廣播影視系統(tǒng)內(nèi)部由于存在機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工三種不同的身份,如何使廣播影視人才在系統(tǒng)內(nèi)部的三種不同身份轉(zhuǎn)換過程中順利實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)銜接,也是廣播影視行業(yè)社會保障制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

最后,積極探索建立廣播影視行業(yè)補(bǔ)充保障體系。如前所述,我國社會保障制度改革的未來目標(biāo)是逐步消除基本保障水平的行業(yè)差異與地區(qū)差異,最終實(shí)現(xiàn)基本保障制度的全國統(tǒng)一。當(dāng)然,實(shí)現(xiàn)基本保障制度全國統(tǒng)一的同時(shí),還將允許不同的行業(yè)和地區(qū)建立具有行業(yè)特色和地域特色的補(bǔ)充保障體系。中國廣播影視系統(tǒng)是一個(gè)福利水平相對比較高的行業(yè),將來全國統(tǒng)一的基本保障制度僅能為職工提供基本的生活保障待遇,更多的福利待遇則需要通過建立補(bǔ)充保障體系來提供。如在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,可以通過建立行業(yè)性的職業(yè)年金或年功年金制度為廣播影視行業(yè)的公務(wù)員和事業(yè)單位公職人員提供補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,可以通過建立廣播影視系統(tǒng)國有企業(yè)年金制度為企業(yè)職工提供補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,這樣可以確保廣電系統(tǒng)職工的總體養(yǎng)老金水平不會大幅度下降;另外,對編制外的勞務(wù)派遣人員,也可以考慮通過購買團(tuán)體壽險(xiǎn)為其提供補(bǔ)充性的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,這將有利于在廣播影視行業(yè)營造一種“事業(yè)留人、感情留人、適當(dāng)?shù)拇隽羧恕钡牧己梅諊?形成一個(gè)拴心留人、凝聚人心的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

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