?。壅菰谡拇罅ν苿酉拢沧赓U房建設(shè)已在我國許多城市起步。目前針對公共租賃房的研究主要集中于具體的操作層面上，例如租金設(shè)定、房源籌集、投融資方式等。然而要切實(shí)落實(shí)政策目標(biāo)，明確公共租賃房的發(fā)展模式以對其實(shí)踐進(jìn)行有效指導(dǎo)是非常重要的?？梢栽趯σ杂⒚罏榇淼陌桓耵敗隹诉d模式和以德國為代表的日耳曼模式進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上提出我國可以借鑒的公共租賃房發(fā)展模式。
　?。坳P(guān)鍵詞］公共租賃房；盎格魯—撒克遜模式；日耳曼模式
　　［中圖分類號］F293.3 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５４ — ０2
　　
　　一、問題的提出
　　1998年市場化導(dǎo)向的住房改革后，政府致力于建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的住房制度，并使房地產(chǎn)業(yè)成為推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點(diǎn)。①在政府不斷強(qiáng)化的商品化與社會化的住房政策下，大部分的城鎮(zhèn)居民被推向銷售房領(lǐng)域，而房屋租賃市場則面臨著規(guī)?？s小、運(yùn)行不規(guī)范的困境。相當(dāng)一部分無力進(jìn)入銷售房市場但又被資格審查嚴(yán)格的廉租房與可及性低的經(jīng)適房排斥在外的社會成員同樣無法在私房租賃市場上獲得比較穩(wěn)定的居住權(quán)保障。這部分群體被形象地稱為“夾心層”，主要包括以下人群：階段性住房支付能力不足的新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員以及另外一部分中低收入者。針對“夾心層”亟待滿足的住房需求，2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的解決方法是加快公共租賃房的建設(shè)。
　　公共租賃房是指由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場價或者承擔(dān)者能夠承受起的價格向目標(biāo)群體提供的、過渡性的保障性租賃房，在其收入提高、住房支付能力改善后，這部分群體就要離開公共租賃房而轉(zhuǎn)入銷售房領(lǐng)域?！段覈鴩窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中明確指出：“重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體?！惫沧赓U房政策的提出表明了國家住房保障體系向“中低收入群體”轉(zhuǎn)變，具有相當(dāng)重要的意義。
　　目前針對公共租賃房的研究主要集中于如何解決各個具體層面中出現(xiàn)的問題，如房源籌集、租金設(shè)定、投融資方式等。但在進(jìn)行政策實(shí)踐的同時，明確我國公共租賃房發(fā)展模式使其對實(shí)踐進(jìn)行有效的指導(dǎo)是更為重要的。因此，本文要探索的一個問題是，公共租賃房應(yīng)該采用何種模式才能克服其在實(shí)踐中面臨的一系列問題，最終實(shí)現(xiàn)其作為保障性住房的主體應(yīng)達(dá)成的政策目標(biāo)——為目標(biāo)群體提供租房保障，進(jìn)而完善住房供應(yīng)體系，培育規(guī)范租房市場，引導(dǎo)居民合理消費(fèi)住房。
　　二、公共租賃房的兩種發(fā)展模式
　　發(fā)達(dá)國家基本形成了符合自身國情的公共租賃房模式。對其成熟的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒有助于使我國的公共租賃房發(fā)展更加順利以達(dá)到好的保障效果并實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。
　　由于公共租賃房屬于整個租賃體制的重要組成部分，因此對租賃體制進(jìn)行研究是非常重要的。瑞典學(xué)者吉姆·凱梅尼提出了進(jìn)行租賃體制研究的“差異論”(divergent)視角，認(rèn)為目前歐美主要存在兩種租賃體制：盎格魯—撒克遜“二元化”體制和日耳曼“單一化市場”體制，這兩種體制有著各自的政策策略，分別為“命令性”(command)和“市場性”(market)。②
　　下面從凱梅尼的這一創(chuàng)新性視角出發(fā)對不同體制下的公共租賃房發(fā)展模式進(jìn)行介紹。
　?。ㄒ唬┮杂⒚罏榇淼陌桓耵敗隹诉d公共租賃房模式
　　以哈耶克、弗里德曼等為代表的新自由主義思想，在70年代成為西方許多國家占主導(dǎo)地位的政治和知識力量，尤其是1973年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使傳統(tǒng)的福利國家重新審視公共福利迅速擴(kuò)張的社會經(jīng)濟(jì)后果。③新自由主義主張市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭，認(rèn)為國家對經(jīng)濟(jì)和社會生活的干預(yù)越少，市場效率就越高。這一思想對公共租賃房的模式、整個租賃市場的構(gòu)建和住房供應(yīng)體系的結(jié)構(gòu)皆產(chǎn)生了重要的影響。
　　具體而言，盎格魯—撒克遜國家通過稅收、補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠措施將大部分社會成員推向市場購買私有住房以解決自身的居住問題，暫無購房能力的群體則租用營利型租賃房。但營利型租賃房存在著租金高昂、居住權(quán)缺乏保障的問題，因此社會上總有弱勢群體無法通過自身的力量來滿足居住需求，需要政府提供公共租賃房以保障其居住權(quán)。政府供應(yīng)的公租房只面向最需要住房的弱勢群體和貧困家庭。但公共租賃房存在著一個不可避免的成熟化過程。所謂成熟化過程即存量住房的平均未清償債務(wù)和新建成、獲得或翻修住宅的平均債務(wù)之間越來越大的差距。①公共租賃房的成熟度水平越高，即意味著其中無債務(wù)和低債務(wù)住房越多，因而所需繳納的租金不斷減少，對社會成員的吸引力增大。為了減少或避免低租金和保有權(quán)保障程度較高的公共租賃房形成對營利型租賃住房和私有住房的競爭，政府不得不對其進(jìn)行嚴(yán)格控制從而將人們的租房需求導(dǎo)向營利型租賃住房和私有住房?？桃鉃橹恼咝纬傻氖枪沧赓U房的殘余化傾向——資格審查更加嚴(yán)格，只有最貧困的家庭才能獲得租住權(quán)，公共租賃房不斷向“貧民窟”的方向發(fā)展，負(fù)面烙印加深使其吸引力減少，公共租賃房最終成為營利型市場的安全網(wǎng)。
　　在凱梅尼看來，盎格魯—撒克遜國家的基本觀點(diǎn)是鼓勵市場競爭以提高效率、保護(hù)自由，但在對待租賃市場上出現(xiàn)的不同類型租賃房時卻似乎放棄了這一立場。
　　（二）以德國為代表的日耳曼公共租賃房模式
　　以德國為代表的日耳曼公共租賃房模式是與盎格魯—撒克遜模式截然不同的發(fā)展取向。凱梅尼認(rèn)為德國以公共租賃房為重要組成部分的單一式租賃體制是與日耳曼式社會市場經(jīng)濟(jì)的理論導(dǎo)向和社團(tuán)主義體制提供的制度性框架緊密相連的。
　　一方面是社會市場經(jīng)濟(jì)理論的導(dǎo)向作用。在社會市場經(jīng)濟(jì)理論看來，政府不是在全力促進(jìn)市場競爭之余來構(gòu)建一個照顧弱勢者的福利安全網(wǎng)，而是致力于通過持續(xù)的市場管理使市場能夠以一種為弱勢群體提供適度福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步相結(jié)合的方式來運(yùn)行。
　　另一方面是社團(tuán)主義體制的影響。權(quán)力結(jié)構(gòu)是一個理解政策策略的產(chǎn)生、發(fā)展和變化的關(guān)鍵因素。②社團(tuán)主義體制提供了一種范圍廣泛的、不同團(tuán)體利益在政策制訂過程中得以代表的制度性框架。③在這樣的一種體制下，各種類型的租賃房——公共租賃房、非營利性成本型租賃房、營利型租賃房以及其他一些私人租賃房——的供應(yīng)者都可以表達(dá)自身的利益訴求，并通過非沖突的合作、協(xié)商、妥協(xié)的方式對整個租賃市場進(jìn)行調(diào)和已達(dá)到一個平衡狀態(tài)。
　　與盎格魯—撒克遜國家削弱公共租賃房的競爭優(yōu)勢不同的是，日耳曼模式鼓勵公共租賃房通過自身的成熟化優(yōu)勢與營利型租賃房和私有住房競爭。在這種模式下，公共租賃房發(fā)揮的不是兜底的安全網(wǎng)的作用，而是以市場競爭的方式在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的同時為弱勢群體與貧困家庭提供營利型租房與私有住房外的選擇，而且這種選擇并不是面向盡量少的社會成員供應(yīng)的。事實(shí)上，德國政府不僅對公共租賃房和非營利性社會租賃房提供稅收、補(bǔ)貼等各種優(yōu)惠政策，對于私人營利性租賃房，政府也會提供相當(dāng)程度的補(bǔ)貼，這種受補(bǔ)貼的營利型租賃房必須滿足政府規(guī)定的改善居住環(huán)境、保持一定的租金水平、提高保有權(quán)保障程度的要求。一個不斷被整合的租賃市場為更多的社會成員提供了購買私房外的選擇，各種收入階層的人都可以進(jìn)入租賃市場。在高度整合的一體化租賃市場中，可以通過收取需求敏感型租金對各類租賃房進(jìn)行交叉性補(bǔ)貼。具體而言，即向成本低、需求高的房屋收取較高的租金，而向成本高、需求低的房屋收取低租金，高低租金進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，從而提高租金對承租人需求的敏感型，租房需求在不同租賃房之間均衡分布。也正是由于許多中高收入者選擇進(jìn)入租房市場，他們相對較高的支付能力可以對租賃房體系中弱勢群體的低支付進(jìn)行彌補(bǔ)，對于整個租賃系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)行具有重要作用。
　　
　　三、適合我國的公共租賃房發(fā)展模式
　　對上述兩種公共租賃房發(fā)展模式進(jìn)行分析后，我認(rèn)為德國日耳曼模式是更為適合我國國情的選擇。
　　第一，盎格魯—撒克遜模式下的公共租賃房存在殘余化供應(yīng)的傾向，即只向最貧困家庭提供。我國的廉租房發(fā)揮的正是這樣的一個作用。不過，這里對我國的公共租賃房殘余化供應(yīng)的界定并不是指面向最貧困家庭提供，而是指這一租房資源只有特定的群體才能獲得。一方面，雖然公共租賃房設(shè)計的目標(biāo)群體是“夾心層”，但是過多限制條件例如戶籍條件的設(shè)置使得許多本應(yīng)受益的社會成員無法被覆蓋；另一方面，如果公共租賃房只嚴(yán)格向“夾心層”提供，那么形成的是又一個被分化的獨(dú)立住房群體，另外還有其他缺乏居住權(quán)保障的群體，如長期在城市生活的農(nóng)民工仍然無法從這一政策中受益。因此可以說是另一種意義上的“殘余化”。
　　第二，該模式下包括公共租賃房在內(nèi)的成本型租賃房受到政府的嚴(yán)格控制，以防止其對營利型租賃住房形成競爭性壓力，形成了二元化的租賃體制，政府仍然大力支持人們選擇營利型租賃房和私有住房。而事實(shí)上，我國目前的私人營利型租賃市場是很不規(guī)范的，如果不以公共租賃房的發(fā)展為契機(jī)促進(jìn)租賃房市場規(guī)范化運(yùn)行，那么多數(shù)社會成員仍然不會選擇長期租房，而是繼續(xù)選擇購買擁有自身產(chǎn)權(quán)的商品房。因此該模式不利于各類租賃房的競爭與整合，從而也不利于另一政策目標(biāo)，即完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場的達(dá)成。而在日耳曼模式下，除了完全由政府供應(yīng)的公共租賃房，政府還大力支持各種非營利性社會租賃房的發(fā)展，甚至對營利型租賃房進(jìn)行補(bǔ)貼，各種類型的租賃住房進(jìn)行競爭、調(diào)和，形成的是一個整合的租賃體系。在這樣一個整合的租賃市場中，支付能力較高者支付的高租金因此可以對低租金繳納者形成交叉補(bǔ)貼，有利于減輕公共租賃房供給的成本壓力，并使需求在各類租房中均衡分配，進(jìn)而促進(jìn)各類租賃房的可持續(xù)發(fā)展。
　　因此，為了能真正實(shí)現(xiàn)《加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》中所提到的通過大力發(fā)展公共租賃住房以完善住房供應(yīng)體系、培育住房租賃市場、滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求、引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理消費(fèi)、調(diào)整房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，日耳曼模式是值得借鑒的。具體而言，首先是政府加大對公共租賃房的投入；其次應(yīng)運(yùn)用土地、財稅、金融等支持性措施鼓勵各類企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)提供以保本微利為目標(biāo)的公共租賃房；再次，目前公共租賃房的運(yùn)作主要是通過政府的指導(dǎo)意見與通知加以推進(jìn)，其長遠(yuǎn)發(fā)展缺乏法律法規(guī)的保駕護(hù)航，公共租賃房的政策效力應(yīng)該由具有強(qiáng)制性的法律來保證，因此需要逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，使公共租賃房真正能實(shí)現(xiàn)其保障性目標(biāo)，而不是僅僅停留在政府的績效考核目標(biāo)上；最后，應(yīng)對公共租賃房各個具體操作層面進(jìn)行明確與落實(shí)。
　　〔參考文獻(xiàn)〕
　　〔１〕熊躍根.論國家、市場與福利之間的關(guān)系：西方社會政策理念發(fā)展及其反思〔J〕.社會