□ 杜忠文

2011年4月下旬，筆者隨重慶市人大常委會(huì)研究室參訪團(tuán)，赴香港和臺(tái)灣地區(qū)，對(duì)香港特別行政區(qū)立法會(huì)和臺(tái)灣地區(qū)新北市議會(huì)進(jìn)行了考察。在香港立法會(huì)，參訪團(tuán)與資深議員陳鑒林先生進(jìn)行了座談交流，并參觀了立法會(huì)的辦公場(chǎng)所和會(huì)議廳；在新北市議會(huì)，國(guó)民黨籍議員暨臺(tái)灣保釣行動(dòng)小組召集人金介壽先生向參訪團(tuán)介紹了議會(huì)運(yùn)作情況，并參觀了議會(huì)會(huì)議廳。結(jié)合考察和了解的情況，筆者談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和思考。

一、香港立法會(huì)的運(yùn)作及主要特點(diǎn)

（一）立法會(huì)的概況

香港現(xiàn)任立法會(huì)是香港回歸祖國(guó)后第四屆立法會(huì)，于2008年選舉產(chǎn)生，由60名議員組成，其中30名由地方選區(qū)直接選舉產(chǎn)生，30名由功能界別選舉產(chǎn)生。立法會(huì)設(shè)主席1人，由議員互選產(chǎn)生。《香港特別行政區(qū)基本法》授予立法會(huì)10項(xiàng)職權(quán)，其中最主要有3項(xiàng)職能，即制定法律、審核及批準(zhǔn)公共開(kāi)支、監(jiān)察政府工作。立法會(huì)下設(shè)3個(gè)常設(shè)委員會(huì)，即財(cái)務(wù)委員會(huì)、政府賬目委員會(huì)、議員個(gè)人利益監(jiān)察委員會(huì)。除常設(shè)委員會(huì)外，立法會(huì)還設(shè)有內(nèi)務(wù)委員會(huì)、議事規(guī)則委員會(huì)、法案委員會(huì)、事務(wù)委員會(huì)，其中事務(wù)委員會(huì)下設(shè)18個(gè)委員會(huì)，對(duì)口政府的三司十二局。

（二）立法會(huì)運(yùn)作的主要特點(diǎn)

1.以議員為中心的運(yùn)作方式。立法會(huì)議員全部專職化，立法會(huì)運(yùn)作突出議員的中心地位，發(fā)揮了議員的主體作用。在行使職權(quán)方面，議員除出席立法會(huì)會(huì)議處理立法會(huì)事務(wù)外，議員全部加入各個(gè)委員會(huì)，通過(guò)委員會(huì)制度履行職責(zé),立法會(huì)許多工作都是通過(guò)委員會(huì)的工作來(lái)完成的。在組織保障方面，立法會(huì)成立了行政管理委員會(huì)，通過(guò)立法會(huì)秘書(shū)處為立法會(huì)提供行政支持和服務(wù)，有近600名職員為立法會(huì)服務(wù)。立法會(huì)每年還為每位議員安排160多萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障每位議員可聘請(qǐng)10名左右人員組成工作團(tuán)隊(duì),為其履職服務(wù)。

2.法案通過(guò)須三讀完成（圖1：香港立法會(huì)制定法律流程圖）。立法會(huì)制定法律程序比較復(fù)雜，審查過(guò)程十分嚴(yán)格。具體程序如下：一是法案來(lái)源。包括政府提出的法案和議員提出的法案兩類，分別稱為政府法案和議員法案。二是完成“三讀”程序。首讀是由立法會(huì)秘書(shū)在立法會(huì)會(huì)議上宣讀法案的簡(jiǎn)稱，標(biāo)志立法會(huì)進(jìn)行立法程序的開(kāi)始。二讀是負(fù)責(zé)法案的官員或議員解釋立法的主要目的，辯論中止待續(xù)，法案隨后交付內(nèi)務(wù)委員會(huì)，內(nèi)務(wù)委員會(huì)決定應(yīng)否成立法案委員會(huì)審議該法案，若成立法案委員會(huì)，則研究該法案的整體優(yōu)劣、原則和詳細(xì)條文，法案委員會(huì)研究后向內(nèi)務(wù)委員會(huì)報(bào)告，內(nèi)務(wù)委員會(huì)把是否恢復(fù)法案二讀的意見(jiàn)向負(fù)責(zé)法案的官員或議員通報(bào)，在恢復(fù)辯論中，一位議員提出法案委員會(huì)的整體意見(jiàn)。二讀結(jié)束后，立法會(huì)就法案二讀的議案進(jìn)行表決，若議案被否決，法案立法程序終止，如議案獲通過(guò)，立法會(huì)隨即成為“全體委員會(huì)”，審議法案各項(xiàng)條文。三讀是法案通過(guò)“全體委員會(huì)”階段后，全體委員會(huì)又恢復(fù)為立法會(huì)，在“該法案予以三讀并通過(guò)”的議案動(dòng)議后，議員仍可提出修正法案中任何錯(cuò)誤之處，但不得對(duì)法案提出實(shí)質(zhì)的修正。三是法案的表決。除非有議員要求點(diǎn)名表決，否則表決以舉手方式進(jìn)行。如議員要求點(diǎn)名表決，議員的表決由電子表決系統(tǒng)記錄和點(diǎn)算。政府法案通過(guò)須獲得出席會(huì)議的全體議員的過(guò)半數(shù)票，議員法案通過(guò)須獲得出席會(huì)議的功能團(tuán)體議員和分區(qū)選舉議員的各過(guò)半數(shù)。四是法案的公布和報(bào)備。立法會(huì)通過(guò)的法案，經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署和公布后方能生效，立法會(huì)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。立法會(huì)審議法律草案十分詳細(xì)，考察期間，我們看到立法會(huì)正在審議的《公司條例草案》有厚厚的5本，分為21部，197個(gè)章節(jié)，共計(jì)2183頁(yè)，對(duì)每項(xiàng)條款的立法意圖和目的、執(zhí)行措施寫(xiě)得十分詳細(xì)。

圖1：香港立法會(huì)制定法律流程圖

3.強(qiáng)化對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督。政府預(yù)算由立法會(huì)審查通過(guò)，政府各部門(mén)的預(yù)算亦應(yīng)提交立法會(huì)審查。為加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督，立法會(huì)專門(mén)成立了兩個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，即財(cái)務(wù)委員會(huì)和政府賬目委員會(huì)。財(cái)務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)審查政府提交立法會(huì)的財(cái)政預(yù)算案，審核后議員在立法會(huì)上就撥款法案進(jìn)行辯論和表決，撥款法案通過(guò)三讀程序后付諸表決；政府賬目委員會(huì)負(fù)責(zé)研究審計(jì)署就政府賬目審計(jì)結(jié)果提交的報(bào)告書(shū)，如有需要，委員會(huì)可要求政府官員作出解釋及提供證據(jù)。

4.會(huì)議運(yùn)作的全過(guò)程公開(kāi)透明。立法會(huì)每一公歷年至少召開(kāi)一個(gè)會(huì)期，在會(huì)期內(nèi)通常逢星期三在立法會(huì)會(huì)議廳舉行會(huì)議，所有會(huì)議均公開(kāi)舉行，讓市民旁聽(tīng)。會(huì)議過(guò)程在立法會(huì)網(wǎng)站現(xiàn)場(chǎng)直播，并以逐字記錄的方式，載于《立法會(huì)過(guò)程正式記錄》。會(huì)議廳旁還設(shè)了記者工作室，為一些主要媒體配備了資料存放處。

5.注重立法會(huì)自身建設(shè)。在制度建設(shè)方面，立法會(huì)制定了《議事規(guī)則》，成立了議事規(guī)則委員會(huì)，負(fù)責(zé)檢查《議事規(guī)則》及委員會(huì)制度執(zhí)行情況。在廉政建設(shè)方面，成立了議員個(gè)人利益監(jiān)察委員會(huì)，并作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與議員個(gè)人利益的登記及申報(bào)有關(guān)的投訴，還檢查議員以其議員身份所作行為的道德標(biāo)準(zhǔn)事宜。

二、新北市議會(huì)的運(yùn)作及主要特點(diǎn)

（一）議會(huì)的概況

新北市是臺(tái)灣北部的一個(gè)市，在2010年由臺(tái)北縣改制而成，亦是臺(tái)灣境內(nèi)人口最多的市。新北市議會(huì)議員為公民直選，第一屆新北市議員于2010年11月27日選出，其中國(guó)民黨30席、民進(jìn)黨28席、無(wú)黨籍8席，總共66席。議會(huì)有10個(gè)方面的職權(quán)，主要包括議決該市法規(guī)、預(yù)算、自治條例、政府和議員提案、接受人民請(qǐng)?jiān)傅取Ｗh會(huì)設(shè)有議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)、程序委員會(huì)、紀(jì)律委員會(huì)和多個(gè)審查委員會(huì)，每個(gè)審查委員會(huì)對(duì)應(yīng)政府相應(yīng)的職能局。議會(huì)還設(shè)有秘書(shū)長(zhǎng)和副秘書(shū)長(zhǎng)以及議事組、總務(wù)組、法制室、公共關(guān)系室、資訊室、秘書(shū)室、文書(shū)組、會(huì)計(jì)室、人事室等。

（二）議會(huì)運(yùn)作的主要特點(diǎn)

1.重要議案處理須經(jīng)過(guò)三讀程序（圖2：原臺(tái)北縣議案處理流程圖）。議員開(kāi)會(huì)所要討論的事項(xiàng)，其來(lái)源分為：議員提案、政府提案和人民請(qǐng)?jiān)赴?。按照重要程度，可分為需要三讀程序才能完成的提案和不需要三讀程序完成的提案。需三讀程序完成的提案一般是自治條例和年度總預(yù)算案。其程序如下：一讀，在大會(huì)召開(kāi)第一讀會(huì)時(shí)宣讀議案標(biāo)題，并議決交有關(guān)審查委員會(huì)審查或不經(jīng)審查直接進(jìn)入二讀。二讀，審查委員會(huì)仔細(xì)研討，形成審查意見(jiàn)后，由召集人在二讀會(huì)上提出報(bào)告，此時(shí)其他議員可提出意見(jiàn)一起討論，互相協(xié)商后決議才能達(dá)成，當(dāng)場(chǎng)若正反意見(jiàn)相持不下時(shí)，則必須以表決方式達(dá)成決議。三讀，除審議二讀會(huì)所做成的決議是否和上位法抵觸外，僅做文字修正，不得變更原意，完成三讀程序即交由政府執(zhí)行。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，無(wú)須三讀的提案，由程序委員會(huì)列入議程后，交由相關(guān)委員會(huì)審查，提出審查意見(jiàn)，由召集人向大會(huì)報(bào)告，大會(huì)討論做成決議，交由政府執(zhí)行。

圖2：原臺(tái)北縣議會(huì)議案處理流程圖

2.財(cái)政預(yù)算審查詳細(xì)務(wù)實(shí)。審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算是議會(huì)十分重要的職權(quán)，在議會(huì)職權(quán)列項(xiàng)中將其列為第二項(xiàng)。政府預(yù)算應(yīng)在會(huì)計(jì)年度開(kāi)始3個(gè)月前送達(dá)議會(huì)，議會(huì)應(yīng)于會(huì)計(jì)年度開(kāi)始1個(gè)月前審議完成，并于會(huì)計(jì)年度開(kāi)始15日前由政府發(fā)布?？疾鞎r(shí)，我們見(jiàn)到議會(huì)正在審查的《新北市總預(yù)算案》，文件有整整一箱，據(jù)介紹這些文件總重量達(dá)60多斤。而這些文件都必須經(jīng)過(guò)三讀程序一一審查，才能最后形成議決案，交政府執(zhí)行。此外，議會(huì)還要審議政府決算的審核報(bào)告。

3.行使監(jiān)督權(quán)比較嚴(yán)格。議會(huì)定期每6個(gè)月開(kāi)會(huì)一次，每次會(huì)期不得超過(guò)70日，唯每年審議總預(yù)算案的定期會(huì)可延長(zhǎng)10日。議會(huì)每次定期會(huì)，市長(zhǎng)應(yīng)提出施政報(bào)告，政府各一級(jí)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)均得應(yīng)邀就主管業(yè)務(wù)提出報(bào)告。議員針對(duì)政府工作及未來(lái)施政方向，可向前項(xiàng)各該首長(zhǎng)提出施政總質(zhì)詢與業(yè)務(wù)質(zhì)詢。對(duì)議會(huì)所作議決案，政府應(yīng)照案執(zhí)行，如果認(rèn)為窒礙難行時(shí)，應(yīng)于議決案送達(dá)政府30日內(nèi)，敘明理由送請(qǐng)議會(huì)復(fù)議，復(fù)議時(shí)如有出席議員三分之二維持原議決案，政府應(yīng)即接受。政府對(duì)議決案的執(zhí)行情形，必須在下次定期會(huì)上提出報(bào)告。

三、幾點(diǎn)啟示

通過(guò)對(duì)香港立法會(huì)和臺(tái)灣新北市議會(huì)運(yùn)作情況的簡(jiǎn)要考察和了解，筆者認(rèn)為它們的工作方法以及對(duì)工作的嚴(yán)格要求值得學(xué)習(xí)，對(duì)我們進(jìn)一步做好地方人大工作有一些啟示作用。

一要完善人大制度，充分發(fā)揮常委會(huì)組成人員的主體作用。為更好地發(fā)揮人大及其常委會(huì)的作用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化常委會(huì)組成人員的主體地位，發(fā)揮常委會(huì)組成人員的主體作用。通過(guò)不斷提高常委會(huì)組成人員專職比例，增加組成人員和人大代表的工作經(jīng)費(fèi)，提升人大機(jī)關(guān)的服務(wù)品質(zhì)，將組成人員逐步納入各專工委，通過(guò)專工委工作帶動(dòng)常委會(huì)組成人員積極履職。同時(shí)，對(duì)常委會(huì)組成人員的履職過(guò)程要全方位對(duì)外公開(kāi)，接受新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督；建立對(duì)常委會(huì)組成人員的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，督促其認(rèn)真履職和樹(shù)立自身的良好形象。

二要完善立法程序，進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量。立法是一項(xiàng)慎重和嚴(yán)肅的工作。香港立法會(huì)“三讀”程序立法和新北市議會(huì)“三讀”程序制定自治條例，充分體現(xiàn)了他們對(duì)立法的慎重和完美要求。特別是香港立法會(huì)，一是立法程序嚴(yán)，一件法律草案要成為法律，需要經(jīng)過(guò)若干環(huán)節(jié)，而且每個(gè)環(huán)節(jié)的通過(guò)都不容易，這樣經(jīng)過(guò)層層過(guò)濾的法律，必將成為優(yōu)質(zhì)法律；二是審議機(jī)構(gòu)專，針對(duì)每件法律都專門(mén)成立法案委員會(huì)，對(duì)法律條文進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地研究；三是法律草案細(xì)，一項(xiàng)法律草案文件達(dá)2000多頁(yè)，各項(xiàng)規(guī)定十分詳細(xì)。建議地方人大要進(jìn)一步完善立法程序，法規(guī)通過(guò)堅(jiān)持三審制，針對(duì)每件法規(guī)應(yīng)成立臨時(shí)性工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門(mén)研究，法規(guī)草案要盡量細(xì)化，只有堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，才能確保制定出來(lái)的法律是良法。

三要突出工作重點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督。不論是人民代表大會(huì)，還是立法會(huì)和議會(huì)，其重要職能之一就是對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。而在監(jiān)督職能中最重要的就是預(yù)算監(jiān)督，把預(yù)算監(jiān)督做好了，其他監(jiān)督工作就會(huì)起到綱舉目張的作用。香港立法會(huì)和臺(tái)灣新北市議會(huì)，都將預(yù)算的審查和監(jiān)督列為重中之重。臺(tái)灣新北市議會(huì)，年度總預(yù)算案通過(guò)需三讀完成，預(yù)算案的內(nèi)容十分詳盡，而且議會(huì)會(huì)期延長(zhǎng)的唯一理由就是審議總預(yù)算案。香港立法會(huì)為加強(qiáng)這項(xiàng)工作，專門(mén)成立了兩個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，撥款法案也需三讀通過(guò)，可見(jiàn)這項(xiàng)工作分量之重。建議地方人大要強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督意識(shí)，把預(yù)算監(jiān)督列為人大的第一監(jiān)督，全面細(xì)化部門(mén)預(yù)算，審查和批準(zhǔn)預(yù)算不能流于形式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況也要適時(shí)監(jiān)督，真正替人民管好錢(qián)袋子。

四要加大監(jiān)督力度，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。香港立法會(huì)和臺(tái)灣新北市議會(huì)，在監(jiān)督政府工作方面，用的主要監(jiān)督方式是質(zhì)詢。議員以理性的態(tài)度、犀利的言辭向政府或部門(mén)首長(zhǎng)進(jìn)行質(zhì)詢，這種監(jiān)督方式，不回避矛盾，監(jiān)督直截了當(dāng)，體現(xiàn)了議會(huì)為民代言的職能，有助于問(wèn)題的及時(shí)解決。在臺(tái)灣新北市議會(huì)，對(duì)要求政府辦理的事項(xiàng)，政府必須辦理，如果政府認(rèn)為有困難，還可向議會(huì)復(fù)議，對(duì)辦理結(jié)果須在下次定期會(huì)上報(bào)告。建議地方人大在監(jiān)督方式上，要敢于使用質(zhì)詢這種監(jiān)督方式，督促解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；對(duì)常委會(huì)作出的決議和審議意見(jiàn)中交辦的事項(xiàng)，不能停留在文來(lái)文往上，要加強(qiáng)追蹤問(wèn)效，督促政府及其相關(guān)部門(mén)必須落實(shí)。