［摘要］充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)的功能，杜絕地方保護，偏離依法審計，重“承諾”輕事實等方面的問題。要擺脫內(nèi)外有別的影響公證和效益并重，樹立審計權(quán)威。
　?。坳P(guān)鍵詞］免疫系統(tǒng)；審計價值觀；審計信息。
　?。壑袌D分類號］F239.2 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００47 — ０2
　　
　　“免疫系統(tǒng)”理論是對審計本質(zhì)認識的深化，是對審計內(nèi)在規(guī)律認識的升華，是科學發(fā)展觀應(yīng)用于審計實踐的具體表現(xiàn)。這與人體免疫系統(tǒng)是相同的。審計“免疫系統(tǒng)”也能夠防御外部不利因素對系統(tǒng)的侵襲，能夠通過識別、提示被審計單位違法違規(guī)等異常問題，并在審計的職權(quán)范圍內(nèi)對其進行處理，監(jiān)視被審計單位遵守法律、法規(guī)，維護國家經(jīng)濟社會的穩(wěn)定運行。將“免疫系統(tǒng)”功能引申到審計職能定位，是審計理論的發(fā)展，是審計職能的強化和延伸。二十多年來，審計系統(tǒng)開展的各項審計及我市開展的被審計單位財務(wù)規(guī)范化，都是發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能的具體行為。
　　一、制約外資審計“免疫系統(tǒng)”功能的四方面原因
　　從我市外資審計看，截止2008年，全市共審計676個獨立核算的項目執(zhí)行單，審計總金額93億元，查出違紀違規(guī)資金1.34億元，應(yīng)上繳財政186萬元，已上繳60萬元?；酒鸬搅吮O(jiān)督政府外債和國外貸援款的合法、合規(guī)、合理和有效使用，為我市利用好外資、發(fā)展我市經(jīng)濟發(fā)揮服務(wù)作用。但是，客觀地說，在發(fā)揮外資審計“免疫功能”方面確有不到位的地方，究其原因主要受以下四方面的影響和制約。
　　(一) 在審計利益觀上，以“地方保護”為坐標，表現(xiàn)了審計目的上的自利性
　　從客觀上說，雖然中央政府擁有更高、更集中的權(quán)力，但是地方政府可以調(diào)動地方的資源。某些地區(qū)部門行政長官出于政績考慮，為獲取本地區(qū)的利益最大化而挖空心思。在司法制度方面，我國的司法機構(gòu)的設(shè)置以及人員配備是屬地化管理，這為地方政府干預(yù)司法提供可能。從司法上為保護分割市場的行為創(chuàng)造了條件，而地方審計機關(guān)面對這樣的審計環(huán)境也可能“身不由己”，在利益和利害的權(quán)衡中傾向于對地方利益的保護。
　　（二）在審計價值觀方面，偏離了依法審計的軌道，表現(xiàn)了審計功能的不確定性
　　審計應(yīng)該做什么，在社會經(jīng)濟監(jiān)督體系中應(yīng)發(fā)揮什么作用，這是由憲法確定的。因此，審計監(jiān)督部門的職責是有法定性、特定性、確定性。但是，由于我國現(xiàn)階段行政體制的制約和對為地方政府服務(wù)的理解上的偏差，及地方政府權(quán)力的強悍，往往出現(xiàn)一屆政府出一套方略，一任領(lǐng)導(dǎo)提出一個口號。在這種情況下，審計必須積極跟進，唯恐落后，每年都有若干個“服務(wù)……，緊跟……，確?！?，圍繞……”。面對這種不可逆轉(zhuǎn)的行政隸屬關(guān)系，加之審計部門領(lǐng)導(dǎo)和審計人員自身的執(zhí)法水平、責任感、使命感的缺失，致使審計工作者自己特有的聲音越來越弱，或有時強有時弱，對有的審計事項強，有的審計事項弱?？陀^地說，審計在自我功能定位上的不確定性，反映了審計價值觀的混亂，反映了審計職業(yè)理念的缺失，而這一現(xiàn)實恰恰為審計職業(yè)理念的建立提供了可能。審計理念派生審計職能，審計職能在新的審計理念下不斷揚棄、不斷創(chuàng)新、不斷完善。地方審計機關(guān)圍繞地方中心開展工作，為地方中心工作服務(wù)無可厚非，但是審計體現(xiàn)自身的時代性，應(yīng)當有明確的目標指向。從職能上說，審計工作的重點應(yīng)主要放在六個方面：一是揭示關(guān)系人民群眾切身利益的問題，促進改善民生，建設(shè)和諧社會。二是揭示經(jīng)濟運行中的重大問題，促進國家宏觀調(diào)控和重大方針政策的貫徹落實。三是揭示重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪問題，促進依法治國和反腐倡廉。四是揭示重大的損失浪費和國家安全受到威脅的重大問題，促進提高行政職能，促進生態(tài)文明和節(jié)約型社會的建設(shè)。五是揭示行政不作為、亂作為等重大問題，促進問責制的健全和責任追究制的建立落實。六是揭示重大的體制性障礙、制度性缺陷等問題，促進深化改革、健全法制?？傊瑢徲嬜鳛閲医?jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，它的根本職能是保護國家安全。因此，審計通過行使職能，達到目標，以及實現(xiàn)目標的途徑和手段不能和審計職業(yè)的基本理念相沖突。
　?。ㄈ┰趯徲嬤^程中，片面強調(diào)外在形式的規(guī)整，在審計實施的把握上，以“承諾”做開脫，表現(xiàn)了自身根據(jù)設(shè)定上的虛妄性
　　《中華人民共和國審計基本準則》第二十一條規(guī)定“審計機關(guān)在向被審計單位送達審計通知書時，應(yīng)當要求被審計單位法定代表人和財務(wù)主管人員就與審計事項有關(guān)的會計資料的真實、完整和其他相關(guān)情況做出承諾。審計組及其審計人員應(yīng)當將被審計單位交回的承諾書作為審計證據(jù)編入審計工作底稿。在諸多的審計風險中，其中的“受偽論”是把錯的審計信息當作對的使用，其中的“棄真論”是把對的當錯的使用，
　　出現(xiàn)上述兩種情況，不論對方有什么承諾，審計都無法推卸因此而造成的過失責任。會計資料承諾制要求被審計單位作出遵紀守法的承諾。承諾的是責任，而不是事實，即企事業(yè)單位保證盡最大的努力履行管理職責，消除因制度不當和管理不善造成的錯弊，而不是保證會計資料是絕對真實和合法的。因為財務(wù)造假和違法亂紀屬行為者之故意，是有計劃、有預(yù)謀的，行為者對此負有完全的責任，所以企事業(yè)單位能夠而且應(yīng)當對此作出解釋，并做出糾錯防弊的承諾。但是，企事業(yè)單位無法對會計核算中出現(xiàn)的信息偏差，以及財會人員個人舞弊等不可預(yù)測的事件作出承諾。一個需要提醒的問題是，審計的責任承擔絕不僅僅限于技術(shù)層面。
　?。ㄋ模┰趯徲嫿ㄗh方面，缺少對我國改革時期出現(xiàn)新情況的深刻認識和準確判斷，表現(xiàn)了審計視野的狹隘性
　　審計建議是審計成果的重要組成部分，也是體現(xiàn)“免疫功能”的重要載體。一個恰如其分、切實重要、可行的審計建議，的確能起到規(guī)范經(jīng)濟行為，維護經(jīng)濟經(jīng)濟秩序的作用，但能做到這一點確實需要真功夫。
　　外資審計從客觀上受到一個項目連續(xù)多年，涉及國際方面的制約。但從主觀上說，審計人員對審計的環(huán)境、形勢和現(xiàn)狀缺少總體把握，對審計領(lǐng)域以外的資訊收集、掌握不準確和及時，對被審計單位的現(xiàn)實狀況缺少真切的體驗和細心的觀察，審計人員的結(jié)構(gòu)不適應(yīng)新形勢的需要。目前外資審計隊伍迫切需要提高對審計事項評判的“知識含量”，提高提出真知灼見的審計建議的能力和水平。
　　以上四個方面在外資審計領(lǐng)域不同程度地存在，這是影響免疫功能發(fā)揮的障礙和難點。我們必須切實地改變觀念，正確理解“免疫系統(tǒng)”功能，才能在外資審計中有所作為。
　　二、外資審計的重點
　　 （一） 由于外資審計報告具有對外公正的特殊職能，其重點首先是徹底擺脫“內(nèi)外有別”的影響
　　切實做到“依法審計、求真務(wù)實”但在實踐中，做到這一點確有一定難度。從深層次上說，除如前所述，在審計價值觀上的不確定性，在審計利益觀上的自利性，及自身根據(jù)設(shè)定上虛妄性外，審計公權(quán)運行的法定程序、問責機制仍沒有真正形成，從對經(jīng)濟違紀行為的認定和處罰，審計人員和行政長官應(yīng)當統(tǒng)一在事實和法律法規(guī)上，這一審計的生命力所在和法制機制的落實仍有很大漏洞。
　　從第二層次上說，審計一線人員和基層審計機關(guān)。能否如實披露，確實是審計職業(yè)道德的體現(xiàn)，也是外資審計的基本要求，在這方面，我們是有教訓的。如2000年世行貸款農(nóng)發(fā)項目有4-5個縣審計局對項目單位挪用、擠占農(nóng)發(fā)資金問題隱瞞不報，最后被審計署檢查中發(fā)現(xiàn)，造成很大被動。雖然我們對此進行了整改，但在責任的追究上仍不到位。究竟是縣政府的行為，還是個別縣領(lǐng)導(dǎo)的行為，還是基層局或?qū)徲嫿M長、主審的行為，行為的動機和真實原因是什么沒有做到責任追究到位，勢必為屢查屢犯埋下伏筆。
　　
　?。ǘ?對外公證與效益審計并重
　　審計署五年規(guī)劃明確提出，效益審計的比重到2010年達到70%。實事求是的說我市各級外資審計人員對什么是效益審計，怎樣進行外資項目效益審計，還停留在嘗試階段。缺乏認真的研究和成型的案例。去年10月我們對福建江西兩省開展效益審計情況考察，感到以下內(nèi)容是效益審計的主要內(nèi)容：
　　 1.項目目標完成情況描述的主要內(nèi)容根據(jù)貸款協(xié)議、可行性研究報告對建設(shè)內(nèi)容、經(jīng)濟目標、社會目標、環(huán)境目標進行驗證和評價。
　　 2.完成情況評價要根據(jù)重要性原則和專業(yè)判斷，在實現(xiàn)、基本實現(xiàn)、部分實現(xiàn)和沒有實現(xiàn)四種類型中選擇。同時抓住三個方面的主要問題；一是影響項目效益的問題，如決策失誤、可行性研究偏離實際造成損失浪費；立項審批把關(guān)不嚴造成損失浪費；建設(shè)管理不善造成損失浪費；運營管理不善造成損失浪費；資產(chǎn)設(shè)備閑置、毀壞造成損失浪費。二是項目還本付息存在的項目拖欠外國政府貸款本息、轉(zhuǎn)貸和結(jié)算罰息等項目貸款債務(wù)懸空，截留挪用還本付息資金。三是違法違規(guī)問題，如騙取項目資金、挪用項目資金、違規(guī)變賣挪用項目設(shè)備物資、國有資產(chǎn)流失、工程建設(shè)和設(shè)備物資采購招投標過程中違反規(guī)定、商業(yè)賄賂、項目管理部門違規(guī)收取管理費、轉(zhuǎn)貸違規(guī)改變貸款條件和違規(guī)收取手續(xù)費、采購公司超標準收取手續(xù)費、配套資金不落實。注重熱點問題：一是項目建設(shè)和運營過程中損害農(nóng)民利益問題，二是項目執(zhí)行和運營過程中破壞環(huán)境和生態(tài)問題。
　?。ㄈ?提升審計建議信息水平
　　審計建議和審計信息是審計成果轉(zhuǎn)化的載體和途徑。前面對審計建議存在的主要問題和缺失進行了闡述，下面重點談一談對撰寫政務(wù)信息的基本要求：
　　一是編寫一篇好的政務(wù)信息要注重以下十個方面。把握全黨大局、突出經(jīng)濟建設(shè)、關(guān)注社會熱點、宣傳工作成果、分析研究問題、圍繞中心工作、提出對策建議、抓住業(yè)務(wù)部門、推進工作落實、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策。
　　二是收集信息途徑注重十個方面。重大事件搶、文件推理挖、參與活動追、深入基層撿、關(guān)注新聞抓、聯(lián)系上級摸、掌握規(guī)律搜、會議當中捕、情況反饋傳、利用網(wǎng)絡(luò)選。
　　三是如何編寫審計信息。信息價值在于其與決策相關(guān)，有助于決策。有效的方法是重點信息抓組稿，提高層次抓綜合，挖掘深度抓調(diào)研，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)抓質(zhì)量。
　　四是審計信息的文風要求。不做大的文章，不做高的文章，不做狠的文章，不做全的文章，不做最的文章，不做了的文章。
　　（四）充分利用審計公告增強審計權(quán)威，擴大審計影響
　　就目前外資審計的實際情況看，審計結(jié)果公告確實存在一些實現(xiàn)上的難題。比如，政府花錢的信息能公開到什么程度？又如不危及國家安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定?！鞍踩薄胺€(wěn)定”的信息邊界在哪里，外資運用效果與交流導(dǎo)向差異較大等等。但是，加強審計執(zhí)法的陽光披露，使審計結(jié)果公告在技術(shù)定義上表述客觀科學，實際意義上適應(yīng)社會需要，價值意義上符合公平正義，還需要我們做一番艱苦的努力。一方面有應(yīng)該公告的問題，就要敢于亮出真相，另一方面要講究公告的策略和方法，不管怎么說，外資審計結(jié)果公告已經(jīng)擺在我們面前。
　　〔責任編輯：張志臣〕