郭冬梅

(東北師范大學(xué)日本研究所,吉林長春 130024)

地方財(cái)政是地方制度的重要組成部分,是在研究地方制度中不可忽視的問題。但是在我國現(xiàn)有的偽滿洲國地方制度研究中,學(xué)者們大多只關(guān)注地方行政,對(duì)地方財(cái)政則缺乏相應(yīng)的分析與研究,這不能不說是一種遺憾。本人認(rèn)為,通過研究偽滿洲國的地方財(cái)政,可以使我們更深入地理解偽滿洲國地方制度的特點(diǎn),從而更深刻地揭示日本侵略者對(duì)中國東北地方進(jìn)行統(tǒng)治的侵略本質(zhì)。

縣是偽滿洲國介于一級(jí)行政單位省和最下級(jí)行政單位街村之間的行政區(qū)劃。偽滿洲國成立初期,由于日本侵略者一時(shí)還無法實(shí)際掌控省級(jí)政權(quán),因此把統(tǒng)治的重點(diǎn)放在縣上,鼓吹實(shí)行縣的“自治”。對(duì)于縣級(jí)地方財(cái)政,他們通過建立以日本人為主體的稅務(wù)監(jiān)督署,牢牢控制了地方征稅機(jī)關(guān)。在進(jìn)行國稅與地方稅分離的同時(shí),進(jìn)行稅制整理,并建立預(yù)算決算制度,通過改變舊軍閥的“包辦”財(cái)政,實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)地方財(cái)政的掌控。1935年《地方稅法》發(fā)布,初步理順了地方財(cái)政。但是隨著日本人實(shí)現(xiàn)對(duì)省的掌控,省地位上升,1936年省地方費(fèi)設(shè)立,蠶食了縣市的財(cái)源,使本來便脆弱不堪的縣級(jí)地方財(cái)政受到沉重打擊。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后,偽滿洲國亦建立戰(zhàn)時(shí)體制,為此迫切要求縣市實(shí)現(xiàn)財(cái)政自立,因此在 1940年再次對(duì)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行改革,圖謀給縣市創(chuàng)造基本財(cái)產(chǎn),期待其自立。日本侵略者在偽滿洲國的縣所實(shí)行的地方財(cái)政政策,是其對(duì)東北地方掌控的重要內(nèi)容之一,有必要進(jìn)行深入的研究。

一

“九·一八”事變后,日本侵略者雖然通過漢奸熙洽、張景惠和臧式毅等的歸順,占領(lǐng)了東北三省,但是并沒有完成對(duì)省級(jí)政權(quán)的實(shí)際掌控。為此,他們把掌握政權(quán)的重點(diǎn)放在了省的下級(jí)區(qū)劃縣上。在遼寧省,他們?cè)缇屯ㄟ^向各縣派遣“自治指導(dǎo)員”,配合關(guān)東軍的軍事行動(dòng),在各縣成立日本人直接掌控的傀儡政權(quán)。在他們?yōu)榧磳⒊闪⒌目苷?quán)所設(shè)計(jì)的地方制度中,亦把地方統(tǒng)治的重點(diǎn)放在縣級(jí)政權(quán)上。如 1931年 10月 21日,松木俠起草的《滿蒙共和國統(tǒng)治大綱案》中,即稱“要盡量減少官治行政的范圍,減少官吏,進(jìn)行自治的行政”,而“地方自治體”不是省,而是“縣及市”[1]。

1932年 3月 1日,偽滿洲國宣告成立。同年7月 5日,《縣官制》(教令第 54號(hào))和《自治縣制》(教令第 55號(hào))同時(shí)出籠。

《縣官制》的主要內(nèi)容是:縣置縣長、參事官、事務(wù)官等,參事官輔佐縣長;縣公署設(shè)總務(wù)科及內(nèi)務(wù)局、警務(wù)局、實(shí)業(yè)局等一科三局[2]附錄36-39?！犊h官制》頒布后,“日本參事官成為合法”[3]435,日本人掌握了縣政。

《自治縣制》分通則、縣行政、縣自治委員會(huì)、財(cái)政四章。主要內(nèi)容是:縣為法人,受國家監(jiān)督在法令的范圍內(nèi)處理其公共事務(wù)及依法令屬于縣的事務(wù);以縣內(nèi)有住所者為縣居民,根據(jù)本法享受權(quán)利承擔(dān)義務(wù),縣關(guān)于縣居民的權(quán)利義務(wù)及自治事務(wù)可以制定縣條例及縣規(guī)則,但不得和其他法令相抵觸,而且其制定改廢須經(jīng)民政部總長的認(rèn)可;縣置縣長、參事官及以下各職員,縣長代表縣,受省長的指揮監(jiān)督統(tǒng)括縣的行政,參事官輔佐縣長參劃縣政的機(jī)務(wù);縣設(shè)自治委員會(huì),以居民未滿三萬的縣七名、三萬以上七萬未滿的縣十名,七萬以上的縣十五名的比例組織,委員標(biāo)準(zhǔn)為在縣內(nèi)居住一年以上,年齡 25歲以上的男子,有相當(dāng)?shù)闹R(shí)經(jīng)驗(yàn)、德望高者,經(jīng)省長認(rèn)可由縣長選任。自治委員會(huì)有對(duì)以下事項(xiàng)進(jìn)行決議的權(quán)能:審議縣的預(yù)算及決算、縣條令的制定及改廢、縣稅及使用費(fèi)手續(xù)費(fèi)、夫役及現(xiàn)品的賦課、縣債的募集及其條件的變更、預(yù)算外支出及應(yīng)作為預(yù)算外支出的義務(wù)的負(fù)擔(dān)、縣基本財(cái)產(chǎn)的設(shè)置及其管理處分、不動(dòng)產(chǎn)的購入及其處分、倉谷的設(shè)置及其管理處分等;關(guān)于縣的財(cái)政,規(guī)定歲入歲出預(yù)算要得到民政部總長的認(rèn)可,縣可以募集縣債等等[2]附錄90-91。

單從《自治縣制》的法律條文看,“它具有一定的進(jìn)步色彩”。首先它賦予縣以“法人資格”,強(qiáng)調(diào)了縣作為地方團(tuán)體的性質(zhì);其次它設(shè)計(jì)了縣自治委員會(huì),有以縣財(cái)政的預(yù)算決算等為中心的應(yīng)有的權(quán)限;再次,縣擁有一定獨(dú)立的財(cái)政權(quán),能夠保證其自治政治的運(yùn)營。不僅如此,縣自治委員實(shí)行無薪名譽(yù)職制,也可以說是近代日本地方制度中的“名望家自治”理念的反應(yīng)。因此《自治縣制》被普遍評(píng)價(jià)為“民主自治的色彩很濃”[4]176。

偽滿政府強(qiáng)調(diào)制定《縣官制》及《自治縣制》的主旨是:(1)自治縣的確立;(2)縣行政組織的改革;(3)包辦制度的廢止;(4)縣財(cái)政紊亂的肅清;(5)通過派遣日本參事官制度改革地方行政的腐敗,“刷新縣行政”[2]91。相對(duì)于初期只有《省官制》而無《省制》的省級(jí)地方制度來說,日本侵略者把實(shí)際掌控的縣和市作為“滿洲國名實(shí)一致的唯一的地方自治團(tuán)體,縣政的刷新及充實(shí)乃自國家草創(chuàng)期即致力之所在。是諸舊弊的革除、治安的整備、財(cái)政的確立及民眾教化的唯一單位。”[5]19-20

但是日本侵略者很快發(fā)現(xiàn),具有一定進(jìn)步色彩的《自治縣制》的頒布過于草率。法令發(fā)布后,很快地方反對(duì)之聲不斷,“由省提出種種意見”,“本部考察后亦認(rèn)為有改正的必要”[2]附錄95,因此《自治縣制》被束之高閣,“最終也沒有實(shí)際執(zhí)行?！盵4]176

1933年,民政部向各主要縣派出調(diào)查員,調(diào)查縣政中存在的問題。在奉天省各縣,“事變以來,趨向自治,把國稅的地租和不動(dòng)產(chǎn)登記稅作為地方收入充當(dāng)各縣的自治費(fèi)。因此支出任意膨脹,稍微大一些的縣進(jìn)了多數(shù)人員,給法外的高薪,而有的小縣連正常的支出也無法實(shí)現(xiàn)”。而在“黑龍江省各縣中,對(duì)于元年度公布的縣官制,有的改,有的沒改,行政組織呈現(xiàn)不同的狀態(tài)?！薄凹质「骺h則仍為舊制。”[6]5各縣縣政中仍然存在嚴(yán)重的“包辦政治”,“各縣縣長尚未經(jīng)政府正式任命,縣屬職員亦多由縣長任意采用”等亂象依然存在[6]5。為此,1933年 8月 12日,偽滿政府以訓(xùn)令發(fā)布“各縣臨時(shí)改組辦法”,具體包括《縣公署執(zhí)務(wù)暫定規(guī)則》、《縣公署科局職掌暫行規(guī)定》、《縣會(huì)計(jì)規(guī)則》和《縣預(yù)算編成原則》等。其內(nèi)容是:(1)把縣署各局統(tǒng)一改為縣公署,改變?cè)瓉砻慨?dāng)縣長更迭時(shí)職員也異動(dòng)之弊,變成正式的委任令。(2)縣的機(jī)構(gòu)設(shè)為總務(wù)科一科和內(nèi)務(wù)、警務(wù)、財(cái)務(wù)和教育四局。(3)把縣分成甲乙丙丁四級(jí),各縣公署職員和雇人實(shí)行定員制。但各縣的日人“參事官、副參事官屬官等在定員外”。(4)關(guān)于縣的財(cái)政問題的規(guī)定[6]268-269。由此刷新偽滿不統(tǒng)一的縣的行政運(yùn)營。

為了早日控制中國東北的經(jīng)濟(jì),偽滿政府的縣級(jí)地方財(cái)政政策與行政政策相伴而生。

首先是控制地方稅收機(jī)構(gòu)?！白鳛榇_立強(qiáng)化國家財(cái)政的重要手段,決定廢止各省公署的財(cái)務(wù)廳”,“與省財(cái)務(wù)廳廢止的同時(shí),在奉天、吉林、哈爾濱、齊齊哈爾、承德五處設(shè)稅務(wù)監(jiān)督署,實(shí)行征稅機(jī)關(guān)的直轄。各署長為漢滿人,而副署長清一色日本人,使其指揮原來的地方征稅機(jī)關(guān)稅捐局及縣公署?！盵6]51

其次是著手對(duì)稅制進(jìn)行整理?！盀槠诙愔频母敬_立,訂立國家財(cái)政的基礎(chǔ),應(yīng)該先進(jìn)行國稅和地方稅的劃分?！盵6]511932年 9月,偽滿財(cái)政部發(fā)布訓(xùn)令《國地稅劃分案綱要》,規(guī)定“從前屬于中央及省政府的歲入總變成國稅,其他為地方稅,歸市縣及設(shè)治局征收”[2]266,實(shí)現(xiàn)了國稅和地方稅的劃分。而后,1933年為了繼續(xù)對(duì)稅制進(jìn)行整理,統(tǒng)一了車牌稅和入省車稅等。1934年 1月,偽滿政府動(dòng)員“全滿”稅捐局進(jìn)行地方財(cái)政調(diào)查,欲在調(diào)查完了之后進(jìn)行地方稅制的根本改革[6]52。對(duì)“居民經(jīng)濟(jì)事情等 52項(xiàng)目及事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查的地方財(cái)政特別調(diào)查”,第一年度完成 71縣,第二年度完成 48縣,已完成全部的 70%以上,對(duì)后來實(shí)行的“第一次地方財(cái)政整理益處極大。”[7]57

再次是著手建立預(yù)算決算及會(huì)計(jì)制度。偽滿政府指出,軍閥時(shí)代的“原來的地方團(tuán)體的財(cái)政為包辦制,不存在嚴(yán)密意義上的預(yù)算決算制度,也沒有確立會(huì)計(jì)監(jiān)察制度”[2]107,因此有必要進(jìn)行改革。1933年 8月 12日發(fā)布的《縣會(huì)計(jì)規(guī)則》和《縣預(yù)算編成原則》即規(guī)定:縣的支出經(jīng)費(fèi)除國庫補(bǔ)助外,以自收自支為原則,縣應(yīng)該每年制定歲入歲出預(yù)算,在前年度向該管轄省公署提出,在審查上轉(zhuǎn)送民政部受其認(rèn)可,除不得已經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生不足外,不得提出追加預(yù)算[6]268-269?！笆锌h財(cái)政的監(jiān)督第一次為省長,第二次為民政部總長?！盵2]1071934年在省公署民政廳內(nèi)設(shè)置財(cái)務(wù)科,“使之掌管市縣預(yù)算決算事務(wù)?！盵21]108

其四,為了表明縣為“自治團(tuán)體”,賦予縣以某些財(cái)政權(quán)力。1933年 8月 12日發(fā)布《縣會(huì)計(jì)規(guī)則》和《縣預(yù)算編成原則》還規(guī)定:縣在歲計(jì)的必要上可以募集縣債,但要經(jīng)省公署的審查和民政部總長的許可;縣可設(shè)預(yù)備費(fèi)等[6]268-269。

由上可見,偽滿洲國成立初期,為了早日控制地方經(jīng)濟(jì)的命脈,日本侵略者著手進(jìn)行了地方財(cái)政的整理,通過成立以日本人為中心的稅務(wù)監(jiān)督署,牢牢控制了地方稅收機(jī)關(guān)。并著手對(duì)稅制進(jìn)行調(diào)查和整理,實(shí)現(xiàn)了國稅和地方稅的分離,并統(tǒng)一了部分混亂的稅目。同時(shí)通過建立預(yù)算決算和會(huì)計(jì)制度,賦予縣在財(cái)政上的某些權(quán)限,一定程度上改變了原來軍閥統(tǒng)治時(shí)期“腐敗”的“包辦”財(cái)政,將地方財(cái)政權(quán)牢牢地掌握在自己的手中。

二

1934年偽滿洲國變?yōu)榈壑?同年 10月,偽滿政府對(duì)省官制進(jìn)行了改革,加快了日本人掌控省級(jí)政權(quán)的步伐。此后在新形勢下,也開始對(duì)縣級(jí)行政進(jìn)行改革。11月,以部令發(fā)布《縣官制》的部分改正。

1935年 2月,新省制實(shí)行后召開了第一次省長會(huì)議,“為了徹底實(shí)現(xiàn)王道國家的善政”,決定以地方產(chǎn)業(yè)、民度、政治經(jīng)濟(jì)狀態(tài)為基礎(chǔ),進(jìn)行縣的廢置合并。并決定從來年的 7月開始,全“滿”一百六十三縣,“決定新設(shè)類似于日本的縣會(huì)制度的縣廳咨詢機(jī)關(guān)——咨議會(huì),規(guī)定咨議會(huì)一縣由八名至二十名會(huì)員構(gòu)成”,其會(huì)員資格為:“受省長認(rèn)可,縣長選任;三十歲以上的男子;在縣上居住二年以上?！逼涫姑恰翱h預(yù)算的編成;縣條例的設(shè)定、改廢;縣財(cái)產(chǎn)的管理及處分;參劃縣財(cái)務(wù)及權(quán)利的設(shè)定?！盵8]從未實(shí)行過的《自治縣制》中的“自治委員會(huì)”構(gòu)想變成了咨詢機(jī)關(guān)咨議會(huì)。

3月,十省總務(wù)廳長會(huì)議召開,探討了“第二次地方行政區(qū)劃刷新政策”的縣的廢置分合問題,決定了民政部的大政方針,以期縣在完成“作為中央集權(quán)下的派出機(jī)關(guān)的任務(wù)”同時(shí),“為將來進(jìn)行地方自治制確立適當(dāng)?shù)母母锓结?。”[9]其“主要目標(biāo)是治安維持、縣財(cái)政的健全化、平均化和民族問題的解決?！逼浠驹瓌t為:“一是縣的廢置分合以經(jīng)濟(jì)、交通、物產(chǎn)的中心地為基準(zhǔn),盡量使各縣財(cái)政平均化進(jìn)行區(qū)劃,并便于治安的維持。二是從五族協(xié)和的原則出發(fā),對(duì)雜居地的區(qū)劃盡量加以特殊考慮。三是縣公署應(yīng)選擇經(jīng)濟(jì)、交通及地理上均為縣中心之地?！盵10]其具體內(nèi)容是:第一,治安的維持?！按蠹瘓F(tuán)的匪賊經(jīng)過數(shù)次的大討伐已經(jīng)不見蹤影,滿洲國治安的重點(diǎn)在于游擊戰(zhàn)法的所謂思想匪?！睂?duì)于他們的“變幻出沒”,最重要的是警務(wù)機(jī)關(guān)的統(tǒng)制和聯(lián)絡(luò)。原來的縣的區(qū)劃劃分和“思想匪的游擊區(qū)域無關(guān)系”,對(duì)其加以改變是這次縣的廢置分合的重要目標(biāo)。第二,縣財(cái)政的健全化、平均化。目前縣財(cái)政的狀況是“能夠漸漸自立的僅是一部分地方?？档略甑念A(yù)算中民政部負(fù)擔(dān)的縣財(cái)政補(bǔ)助費(fèi)總額三百萬圓、治安維持會(huì)費(fèi)四百萬圓?！钡谌敲褡鍖?duì)立的解決,主要是解決朝鮮移民和“滿洲”人產(chǎn)生的糾紛。第四是“實(shí)現(xiàn)作為中央集權(quán)下的派出機(jī)關(guān)的作用。”[10]7-8也即面對(duì)著中國人民抗日斗爭轉(zhuǎn)向游擊戰(zhàn)、思想戰(zhàn)的新形勢,同時(shí)為解決縣財(cái)政的“無法自立”以及日本侵略帶來的民族糾紛問題,對(duì)縣的區(qū)域進(jìn)行重新劃分,更加強(qiáng)調(diào)縣作為中央集權(quán)下的“派出機(jī)關(guān)”的功能。

為了實(shí)現(xiàn)縣財(cái)政的“健全化”,1935年 8月24日,偽滿政府以敕令第 105號(hào)發(fā)布《滿洲國地方稅法》及其施行規(guī)則。法律規(guī)定,“縣旗市除法律另有規(guī)定者外,得依本法賦課地方稅?！睘榘训胤蕉惡蛧愊鄥^(qū)別,在名稱上稱為“捐”[7]57,其種類包括國稅附加稅和獨(dú)立稅兩種,具體為:(1)營業(yè)稅附加捐。以國稅個(gè)人營業(yè)稅及法人營業(yè)稅額為標(biāo)準(zhǔn),除特別的場合外,把課稅的限度限制在本稅額的 50%以內(nèi),“由此一方面實(shí)現(xiàn)國稅的調(diào)整,另一方面圖謀負(fù)擔(dān)的普遍化、公正化和課征的簡易化。”(2)地捐。對(duì)土地所有者和準(zhǔn)所有者進(jìn)行賦課。關(guān)于應(yīng)課稅的土地、課稅標(biāo)準(zhǔn)、課稅率等遵循從前之例,“原來未規(guī)定的非課稅土地的范圍從敬神崇祖及公益的視角出發(fā)確定?！?3)房捐。對(duì)于房屋所有者,以該房屋的買賣價(jià)格為基準(zhǔn)課稅,為了使農(nóng)村負(fù)擔(dān)和農(nóng)耕地負(fù)擔(dān)均衡,此課稅地域限定在市街地或準(zhǔn)市街地,而且在土地課稅綜合改正前,以房損補(bǔ)足其宅地的收益和家屋的收益。(4)戶別捐。和前者同樣是在市街地或準(zhǔn)市街地征收的稅收,根據(jù)納稅義務(wù)者的資力,對(duì)構(gòu)成一戶或雖未構(gòu)成一戶但有獨(dú)立生計(jì)者、有營業(yè)場的法人或組合進(jìn)行賦課為原則,避免和營業(yè)稅附加稅的重復(fù)。而且,同居者的所得及資產(chǎn)加在納稅義務(wù)者中。(5)雜捐?，F(xiàn)行地方稅的雜捐在全國有 200多種,本法規(guī)定車、船、漁業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)取得、屠宰、觀覽等六種為法定雜捐,關(guān)于法定以外種類的賦課需要大臣的許可。現(xiàn)行的雜捐除特殊的以外,要盡可能進(jìn)行整理[11]。

關(guān)于地方稅實(shí)行的方針,偽滿政府指出如下幾點(diǎn):“一是避免負(fù)擔(dān)的急劇變化,謀求負(fù)擔(dān)的普遍公正化;二是謀求國稅制度的調(diào)整;三是確保收入的同時(shí),謀求國民權(quán)利的伸張;四是實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)制之實(shí)?！盵12]97

《滿洲國地方稅法》的出籠,改變了以往縣市稅收不統(tǒng)一的混亂局面,標(biāo)志著偽滿政府初步理順了縣市級(jí)地方財(cái)政,實(shí)現(xiàn)了對(duì)縣市地方稅賦課征收的全面統(tǒng)制?！霸瓉淼胤蕉惖馁x課征收進(jìn)行全國統(tǒng)制的只有車牌捐、木捐及礦業(yè)稅附加捐三者,其他的則由各縣市自由確定,由于沒有可依據(jù)的成法,因此極不統(tǒng)一,在指導(dǎo)監(jiān)督上甚為不便?！盵12]97地方稅法徹底改變了這種狀態(tài)。

三

1936年到 1937年,偽滿洲國的主要任務(wù)從“治安”向“滿洲開發(fā)”轉(zhuǎn)變。同時(shí)由于日本侵略者已經(jīng)實(shí)際把握了省級(jí)政權(quán),因此開始實(shí)施統(tǒng)治重心的轉(zhuǎn)移。1936年 12月,重新賦予省地方財(cái)政權(quán)的《省地方費(fèi)法》發(fā)布,其經(jīng)費(fèi)的來源多是原來屬于縣市地方稅的財(cái)源,由此給縣的財(cái)政帶來了嚴(yán)重的影響。作為省地方費(fèi)來源的“禁煙特稅附加稅,原來作為禁煙特稅提成金(交付金)屬于縣旗的收入。其他各稅也原來作為縣市稅賦課征收”,“因縣市稅向省地方費(fèi)的轉(zhuǎn)讓,縣市每年約喪失近五百萬圓的財(cái)源”[13]。也即省地方費(fèi)的新設(shè),蠶食了市縣旗的有力財(cái)源,使本來貧弱不堪的縣市旗財(cái)政雪上加霜。以至于有學(xué)者哀嘆說“市縣旗的地方團(tuán)體政治自治不用說,就連財(cái)政自治的能力也缺乏,成為自治缺乏者?！盵14]71

1937年新時(shí)期地方機(jī)構(gòu)改革正式拉開帷幕。偽滿政府在發(fā)布的《滿洲國地方行政機(jī)構(gòu)改革案要綱》中,一方面盡可能擴(kuò)大省公署的權(quán)限;另一方面對(duì)于縣,則規(guī)定“改革現(xiàn)在暫行的制度,重新制定縣制和縣官制等諸法,確立地方制度,特別是明確縣參事官制度的法律地位。隨著交通、產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)中心的變動(dòng),進(jìn)行需要改廢的縣官署的分合。特別整備作為街村育成的當(dāng)事機(jī)關(guān)的地方團(tuán)體的機(jī)能?！盵15]

為此,12月 1日,偽滿洲國政府以敕令第 411號(hào)公布了新的《縣官制》,以敕令第 408號(hào)公布《縣制》,同時(shí)規(guī)定從來沒有真正實(shí)行的《自治縣制》被廢止。新《縣官制》規(guī)定:(1)縣置縣長、副縣長、理事官、事務(wù)官等職員;縣長受省長的指揮監(jiān)督,擁有行政權(quán)、職員監(jiān)督權(quán)、警察權(quán)以及監(jiān)督下屬街村行政權(quán)等;副縣長輔佐縣長,由現(xiàn)任參事官轉(zhuǎn)任。規(guī)定新法令自 1937年 12月 1日開始實(shí)行[3]599-601。新《縣制》則規(guī)定:縣為法人,縣可設(shè)條例;縣咨議會(huì)條項(xiàng)廢止[16]。

通過改革,偽滿洲國的縣具有了如下新特點(diǎn): (1)重新明確了縣的性質(zhì),雖然仍承認(rèn)縣為法人,但“縣不設(shè)咨詢機(jī)關(guān)”,更強(qiáng)調(diào)的是“縣作為國家的行政區(qū)域”“進(jìn)行官治行政”的機(jī)能。(2)把縣參事官改為副縣長,“法規(guī)上進(jìn)一步明了縣長的輔佐機(jī)關(guān)”[17]31,“把地方最高日系官吏的權(quán)限明確化、日本化?！盵18]加深了日本人對(duì)縣級(jí)政權(quán)的實(shí)際控制。因此此次縣的改革被批評(píng)為“縣制連咨詢機(jī)關(guān)也沒有,縣政專門由縣長掌管,官治的色彩最為濃厚”[14]61,具有“強(qiáng)烈的中央集權(quán)主義、官治主義”[17]4。由此偽滿洲國縣制徹底撕去了所謂“自治”的虛偽面紗。

同月,偽滿政府還以敕令第 493號(hào)公布了《地方稅法》改正。規(guī)定地方稅的種目有營業(yè)稅附加捐、自由職業(yè)稅附加捐、家屋稅附加捐、地捐和雜捐。原來的獨(dú)立稅房捐變成了家屋稅附加捐,取消了戶數(shù)捐,新增自由職業(yè)附加捐[13]。這些改革是隨著一系列相關(guān)稅法的發(fā)布和省地方費(fèi)的調(diào)整而相應(yīng)實(shí)行的。

可以說,1937年以后,偽滿政府為了推進(jìn)“滿洲開發(fā)”,把行政的重點(diǎn)放在了省上以后,縣便處于一種極為尷尬的地位。由于省地方費(fèi)的實(shí)行,加上下級(jí)的街村制的實(shí)行,“縣變成了日本的郡一樣的命運(yùn)?！雹偃毡镜目な墙橛诳h和市町村中間的行政區(qū)劃和自治體,其設(shè)立時(shí)即遭到反對(duì),不久被廢除。其地位可想而知。盡管有人主張,“把地方行政的重點(diǎn)不是放在省行政上,而是重點(diǎn)處理縣市旗的行政,除了有利于快速確立中央集權(quán)制外,另一方面對(duì)于快速實(shí)現(xiàn)民生的向上安定,不是省而是以縣市旗為中心體進(jìn)行也是合適的?！盵19]但是由于縣頻繁進(jìn)行廢置分合,因此認(rèn)為應(yīng)該把行政的重心轉(zhuǎn)移到省上的想法還是占據(jù)了主流。省級(jí)財(cái)政侵蝕了縣級(jí)財(cái)政,縣的重要地位開始下降。為此,日本侵略者認(rèn)為已經(jīng)完全沒有必要強(qiáng)調(diào)所謂的縣“自治”,便毫不猶豫地撕去了從“自治委員會(huì)”到“咨議會(huì)”的“自治”假面。

四

由于中國軍民對(duì)日本侵略者的堅(jiān)決抵抗,日本速戰(zhàn)速?zèng)Q的美夢(mèng)破產(chǎn),中日戰(zhàn)爭走向長期化。與此同時(shí),日本還預(yù)謀挑起太平洋戰(zhàn)爭。為了全面地支持戰(zhàn)爭,日本不僅在國內(nèi)開始實(shí)行國家總動(dòng)員體制,還要求其傀儡政權(quán)偽滿洲國,以“建設(shè)和日本一體的國防國家為第一目標(biāo)”[20]。為此, 1939年再次進(jìn)行了縣的廢置分合。1940年 11月27日,偽滿國務(wù)院會(huì)議通過了《行政機(jī)構(gòu)改革要綱》,預(yù)計(jì)從1941年開始實(shí)行。其基本要點(diǎn)是:一方面精簡中央機(jī)關(guān),把中央產(chǎn)生的剩余人員轉(zhuǎn)移到地方;另一方面,對(duì)于地方官廳,“鑒于地方行政的實(shí)績,對(duì)縣旗的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整備充實(shí)?！逼渚唧w的方法是:(1)縣旗長副縣旗參事官從大局出發(fā)統(tǒng)帥縣旗的政治,使之發(fā)揮行政的綜合性。確保庶務(wù)科長事務(wù)官定員及實(shí)員。(2)新設(shè)和強(qiáng)化掌管產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)行政的科。(3)為了促進(jìn)育成街村或準(zhǔn)街村的地方團(tuán)體及其下部組織,充實(shí)強(qiáng)化主管科,為此政府進(jìn)行相關(guān)法令的改正,關(guān)于中央權(quán)限向地方的轉(zhuǎn)移以其他途徑實(shí)行[21]。

12月 3日,通過《市縣旗行政機(jī)構(gòu)整備要綱》。其內(nèi)容:市縣旗的地位和任務(wù)日益重要,因此需要改革和加強(qiáng)市縣旗行政,通過擴(kuò)大權(quán)限,建立財(cái)政,改革人事等措施,推動(dòng)市機(jī)構(gòu)的合理化,以及縣旗機(jī)構(gòu)的整備和充實(shí)[3]469-470。

與此同時(shí),鑒于“滿洲國的地方財(cái)政其大半依存于國庫的補(bǔ)助金,缺乏自主性和彈性,從而地方團(tuán)體自身很難根據(jù)形勢樹立財(cái)政計(jì)劃,地方行政的綜合運(yùn)營不圓滑”[22]130-131,為了賦予地方財(cái)政以“自主性和彈性”,1940年 12月 11日,偽滿政府又制定了《地方財(cái)政確立要綱》,決定自 1941年開始實(shí)施,三年完成。要綱主要是對(duì)國家和地方團(tuán)體及地方團(tuán)體之間的負(fù)擔(dān)區(qū)分進(jìn)行再探討,在調(diào)整合理化的同時(shí),積極謀劃形成地方團(tuán)體的基本財(cái)產(chǎn),特別是稅制的合理改正,增加地方團(tuán)體的稅收,“由此除去原來地方行政上堆積的各種不便不利,與地方行政機(jī)構(gòu)改革的同時(shí),實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的劃期的自主獨(dú)立性。使今后的地方事業(yè)計(jì)劃脫離對(duì)中央的財(cái)政依賴,顯著的活潑化?！盵22]130-131其具體內(nèi)容有:“一、對(duì)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)區(qū)分進(jìn)行再探討,國家和地方團(tuán)體及地方團(tuán)體相互的負(fù)擔(dān)區(qū)分進(jìn)行調(diào)整合理化,加以明確。(1)雖然是國家支付的經(jīng)費(fèi),但是對(duì)地方團(tuán)體有利的事務(wù)或事業(yè)的經(jīng)費(fèi),其一部分由地方團(tuán)體分擔(dān)。(2)雖然是以地方費(fèi)支付的經(jīng)費(fèi),但是國家的要求強(qiáng)大的事務(wù)或事業(yè)的經(jīng)費(fèi)及需要特殊獎(jiǎng)勵(lì)資助的技術(shù)經(jīng)費(fèi),其一部分由國家或上級(jí)的地方團(tuán)體負(fù)擔(dān),確定其比例,作為分擔(dān)金補(bǔ)助金 (交付金)交付,并逐漸制度化。二、積極形成地方團(tuán)體 (特別是縣旗市街村)基本財(cái)產(chǎn)。(1)隨著現(xiàn)在正在實(shí)施的地籍整理事業(yè)的實(shí)行,無主或因其他原因?qū)儆趪宜械耐恋乇M可能地下放給縣旗及市街村。(2)其他的國有財(cái)產(chǎn),但是適合成為縣旗或市街村的財(cái)產(chǎn)的,以有利的方法交給附近的縣旗市街村。三、稅制的合理改正及增加地方團(tuán)體的稅收。(1)關(guān)于稅制全盤進(jìn)行再探討,賦予適應(yīng)地方行政實(shí)際的財(cái)政力,進(jìn)行地方稅制的合理改正。作為過渡性的措施,把國稅的地稅、出產(chǎn)糧谷稅、礦區(qū)稅、礦產(chǎn)稅、禁煙特稅的 50%和事業(yè)所得稅的 40%分與省地方費(fèi);屬于省地方費(fèi)的稅收的一部分作為事實(shí)上的分與稅交付給縣旗及市。(2)為賦予稅收的強(qiáng)力性,對(duì)于縣旗市進(jìn)行限制外課稅。(3)應(yīng)考慮對(duì)于一部分有特殊利益的事業(yè),其費(fèi)用由受益者負(fù)擔(dān)的制度。四、對(duì)于重要林野地域的縣旗,根據(jù)國有林事業(yè)特別會(huì)計(jì)通過省地方費(fèi),根據(jù)面積和出材量算出交付金交付。五、漸漸減少地方財(cái)政調(diào)整資金,使之分配合理化。(1)隨著上述一至四項(xiàng)的逐步實(shí)施,漸漸減少地方財(cái)政調(diào)整資金,將來由特別會(huì)計(jì)支付的補(bǔ)助費(fèi),只限于對(duì)所謂赤字的補(bǔ)助費(fèi)。(2)地方財(cái)政建立后,地方財(cái)政調(diào)整資金特別會(huì)計(jì)的財(cái)源以有彈性的國稅的百分之幾的低利率支給?！盵22]131-132此次改革取得了一定的成效,一定程度上緩解了地方對(duì)中央財(cái)政的依附[22]130-131。

與此同時(shí),鑒于戰(zhàn)時(shí)體制下“地方行政事務(wù)激增,財(cái)政需要顯著增加”,導(dǎo)致“大部分的省、市縣旗財(cái)政窘迫”,12月 28日,偽滿政府公布《關(guān)于國稅的地方分與法律》,決定從 1941年 1月開始實(shí)行分與稅制度[4]183。

1944年 11月 11日,偽滿政府又制定了《對(duì)地方團(tuán)體的征稅交付金的交付之件》,12月 18日制定了《地方分與稅法》、《地方稅法》、《省地方費(fèi)法改正之件》,規(guī)定從 1945年 1月1日開始實(shí)施。但是不久,日本便迎來了戰(zhàn)敗的命運(yùn),傀儡政權(quán)偽滿洲國也宣告終結(jié)。

總結(jié)

偽滿洲國的縣級(jí)地方財(cái)政隨著偽滿洲國縣級(jí)地方統(tǒng)治政策的改變而不斷發(fā)生變遷。在建國初期,鑒于省級(jí)政權(quán)還把握在張學(xué)良時(shí)代的舊軍閥手中,這些漢奸們表面上歸順,而實(shí)際上則擁兵自重,各霸一方,成為日本侵略者的一塊心病。為此,日本侵略者極力弱化省級(jí)政權(quán),轉(zhuǎn)而把統(tǒng)治的重點(diǎn)放在縣級(jí)政權(quán)上。建國初期發(fā)布了《縣官制》和《自治縣制》,但具有一定進(jìn)步色彩的《自治縣制》并沒有實(shí)際實(shí)行。而是在 1933年 8月 12日,以民政部訓(xùn)令發(fā)布《縣公署執(zhí)務(wù)暫定規(guī)則》、《縣公署科局職掌暫行規(guī)定》、《縣會(huì)計(jì)規(guī)則》和《縣預(yù)算編成原則》等臨時(shí)改革措施。與此同時(shí),偽滿政府對(duì)地方財(cái)政的改革也很快著手。不僅設(shè)立以日本人為中心的稅務(wù)監(jiān)督署,掌控了地方稅收機(jī)關(guān),同時(shí)迅速劃分了國稅和地方稅,進(jìn)行了稅制的整理。與此同時(shí),為了便于統(tǒng)治,還要求縣級(jí)政權(quán)實(shí)行預(yù)算決算制度等。1935年《地方稅法》發(fā)布,明確了縣級(jí)地方財(cái)政的稅源,實(shí)現(xiàn)了對(duì)縣地方稅賦課征收的全面統(tǒng)制。但是 1937年,偽滿洲國的建設(shè)進(jìn)入到“滿洲開發(fā)”期后,由于日本人已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)省級(jí)政權(quán)的實(shí)際掌控,加之縣級(jí)行政區(qū)劃的頻繁變更,因此日本侵略者把統(tǒng)治的重點(diǎn)又轉(zhuǎn)移到省上,并頒布了《省地方費(fèi)法》,賦予省以地方財(cái)政權(quán),其財(cái)源侵蝕了原來縣級(jí)地方財(cái)政的稅收來源,給縣級(jí)地方財(cái)政帶來了嚴(yán)重影響。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后,為了配合與日本國內(nèi)的戰(zhàn)爭體制,也迫切要求偽滿洲國建設(shè)戰(zhàn)爭體制,在財(cái)政上要求地方實(shí)現(xiàn)自主獨(dú)立,減少地方財(cái)政對(duì)國家財(cái)政的依賴。因此通過重新劃分國家和地方的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)、進(jìn)行稅制的“合理”改正、為縣市創(chuàng)造基本財(cái)產(chǎn)等措施來推動(dòng)縣市的財(cái)政自主獨(dú)立。此后又有若干改革,但很快日本迎來戰(zhàn)敗。綜觀偽滿洲國成立 14年來的縣級(jí)地方財(cái)政,主要具有以下特點(diǎn)。

其一,地方財(cái)政權(quán)牢牢掌控在日本人手中。日本侵略者通過在各地成立以日本人為主體的稅務(wù)監(jiān)督署,指導(dǎo)監(jiān)督地方稅捐局,把地方征稅權(quán)牢牢地掌握到自己手中。

其二,縣級(jí)財(cái)政始終處于貧弱狀態(tài)。在 1935年 3月的十省總務(wù)廳長會(huì)議上,即指出縣財(cái)政的狀態(tài)“漸漸能夠自立的只是一部分地方,康德元年民政部負(fù)擔(dān)的縣財(cái)政補(bǔ)助費(fèi)總額三百萬圓,治安維持會(huì)費(fèi)達(dá)到四百萬圓?！盵10]7-81936年省地方費(fèi)實(shí)行,蠶食了下級(jí)的市縣旗的費(fèi)用,更對(duì)市縣旗財(cái)政的自立產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。這種情況直至1941年《地方財(cái)政確立要綱》施行后才有了一定程度的緩解。

其三,從縣級(jí)地方財(cái)政的支出上看,公署費(fèi)和警察費(fèi)占相當(dāng)?shù)谋戎?。偽滿洲國的地方財(cái)政“從建國年度開始到康德三年度的四年為第一期,第一期是專門以治安為中心的消極財(cái)政時(shí)代,預(yù)算的大部分充當(dāng)了警察費(fèi)和公署費(fèi)。土木、教育、產(chǎn)業(yè)等行政經(jīng)費(fèi)不足。”[23]這通過表 1(以吉林省和龍江省為例)可以明顯地表現(xiàn)出來。不過,通過考察,此后的縣級(jí)地方財(cái)政支出中,雖然教育費(fèi)有一定的提高,但警察費(fèi)和公署費(fèi)仍然是縣級(jí)地方財(cái)政的主要支出 (見表 2),反映了日本侵略者在中國東北進(jìn)行的瘋狂鎮(zhèn)壓和白色高壓統(tǒng)治。

表 1 吉林省和龍江省各縣人件費(fèi)支出及其所占比重 (1932-1935)

表 2 吉林省和龍江省各縣公署費(fèi)、警察費(fèi)和教育費(fèi)支出(1936、1939年)

其四,為了統(tǒng)治的便利,一定程度上引進(jìn)現(xiàn)代的預(yù)算決算制度。日本侵略者最初試圖把縣作為“自治”團(tuán)體,并一定程度上改變舊軍閥時(shí)代的“包辦”財(cái)政制度,引進(jìn)現(xiàn)代的預(yù)算決算制度,由此而自夸“進(jìn)步”。但是,其根本目的不過是為了其統(tǒng)治便利而已,絕非是真正為了中國東北人民的福利。而且和日本國內(nèi)經(jīng)過大正民主洗禮已經(jīng)極大民主化和成熟化的近代地方自治制度相比,日本在偽滿洲國所實(shí)行的縣“自治”,極為蒼白乏力,只不過是一個(gè)虛幻的幌子。這從“自治”最重要的議決機(jī)關(guān)縣“自治委員會(huì)”的命運(yùn)中可以看出來。“自治委員會(huì)”不僅從來沒有實(shí)行過,而且變形為咨詢機(jī)關(guān)后亦不能立足,很快名實(shí)俱亡,暴露了侵略者從來不會(huì)真正為被侵略人民謀福利的本質(zhì)。

[1]満洲事変機(jī)密政略日誌其一[A].小林龍夫,島田俊彥,等解説.現(xiàn)代史資料 7満洲事変[M].みすず書房,1985:228-229.

[2]國務(wù)院民政部.第一次満洲國民政年報(bào) (大同二年) [M].康德元年.

[3]中央檔案館,中國第二歷史檔案館,吉林省社會(huì)科學(xué)院合編.日本帝國主義侵華檔案資料選編 偽滿傀儡政權(quán)[M].中華書局,1994.

[4]滿洲國史編纂刊行會(huì)編.滿洲國史各論[M].第一法規(guī)出版株式會(huì)社,昭和 46.

[5]國務(wù)院総務(wù)庁情報(bào)処.満洲國大系 (日文)第二十一民政編[M].康徳元年.

[6]滿洲國弘報(bào)協(xié)會(huì)編.満州國現(xiàn)勢 (建國―大同二年度版)[M].

[7]國務(wù)院民政部.第三次満洲國民政年報(bào) (康德三年) [M].

[8]満洲評(píng)論,第八巻第九號(hào):21.

[9]満洲評(píng)論,第八巻第十一號(hào):20.

[10]満洲國第二次行政區(qū)劃刷新方策の検討[J].満洲評(píng)論,第八巻第十二號(hào).

[11]満洲評(píng)論,第九巻第九號(hào):16.

[12]國務(wù)院總務(wù)廳情報(bào)處編.滿洲帝國概覽[M].國務(wù)院總務(wù)廳情報(bào)處,康德三年.

[13]巖井武信,宋香遠(yuǎn).地方制度大全[M].満洲自治館,康徳五年:329-300.

[14]東次郎.満洲國地方財(cái)政の瞥見[J].都市問題,第二十八巻第三號(hào).

[15]満洲評(píng)論,第十三巻第十三號(hào):23.

[16]滿洲司法協(xié)會(huì)編.滿洲帝國六法 [M].滿洲司法協(xié)會(huì),昭和 18:行政法 17-19.

[17]満洲國地方行政機(jī)構(gòu)改革に就て[J].満洲評(píng)論,第十三巻第十五號(hào).

[18]満洲評(píng)論,第十二巻第二十五號(hào):9.

[19]高田源清.決戦行政革新への管見[J].満洲評(píng)論,第二十八巻第一號(hào):39.

[20]地方行政機(jī)構(gòu)再改革の方向[J].満洲評(píng)論,第十六巻第七號(hào):2.

[21]満洲評(píng)論,第十九卷第二十四號(hào):22.

[22]満洲地方財(cái)政の確立——中央依存の域を脫す——[J].都市問題,第三十二巻第二號(hào).

[23]滿洲産業(yè)調(diào)查會(huì)編.滿洲國政指導(dǎo)(康德十一年度版)[M].滿洲産業(yè)調(diào)查會(huì),康德十一年:2-3.