韓 暉

（1．中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京 100190；2．北京市科學技術研究院，北京 100089）

國外公益類科研院所政府管理模式啟示

韓 暉1，2

（1．中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京 100190；2．北京市科學技術研究院，北京 100089）

公益類科研院所與政府密切相關，政府管理模式對科研院所的運行效率影響巨大。不同國家的公益類科研院所由于政治體制、文化背景和基本國情不同形成了不同的政府管理模式，但21世紀以來均通過改革尋找能夠提高科研院所運行效率的政府管理模式。研究不同國家和地區(qū)公益類科研院所的政府管理模式及其改革途徑，可為我國公益類科研院所的發(fā)展提供一定的借鑒。

公益類科研院所；政府管理模式；改革；啟示

就世界范圍來看，從事公益類研究活動的科研機構主要包括以下幾種類型：政府公共科研機構、企業(yè)科研機構、大學科研機構和非營利科研機構。除政府組建的公共科研機構外，其余類型的科研機構都主要以接受課題委托的形式從事公益類科研活動。政府通過不同類型的科研機構來提供社會公益類科研產品和服務；相應地，政府對不同類型的科研機構也具有不同的管理與監(jiān)督責任。其中，非營利機構、企業(yè)科研機構與政府的關系模式相對簡單，主要是依法管理、合同委托的關系；而公共科研機構一般由政府負責其管理和運行，因而與政府部門的關系比較復雜，存在行政上的隸屬關系、經濟上的支持關系和業(yè)務上的服務關系等。20世紀以來，各國的科研院所都經歷了一系列改革的艱難歷程，都在尋找能夠為國家提供更好的科技服務和產品的更為適當?shù)哪Ｊ胶蜋C制。研究不同國家和地區(qū)公益類科研院所的政府管理模式及其改革途徑，可為我國公益類科研院所的發(fā)展提供一定的借鑒。

一、國外公益類科研院所的政府管理模式

1．政府公共科研機構

從主要的發(fā)達國家的經驗來看，根據政府對公共科研機構管理方式的不同，公共科研機構可分為政府直屬并直接管理的研究機構和由政府資助并委托其他組織管理的研究機構，并在發(fā)展中形成不同的模式和運行機制。

（1）政府直接管理模式

這種模式也可稱為國有國營模式，即GOGO模式。實行政府直接管理模式的科研院所一般本身就是政府部門的組成部分，通過專門的立法程序批準并由政府行政部門設立和直接管理。其經費列入所屬政府部門的預算并由其直接撥付，研究機構內的研究人員身份為公務員或執(zhí)行公務員的管理制度，負責人由政府直接任命，執(zhí)行政府部門的各項管理制度（包括財務制度）。根據主管部門的不同，這類科研機構又可分為政府職能部門主管型、政府科技部門主管型和政府直屬型等幾種類型。

政府職能部門主管型：科研業(yè)務活動主要圍繞某個政府職能部門的職能和業(yè)務展開的科研機構，一般由政府職能部門主管。這類機構的行政關系隸屬于該政府職能部門，主要負責人由該部門任命，日常運行經費一般也由該部門撥付。從國際經驗上來看，政府直接管理的科研機構大多屬于此種類型。如美國政府各部門（主要集中在能源部、農業(yè)部、國防部等）通過GOGO（政府所有、政府運營）方式管理的研究機構，就是由政府直接管理的聯(lián)邦機構；在人事制度上，這類研究機構的職員大多屬于聯(lián)邦雇員或公務員身份，人員的招聘、晉級和工資制度都沿用與政府行政部門人員相同的系列。日本的獨立行政法人科研機構也是這類機構的典型代表。

政府科技部門主管型：科研業(yè)務活動范圍比較廣泛、領域較為全面、服務并不面向某特定政府職能部門，或科研活動主要面向科技主管部門的職能服務的機構，一般由政府科技部門主管。這類機構的行政關系一般隸屬于政府科技主管部門（如科技部、教育和研究部等），日常運行經費由科技主管部門撥付，主要負責人也由科技主管部門任命。比如直屬于法國教育和研究部的科研機構法國國家研究中心，其負責人（中心主席）就是由教育和研究部根據1982年《關于國家研究中心機構運行條例》和1985年《關于公共研究機構任命的政令》提名，通過內閣報經總統(tǒng)批準后，由教育和研究部以政令的形式發(fā)布，并在法國政府官方公報中予以公布的。其他的管理制度一般也都參照政府部門的各類管理制度。

政府直屬型：科研業(yè)務活動范圍和領域非常廣泛、很難從屬于任何具體政府部門（包括科技部門和職能部門）的科研機構，一般采取在政府序列中與其他政府部門平行的政府直屬型管理方式。這類機構的經費一般由政府財政部門直接撥付，負責人也一般由內閣直接任命。從國際經驗來看，政府直接管理的科研機構數(shù)量相對較少。俄羅斯科學院是一個例子。該院是俄羅斯最高的科學研究機構，從事自然、技術和人文科學最重要的基礎和應用科學的研究，并參與組織和協(xié)調由聯(lián)邦預算撥付的其他科學組織和高校的基礎研究工作。在俄羅斯宏觀科技管理體制中，該院具有與其他相關政府部門（如教育科研部、原子能部等）同等的地位；院負責人由俄羅斯總統(tǒng)任命，經費由財政部門直接撥付。我國的中國科學院、中國社會科學院、國務院發(fā)展研究中心也是這種類型的科研機構。

（2）政府資助并委托管理模式

實行政府資助并委托管理模式的科研院所自身既不是政府部門也不隸屬于其他政府部門，但仍屬于公共科研機構。其資金來源雖然主要通過政府預算依法獲得，但在管理上具有相當?shù)莫毩⑿浴８鶕袑ο蟮牟煌?，可分為以下幾種類型。

公共中間組織管理：獨立于政府部門的法人組織，通過由政府建立或授權的公立中間組織（如研究委員會、研究理事會、科學基金會等）進行管理，并以法律形式對其獨立的法人定位、科技活動和科研經費予以保障。政府資助的研究機構與政府之間的關系是通過公共中間組織這一中介聯(lián)系起來。這些組織負責任命研究所所長及所轄部門負責人，有權解雇包括所長在內的負責人，還負責制定研究機構的人事管理制度，并通過嚴格的科研質量控制系統(tǒng)對研究機構進行評估，其最終的評估結果決定對研究所未來4年或5年的資助水平。相對于政府直接管理的科研院所，由于不受政府行政部門繁瑣規(guī)章制度的約束，科學體系的靈活性得到增加；同時，由于這些公共中間組織一般采取理事會制，其理事會組成人員具有廣泛的社會代表性，因此可以更好地反映全社會不同利益相關者對科學技術的需求。所以，一些國家越來越重視通過研究理事會等公共中間組織對公共科研機構進行管理。英國、德國、挪威、韓國等國都建立了類似的公共中間組織，對相關的研究機構進行資助和管理。

大學和非營利組織管理：由政府職能部門建立并擁有的科研機構，通過與大學或非營利組織簽訂合同，委托它們對其進行管理的模式。這類機構的人員一般參照委托單位（大學或非營利組織）的人事制度進行管理。政府職能部門對研究機構提供經費保障，并負責對研究機構的績效進行評估。美國能源部的聯(lián)邦實驗室主要采取這類管理方式，如加州大學代管的勞倫斯國家實驗室、洛斯阿拉莫斯實驗室，芝加哥大學代管的阿貢國家實驗室，非營利科研機構巴特爾紀念研究所代管的西北太平洋實驗室等。

企業(yè)代管：這種模式也可稱為國有民（私）營模式，即GOCO模式。由政府職能部門建立并擁有的科研機構，還可以通過與企業(yè)簽訂合同，委托企業(yè)對其進行管理。機構人員一般參照企業(yè)的人事制度進行管理。由SERCO公司代管英國國家物理實驗室（NPL）是這種模式的典型代表：1995年，通過廣泛的招標與評估，國家物理實驗室的上級主管部門英國貿工部與SERCO公司簽訂了對其進行為期5年的“國有私營”合同。合同規(guī)定，實驗室的資產歸政府所有，并為政府提供服務，政府提供占其全部運營費用的80%的經費。人員則由SERCO公司建立的NPL管理有限公司聘任，同時建立激勵機制，超出合同規(guī)定的利潤由貿工部和NPL管理有限公司分享。經過實踐，這種機制提高了研究機構的活力和效率，得到了貿工部、SERCO公司和實驗室及其員工等各個利益相關方的認可。

2．企業(yè)科研機構和非營利機構

這兩類科研機構一般采取“民有民營”模式。企業(yè)科研機構和非營利機構都是運行社會資本，自主運行、自主管理的社會組織，政府部門只能根據與公司和非營利組織運行相關的法律對其管理，確保其在稅收、財務和業(yè)務活動等方面合法即可，而沒有更多的管理權力和責任。對承擔政府部門委托的公益類科研課題的機構，委托部門與機構之間的關系就是“客戶”與“服務提供者”的關系。政府部門購買這些機構的產品或服務，并通過合同或契約的方式規(guī)定產品和服務的內容、質量等。發(fā)達國家政府受到政府與市場關系定位影響，在不直接組建公共科研機構的情況下，會根據政府理論和國家利益選擇，有目的地支持此類機構發(fā)展，如美國，聯(lián)邦政府通過資金、委托項目、各種優(yōu)惠等措施鼓勵民間公益類科研機構發(fā)展。這種民有民營模式探索出的一些新的運行機制，對國有模式有極大的啟發(fā)性，尤其這類模式具有效率性，可以刺激其他模式的科研院所改進其運行效率。

二、國外公益類科研院所政府管理模式改革

從各國科研院所發(fā)展實踐來看，各國政府科研機構面臨的共性問題是低效率和不能滿足社會需求，而導致這一問題的兩個共性原因，一是政府研究機構受行政體制的制約，研究人員的積極性不高，人事、組織、財會等制度僵硬死板，從而限制了研究機構在管理上的靈活自主性；二是公共資源的利用效率低，存在科研資金和人才分散，科研機構設置重疊，研究課題重復等問題。

針對這些問題，各國對政府科研機構的改革途徑：一是徹底的民營化，轉制為企業(yè)或其他私人組織；二是盡量擺脫政府行政體制，但仍保留在公法人制度內，如日本獨立行政法人制度；三是現(xiàn)有行政制度不變，只改革內部管理制度，從機制上解決問題。

1．加強研究機構的自主性

對于各國的公益類科研機構來說，缺乏自主性是最普遍的問題。表現(xiàn)為：公共科研機構遵從的政府部門的規(guī)章制度過于僵硬，導致了在研究方向、研究成果上對經濟社會發(fā)展需求的回應緩慢；實行公務員式的人事制度，限制了機構在招募人員等方面的自主權和人員的流動；經費主要來自政府的機構式撥款，在保持科研事業(yè)穩(wěn)定性的同時，也助長了研究機構依賴政府的惰性。各國通過對政府所屬的研究機構進行重組和調整，減少甚至切斷政府主管部門對研究機構的行政管理和干涉等做法來增強科研機構的自主性，但同時保持或加強政府對研究機構的經費資助。20世紀80年代開始的英國公共科研機構的執(zhí)行機構化改革和委托經營管理方式，以及日本1998年開始推行的獨立行政法人化改革是這類改革的典型案例。

日本產業(yè)技術綜合研究所（AIST）的前身工業(yè)技術院，因為受到國家機關的行政制約，人事、組織、財會等方面做法死板，研究人員缺乏積極性，在研究所的上下級的管理結構中，資源的分配也沒有側重點，導致其不能夠充分了解產業(yè)界的需求，研究課題脫離實際需要，研究的本位主義和僵化情況日趨嚴重，組織缺乏活力。為此，日本以法人制度為主導，推動科研機構人事、財務、組織制度的全面改革。體制改革后原15個下屬研究法人合并成一個獨立行政法人——產業(yè)技術綜合研究所，研究所下設63個研究中心及研究部，實行理事會制度。獨立行政法人制度的主旨在于尊重研究機構的設置宗旨和業(yè)務性質的多樣性，使其能夠達到自主、自律管理和運行，同時能夠靈活、有效地管理財務，運轉機構；將主管大臣對研究機構的監(jiān)督和干涉，以及國家其他的干預，限制到必要的最小程度，極力排除事先的參與和控制，將工作重點轉向任務完成后的檢查；引進業(yè)績評價與改進的機制。

德國政府為了調動德國科研機構和科技人員從事公益類科研的積極性，在制定科技政策上尤為重視尊重科研機構的自治與科學研究的自由，使科研人員能根據世界科學技術發(fā)展的基本狀況、結合本國政府制定的重點科研計劃來決定自己的研究方向并制定出切實可行的開發(fā)計劃。

2．依法管理

印度的研究機構雖然歸屬不同的部門，但都按照《社團組織法》的規(guī)定進行管理，具有充分的自主權，有關部門需按照法律規(guī)定進行協(xié)調和指導，不得隨意干涉研究機構的正常研究活動。自2001年開始，日本專門頒布了“獨立行政法人通則法令”，將56個政府科研機構逐步轉制為獨立行政法人制度。這是在政策的企劃部門和執(zhí)行部門相互分離的概念下，授予執(zhí)行部門獨立于政府的法人資格，給予單獨的權限和責任，通過確保執(zhí)行過程中的高效和卓有成效的管理，以達到提高行政服務質量的目的。

3．提高政府和企業(yè)的科技投入

各國科研機構在被依法賦予自主性的同時，并沒有被政府完全推到市場上，其經費主要仍來源于政府。如日本，政府向獨立行政法人提供運營費撥款時沒有費用科目的限制，并允許費用結轉到下一個年度，因此獨立行政法人可以靈活有效地執(zhí)行預算。預算大體上分為運營費撥款和固定設施費，前者為該法人的業(yè)務所需的流動預算，而后者則為庫存預算。此外，運營費撥款是單一的一個項目，對費用的細目并沒有規(guī)定。因此，一旦向獨立行政法人撥發(fā)了運營費，法人的負責人可以在其權限之內決定哪一部分費用以及哪個部門能夠分配到多少預算。法人在中期計劃期間可以穩(wěn)定地接收運營費撥款，無需為每年的預算審核擔心，而能夠以中期的目標為前提，在提高效率的同時進行運營。

韓國政府為提高研究的效率，改革了原來的“一筆總付體系”研究資助體系，新的體系稱為“基于項目的體系”，資金改由研究合同的方式支付。2003年，48%的政府研發(fā)預算是根據競爭性程序（competitive process）發(fā)放的，而職能性研發(fā)項目（inherent R＆D projects），大型研究設施運行，國防和農業(yè)等特殊領域的研發(fā)項目則由非競爭性計劃發(fā)放。

4．加強對企業(yè)研究機構的扶持

雖然印度的企業(yè)研究機構和力量比較薄弱，存在明顯不足，但仍有許多方面值得我們借鑒。如實施企業(yè)技術發(fā)展的計劃，采取促進企業(yè)技術開發(fā)和創(chuàng)新的優(yōu)惠政策和信息服務等。

5．加強產學研合作

加強產學研之間的合作。雖然各類不同的研究機構承擔各自不同的任務，存在明顯分工，但現(xiàn)代科學技術的發(fā)展使得科學、技術和經濟的關系更加密切，科技、經濟一體化已是大勢所趨。印度在這方面過去不夠重視，但已經意識到產學研合作的重要，在新的科技政策中明確提出加強產學研合作，促進科技成果的轉化和轉移。印度成立了自治的技術轉移組織作為大學和國家實驗室的輔助組織，由它們促進知識向產業(yè)的轉移。鼓勵科學家和技術專家將他們產生的知識向產業(yè)轉移，并成為接受經濟回報的一方。鼓勵產業(yè)界從經濟上利用或支持教育和研究機構。

總之，國外科研院所的發(fā)展模式，標明依法管理、政府資助、注重公共性、尤重培養(yǎng)科研院所自身的獨立自主性等方面是各國都在努力實現(xiàn)的。而所有這些努力殊途同歸，最終都是為了提高科研院所的運行效率，以使其充分發(fā)揮作用，滿足社會需求。對于這些共性問題，我們應當引以為戒，從細節(jié)開始避免失敗。

三、國外科研院所政府管理模式改革的啟示

在我國，公益類科研院所一直是事業(yè)單位性質的政府所有的研究機構。1986年開始，我國在對科研機構實施的撥款制度改革中首次提出“公益類科研機構”的概念，并啟動了對國務院部屬科研機構的改革，但第一輪改革主要以運行機制和管理方式的變革為主。2000年，公益類科研機構的新一輪改革展開。這次改革是根據科研機構面向市場的能力將其分類，基本上形成事業(yè)單位模式、一所兩制模式、非營利機構模式三種形態(tài)。目前事業(yè)單位制仍是我國公益科研機構的主要形式。在改革過程中作為“非營利性科研機構”和“業(yè)務事業(yè)單位”保留下來的公益類科研機構，仍保留在社會公益類研究體系內，是我國當前公益類科研活動的主體。政府對其管理模式并沒有發(fā)生根本性的變化。

目前，國務院部門所屬的公益類科研機構已經按照分類改革的原則，分為四個方向啟動并實施改革：轉制為企業(yè)或進入企業(yè)；按照非營利性科研機構的模式運營和管理（以下簡稱“非營利性科研機構”）；轉為業(yè)務類事業(yè)單位；其他（如轉為中介機構、進入大學等）。此次改革對公益類科研體系進行了調整。部分省市也參照國務院部門所屬公益類科研機構改革的做法，啟動了地方公益類院所的改革。寧夏、河北、廣東、吉林、河南等地都制定了相應的改革方案，并具體推動實施了公益類科研機構改革；此外，還有部分省市進行了公益類科研機構的內部運行機制改革。

我國科研機構的改革主要是根據我國的基本國情，以市場化為主要方向進行的，在改革中也出現(xiàn)了各種矛盾和問題，如職能定位不清、政策導向偏差、科研能力不平衡等。而各國在對其科研機構進行改革時，也不是一帆風順的，也是經歷了各種挫折、不斷總結經驗教訓之后才逐漸成熟起來，形成適合本國國情的科研機構發(fā)展模式。國外科研機構各種發(fā)展模式的形成，對于我國科研機構的改革是有借鑒意義的。他山之石，可以攻玉，我們可以取長補短，充分借鑒他們的經驗為我所用，以使我們在改革中少走彎路，盡快建立起適合中國國情的科研院所發(fā)展模式。

具體說來，國外科研機構發(fā)展模式可以為我國科研機構的改革發(fā)展提供以下啟示：

1．科研機構的布局和體系要與經濟發(fā)展和產業(yè)的格局相對應

我國的事業(yè)單位型科研機構普遍存在科研人才和經費不足的問題，而科研機構設置重疊、研究課題重復等使得有限的人才和事業(yè)經費更加分散。將科研機構在國家和地方合理布局，因地制宜建立與本地經濟與產業(yè)發(fā)展相匹配的科研體系，才能集中有限的力量，合理配置公共資源，減少人力、物力和財力的浪費。我國的研究機構布局和體系要注意強化企業(yè)的技術開發(fā)和創(chuàng)新能力，平衡民用和軍用的關系，重視解決經濟發(fā)展和企業(yè)發(fā)展的科學技術問題，根據國家的經濟發(fā)展的需要和產業(yè)格局的安排，進行研究機構布局和體系建設。

2．加強研究機構和科研人員的自主性

通過改變科研院所與政府的關系，變直接管理為間接管理，建立并依靠公共中間組織對公共科研機構進行管理，以增強研究機構的獨立性和自主性；通過各種形式的制度安排，促進研究機構的自主權、靈活性和研究人員的創(chuàng)造性，是增強科研機構自主性的主要途徑。

3．加強科研院所管理的法律保障

我國于2000年5月，國務院發(fā)布《關于深化科研機構管理體制改革的實施意見》（簡稱38號文），提出了公益類科研機構改革的方向；同年國務院又出臺了《關于非營利性科研機構管理的若干意見（試行）》（簡稱78號文）。規(guī)定指出：申請按非營利性機構運行和管理的科研機構，要調整和明確業(yè)務方向，優(yōu)化結構、分流人員，由主管部門（單位）報科技部、財政部、中編辦、稅務總局共同審核，認定為非營利性科研機構，對非營利性科研機構的管理，科研機構主管部門（單位）要逐步將直接領導轉為通過參加理事會參與科研機構決策，對科研機構賦予自主權，最終實現(xiàn)非營利性科研機構經營管理的社會化。我國應當借鑒印度的一些做法，盡快制定有關研究機構的法規(guī)，保障研究機構的自主權。

4．提高政府和企業(yè)的科技投入

改變政府管理模式不是簡單地將科研院所推向市場，而是根據科研院所的研究功能和定位，在保證其正常運轉的前提下減少政府對其的行政干預，以更適于經濟和產業(yè)發(fā)展的模式開展科研工作。單純讓科研院所尤其是公益類科研院所追求營利，會導致更多的負面效果。

5．加強對企業(yè)研究機構的扶持

我國有許多科學技術發(fā)展的計劃，但有關企業(yè)的科技發(fā)展計劃并不多，其他計劃將企業(yè)研究機構包含其中的也不多，需要有所加強。技術創(chuàng)新、轉移和擴散，是科研機構的競爭力所在，通過技術創(chuàng)新的力量才能取得比較優(yōu)勢。對于實現(xiàn)經濟高速增長和提高全球競爭力而言，將新創(chuàng)意轉化為商業(yè)成功至關重要。重視并加強技術創(chuàng)新和成果轉化，企業(yè)是必不可少的一支力量。

6．加強合作

我國雖然非常重視產學研合作，重視科技成果的轉化，并取得了明顯的成效，但仍然存在許多問題，需要在研究機構體制改革過程中加以解決。我們需要促進公共科研機構與大學、產業(yè)界的合作研究，提高研究機構的效率和科技產出（包括論文、出版物、專利等）的質量。

總之，國外科研院所政府管理模式的發(fā)展標明依法管理、政府資助、注重公共性、尤重培養(yǎng)科研院所自身的獨立自主性等方面是各國都在努力實現(xiàn)的目標。而所有這些努力殊途同歸，最終都是為了提高科研院所的運行效率，以使其充分發(fā)揮作用，滿足社會需求。對于這些共性問題，我們應當引以為戒，從細節(jié)開始避免失敗。

我國的科研院所從產生之日起就一直遠離市場競爭，科研規(guī)劃由政府制定，科研課題由國家下達，科研經費由財政支付，有課題、有經費就作研究，無課題、無經費工資照發(fā)，技術能夠進行中試獲取差額科研經費即可，因此核心能力不高，且長期處于停滯不前的境地。突破傳統(tǒng)機制的約束，進行組織創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，實現(xiàn)完全企業(yè)化經營；以核心能力和核心價值鏈的完善和發(fā)展為核心進行深層次的內部結構調整已經成為關系到我國科研院所生存和發(fā)展的當務之急。

［1］ 樊立宏，何光喜，王俊峰．政府與社會公益類科研機構的關系及相關政策研究［R］．《社會公益類科研機構改革發(fā)展研究》系列研究報告之五．

［2］ 劉亞非．我國公益類科研機構發(fā)展探究［D］．東北大學，2005．

［3］ 德國的宏觀科技管理體制［EB/OL］．http：//www．biox．cn/content/20050930/38299．htm．

［4］ 日本的宏觀經濟管理體制［EB/OL］．http：//www．biox．cn/content/20050930/38301．htm．

［5］ 馬名杰，田杰棠．北京社會公益類科研機構改革發(fā)展的若干理論問題［R］．《社會公益類科研機構改革發(fā)展研究》系列研究報告之一．

［6］ 印度科研機構的管理制度［EB/OL］．http：//www．nmsti．com/list．aspx？id＝394．

［7］ 國外科研機構的用人制度［EB/OL］．http：//www．biox．cn/content/20050713/30267．htm．

C26

A

1009-105X（2011）04-0061-05

2011-11-16

韓暉（1969-），女，博士，中科院科技政策與管理科學研究所、北京市科學技術研究院在站博士后。主要研究方向為科技與社會、生態(tài)哲學、可持續(xù)發(fā)展。