?。壅萆鐣＠?wù)外包是我國公共服務(wù)外包中出現(xiàn)的一個新類別，由于是新生事物，其中必然存在各種問題與不足。基于此，本文從廣東地區(qū)社會福利服務(wù)外包實踐出發(fā)，分析委托人政府與代理人社工機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱問題，提出消除或減少信息不對稱的對策建議，以求更合理契約的達(dá)成。
　?。坳P(guān)鍵詞］社會福利服務(wù)；合同外包；信息不對稱
　?。壑袌D分類號］D632.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５９ — ０2
　　
　　一、問題的提出
　　受西方新公共管理運(yùn)動的影響和自身變革的需要，自2000年始中國社會福利服務(wù)提供領(lǐng)域逐漸引入POSC方式——即合同外包，政府將部分社會福利服務(wù)外包給社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，由社工機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)要求來為特定人群提供福利服務(wù)。這一變革對中國社會福利服務(wù)產(chǎn)生了積極影響，它極大的提高了政府在福利服務(wù)提供中的效率，避免了政府官僚機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時所呈現(xiàn)的高成本、無效率的缺陷，并與市場競爭優(yōu)勢相聯(lián)系，使社會福利服務(wù)的生產(chǎn)和輸送以最高效的方式來進(jìn)行。但由于中國社會福利服務(wù)合同外包起步晚，經(jīng)驗有限，因而在實施過程還存在一系列問題，其中一個便是委托方（政府）與代理方（社工機(jī)構(gòu)）之間的信息不對稱。本文擬就這一問題的表現(xiàn)、影響和原因進(jìn)行探討，以獲得促進(jìn)社會福利服務(wù)合同外包更好發(fā)展的途徑。而廣東是最早開始社會福利服務(wù)合同外包的實行區(qū)域，因此本文將選擇它作為分析對象。
　　二、社會福利服務(wù)合同外包中信息不對稱——理論基礎(chǔ)與基本內(nèi)涵
　　信息經(jīng)濟(jì)學(xué)以不對稱條件下最優(yōu)交易契約的構(gòu)建為研究對象，其中，信息不對稱是其核心概念和研究基礎(chǔ)。在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，信息的不對稱按內(nèi)容可分為兩類：一類是外生性不對稱信息，即指由個體從事的工作本身所具有的技術(shù)稟賦、內(nèi)涵、性質(zhì)特征等決定的，而不是由個體的主觀意識造成的信息不對稱。另一類是內(nèi)生性不對稱信息，是個體利用管理者對其行為事前無法預(yù)測、事中無法觀察和監(jiān)督、事后無法驗證而造成的信息不對稱[1]。在信息不對稱的情形下，契約簽訂者之一的委托人在簽訂合同時不知道契約另一方代理人的類型，也無法獲知代理人的私人信息。接受合約的一方（代理人）將利用另一方（委托方）對信息缺乏的特點而給對方造成不利，從而使交易的過程偏離委托方的意愿，最終導(dǎo)致“劣質(zhì)產(chǎn)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品”的現(xiàn)象發(fā)生。
　　以布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)派，將經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法應(yīng)用到政治過程的分析中，認(rèn)為政治市場與經(jīng)濟(jì)市場有著許多的相似性，可以將調(diào)查市場經(jīng)濟(jì)的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門”[2]。這一主張同樣適用于當(dāng)前廣東地區(qū)社會福利服務(wù)提供方式分析。在社會福利服務(wù)合同外包過程中，信息不對稱指的是委托方即政府部門對代理方即各個社工機(jī)構(gòu)占有較少信息，甚至無法得知對方必要的私人信息，且外生性不對稱信息與內(nèi)生性不對稱信息同時共存。這一現(xiàn)象不僅對社會福利服務(wù)合同外包政策的執(zhí)行效果影響巨大，還將深刻影響福利服務(wù)接受人群的福利水平，值得我們予以高度重視。
　　三、社會福利服務(wù)合同外包中信息不對稱的表現(xiàn)和影響
　　1.政府在合同外包中的代理人選擇難題
　　在代理人的選擇上，廣東地區(qū)以各地社工機(jī)構(gòu)向其所在地民政局提交的項目標(biāo)書作為主要選擇依據(jù)，據(jù)其內(nèi)容與項目執(zhí)行的設(shè)計構(gòu)想來判斷該機(jī)構(gòu)是否能夠成功承擔(dān)其所投標(biāo)的服務(wù)項目，在此基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮機(jī)構(gòu)的規(guī)模、力量、主要服務(wù)領(lǐng)域和過往服務(wù)經(jīng)驗。但是在標(biāo)書的制作過程中，機(jī)構(gòu)為獲取更多項目、資金以擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模或為贏利，可能采取的一個手段是極力隱藏自己在承擔(dān)、執(zhí)行該類項目上的劣勢和不足，如執(zhí)行項目所需的專業(yè)人才的缺乏，機(jī)構(gòu)項目管理能力的欠缺，機(jī)構(gòu)在項目運(yùn)行前期經(jīng)費承擔(dān)能力等等。采取似是而非的方法來描述自己在該領(lǐng)域的優(yōu)勢，或直接隱藏真相，提供不實材料。政府對這些信息無從獲得以判真?zhèn)?，只有機(jī)構(gòu)和工作人員自己才具有這方面的私人信息，存在內(nèi)生性信息不對稱，由此導(dǎo)致某些機(jī)構(gòu)在并無實力承接項目的基礎(chǔ)上也能獲得外包項目。政府也無法從競標(biāo)者中挑選出最合適的代理人。
　　2.合同外包中契約內(nèi)容的制定
　　以政府為主導(dǎo)的外包合同中，服務(wù)項目與服務(wù)內(nèi)容的確定有兩種途徑。一是由傳統(tǒng)的承擔(dān)福利服務(wù)供給任務(wù)的各相關(guān)單位進(jìn)行實地調(diào)查與分析后，根據(jù)社會實際需求進(jìn)行福利服務(wù)的種類與對象的內(nèi)容擬定，包含兒童青少年服務(wù)、老年服務(wù)、殘疾人服務(wù)等等，然后再以發(fā)標(biāo)的形式外包給社工機(jī)構(gòu)。二是在此基礎(chǔ)上，允許各社工機(jī)構(gòu)根據(jù)服務(wù)過程中所發(fā)掘的人群需求而提出項目申請。在這兩種契約內(nèi)容制定方式中，后者可能出現(xiàn)的問題是作為代理人的社工機(jī)構(gòu)會出于自身方便與利益而向委托人（政府）隱瞞真實的人群需求。其中“方便”一說指的是社工機(jī)構(gòu)傾向于選擇自己比較熟悉的，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，形成了一整套完整的工作流程與有效的工作技巧，無需再重新花費時間與人力進(jìn)行深入探索的項目。這樣機(jī)構(gòu)不僅節(jié)省了大量的人力、時間和精力，同時還能節(jié)省重新探索過程中產(chǎn)生的巨大成本，從而能獲得更多利益。盡管這類服務(wù)項目已經(jīng)不再是社會的主要需求，或者已經(jīng)無法滿足社會的更高層次需求。在這種情形下，作為代理人的社工機(jī)構(gòu)并未從社會的真實需求出發(fā)制定合同內(nèi)容，而是將自身利益擺在第一位。對此，委托人政府在信息不充分的情況下很難做出明智的決策。
　　3.合同發(fā)包標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控之間的矛盾
　　廣東地區(qū)現(xiàn)有社會福利服務(wù)外包采取競爭性談判發(fā)包。在競標(biāo)過程中哪家社工機(jī)構(gòu)提出的服務(wù)價格最低哪家機(jī)構(gòu)就能獲得項目。這一方式盡管降低了政府成本，但是也忽略了一個嚴(yán)重的問題，那就是社工機(jī)構(gòu)作為一個具有理性經(jīng)濟(jì)人特征的代理人，在原來預(yù)算的項目資金變少的情況下往往會通過降低服務(wù)質(zhì)量或數(shù)量來減少成本以保證一定量利潤的獲得。作為委托人的政府難以獲得這方面的信息來判斷代理人在工作過程中是否降低了服務(wù)質(zhì)量，減少了服務(wù)數(shù)量，因為社會福利服務(wù)提供中專業(yè)社會工作服務(wù)本身所具有的技術(shù)稟賦、內(nèi)涵、性質(zhì)特征等因素，是非專業(yè)人士的難以理解和把握的。在這種外生性信息不對稱的影響下，委托人難以對其進(jìn)行合理的績效評估，難以采取相應(yīng)措施來保證一定水平服務(wù)的提供。
　　四、社會福利服務(wù)合同外包中信息不對稱的成因
　　社會福利服務(wù)外包過程中信息不對稱現(xiàn)象是由多方面因素而引起，主要包括如下幾個方面:
　　1.代理人（社工機(jī)構(gòu)）的自利性
　　社工機(jī)構(gòu)具有理性經(jīng)濟(jì)人特征，在合同外包過程中具有自身的利益取向。它作為民辦非企業(yè)單位，盡管承擔(dān)著一定的社會責(zé)任，但也有追求機(jī)構(gòu)利益的動機(jī)和價值取向。如何使機(jī)構(gòu)獲得更多項目、資金，進(jìn)一步促進(jìn)機(jī)構(gòu)規(guī)模壯大和發(fā)展亦在其考慮范圍之列。這種自利性特征使它在社會福利服務(wù)合同外包過程中不可避免的會對委托方隱瞞自己的部分私人信息。
　　2.委托方（政府機(jī)構(gòu)）的官僚制管理
　　官僚制管理下的政府部門成員的行動長期受到職能劃分、職位分工和規(guī)則的限制，缺乏了解外部信息的主動性。盡管他們已經(jīng)意識委托人與代理人之間存在信息不對稱，但依職能范圍而行動的官僚慣性使他們鮮少主動去尋找信息。同時，官僚制下的政府并不歸其成員所有，故政府工作人員缺乏經(jīng)濟(jì)人動機(jī)，在信息不對稱結(jié)果不影響自身利益的前提下不會主動關(guān)注信息不對稱。
　　3.信息獲得技術(shù)的缺失與信息傳達(dá)渠道的不暢通
　　
　　代理人社工機(jī)構(gòu)在提供社會福利服務(wù)時都是通過專業(yè)社工人員采取專業(yè)服務(wù)技巧來進(jìn)行。代理人由專業(yè)知識密集度較高的技術(shù)專業(yè)人員組成，這些人員的工作經(jīng)常是委托人難以了解的，因此委托人很難準(zhǔn)確了解其專業(yè)水準(zhǔn)、負(fù)責(zé)精神、工作成效、職業(yè)技能等方面的情況，這就產(chǎn)生了一個標(biāo)準(zhǔn)的信息不對稱問題。加上社會福利服務(wù)重要組成內(nèi)容之一的精神與心理服務(wù)具有抽象性和難以衡量性，信息不對稱便更加突出。
　　同時，我國公民與政府溝通的正式渠道少而且效率低下，政府有關(guān)社會福利服務(wù)的政策信息難以通過多種渠道在政策主體與目標(biāo)群體之間進(jìn)行交流，政策溝通不暢通，政府對公眾需求信息的匱乏也導(dǎo)致了它在面對代理人時信息不充分，呈現(xiàn)出信息不對稱。
　　4.信息交易的成本約束
　　合同外包中委托人所需要的一些信息必須通過一系列活動才能獲得，如收集、加工、整理、鑒別、轉(zhuǎn)換、輸出等，這些活動過程也是信息的交易過程，其有效運(yùn)行必然需要一定的人力、物力、財力等資源的投入與消耗，即存在一定的交易成本[3]。委托人政府要獲知充分的代理人信息，就必須花費巨大成本。一旦成本過高，便違背了合同外包的初衷——降低政府成本，失去了進(jìn)行合同外包的意義。這也是導(dǎo)致合同外包中信息不對稱的重要原因之一。
　　五、防范信息不對稱的對策選擇
　　政府部門和社工機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱勢必產(chǎn)生不良影響，不僅影響公共福利服務(wù)外包的進(jìn)行和進(jìn)一步發(fā)展，同時也將損及公民尤其是社會弱勢群體的利益，不能很好滿足他們的需求。那么，政府如何減少信息不對稱，做一個精明的買主呢？有以下幾個途徑可以達(dá)到。
　　1.培育政府經(jīng)濟(jì)人意識
　　現(xiàn)代政府是責(zé)任政府，政府權(quán)力來源于社會公眾的契約授予，政府應(yīng)當(dāng)對人民負(fù)責(zé)，享有權(quán)力，履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任。在社會福利服務(wù)合同外包過程中，政府相關(guān)部門工作人員要打破傳統(tǒng)官僚管理的慣性和約束，培育經(jīng)濟(jì)人意識，主動尋獲更多信息以防止信息不對稱的發(fā)生。
　　2.建立完善的合同外包制度
　　在尋求該領(lǐng)域?qū)＜覅f(xié)助的基礎(chǔ)上，建立完善的合同外包制度。通過制度條款的方式明確界定、詳細(xì)說明代理人獲取資格條件，代理人需要提供的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果，并嚴(yán)格執(zhí)行、始終貫徹。一旦代理人違背制度規(guī)定，便采取相應(yīng)懲罰措施影響其報酬獲得和后續(xù)申請資格，防止因委托人監(jiān)督乏力和制度模糊而導(dǎo)致的信息不對稱產(chǎn)生。
　　3.建立暢通的信息溝通渠道
　　加強(qiáng)電子政府建設(shè)，加大政府政務(wù)信息的對公宣傳，加強(qiáng)公民信息反饋渠道的建設(shè)和完善，讓公民能通過迅捷、便利的現(xiàn)代化信息技術(shù)，充分了解社會福利服務(wù)相關(guān)政策與信息，在此基礎(chǔ)上通過有關(guān)渠道及時和政府相關(guān)部門進(jìn)行溝通，提供他們在通過代理人獲得服務(wù)過程中有關(guān)服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果的相關(guān)信息，減少信息不對稱的發(fā)生。
　　4.培育代理方市場，加大市場競爭
　　加大對各地區(qū)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的支持力度，形成發(fā)達(dá)的賣方市場，擴(kuò)大市場競爭，以競爭促服務(wù)，以競爭減少信息不對稱的發(fā)生。
　　此外，還可設(shè)計誘因機(jī)制來鼓勵代理人努力工作，將委托人提供的報酬與代理人的努力程度與服務(wù)效果相掛鉤，以此來提高代理人的工作誘因。
　　〔參考文獻(xiàn)〕
　　〔1〕〔3〕劉志鵬.公共政策過程中的信息不對稱及其治理〔J〕.國家行政學(xué)院學(xué)報，2010，（03）.
　　〔2〕〔法〕亨利·勒帕日.美國新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.北京:北京大學(xué)