在全球資源爭(zhēng)奪日益緊張的背景下，越來(lái)越多的國(guó)家一開(kāi)始將目光投向北極。雖然2007年俄羅斯在北冰洋底插上同旗的行為僅是一種象征性舉措，但卻使該地區(qū)尚待解決的領(lǐng)土歸屬和劃界問(wèn)題、自然資源的開(kāi)采和使用問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題及北極地區(qū)的軍事化利用等紛爭(zhēng)凸顯。它表明，氣候變化、環(huán)境保護(hù)、能源和資源爭(zhēng)奪成為國(guó)際關(guān)系中日益突出的一個(gè)主題并將深刻地改變世界；而在此背景下，如何更好地完善相關(guān)國(guó)際機(jī)制，使之在國(guó)際秩序的建構(gòu)中發(fā)揮建設(shè)性作用，已經(jīng)成為各國(guó)需要共同面對(duì)的一個(gè)重大課題和挑戰(zhàn)。
　　
　　構(gòu)建北極治理國(guó)際機(jī)制的戰(zhàn)略重要性
　　
　　當(dāng)前的“北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)”主要是基于以下動(dòng)因：
　　一是地緣戰(zhàn)略因素。從冷戰(zhàn)時(shí)期開(kāi)始，由于特殊的地緣因素，美蘇兩國(guó)就在北極地區(qū)防兵布陣。北極點(diǎn)到北極圈各國(guó)的最短距離是大致相同的，而美、俄(蘇)、加等眾多大國(guó)在這里匯集，使北極成為牽涉到世界多個(gè)主要軍事強(qiáng)國(guó)的敏感地區(qū)。此外，南于北極冰蓋厚達(dá)數(shù)米，能有效阻擋空中飛機(jī)和水面艦艇對(duì)冰蓋下潛艇的搜尋、追蹤和攻擊，因此該地區(qū)也是戰(zhàn)略導(dǎo)彈核潛艇最理想最安全的發(fā)射陣地。這樣的地緣戰(zhàn)略因素，使北極未來(lái)很可能成為“古典時(shí)期的地中海”。
　　二是資源。北極蘊(yùn)藏著極其豐富的自然資源，除了有富饒的漁業(yè)和豐富的水力、風(fēng)力、森林等可再生自然資源外，還有不可再生的石油、天然氣、銅、鈷、鎳、鉛、鋅、金、銀、金剛石、石棉和稀有元素等礦產(chǎn)資源。據(jù)美國(guó)地質(zhì)勘探局公布的一份最新評(píng)估報(bào)告稱(chēng)，北極地區(qū)擁有原油儲(chǔ)量900億桶，天然氣儲(chǔ)藏超過(guò)47萬(wàn)億立方米。北極擁有全球13％的未探明石油儲(chǔ)量，同時(shí)擁有全球30％未開(kāi)發(fā)的天然氣儲(chǔ)量和9％的世界煤炭資源。而隨著氣候變暖，冰層變薄、融化，這些資源的可開(kāi)采性正變得越來(lái)越大。
　　三是航道。北冰洋這一連接歐亞大陸和北美大陸的最短通道的重要性在航空上已經(jīng)顯現(xiàn)。而隨著氣候的變暖，加拿大北端的“西北航道”以及俄羅斯和挪威北部的“東北航道”將不再冰封雪阻，而會(huì)暢通無(wú)阻。如果這兩條航道(尤其是西北航道)通航，那么歐、亞和北美之間的航線將縮短六千至八千公里。而如果北極冰川完全融化，極可能還會(huì)有被冰封千年的新航道“浮出水面”，甚至直接穿越極點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)最短距離的跨洋航行。這些極具商業(yè)利益的“黃金水道”，將使北美西海岸、北歐、北亞之間的商業(yè)運(yùn)輸成本大大降低，其影響絕非世界航運(yùn)和貿(mào)易本身，未來(lái)十到二十年必將影響到世界經(jīng)濟(jì)版圖。
　　北極地區(qū)豐富的自然資源和惡劣的開(kāi)發(fā)條件、脆弱的生態(tài)環(huán)境及其對(duì)全球環(huán)境變化的影響等問(wèn)題均早已超越了國(guó)界，超出了任何一個(gè)國(guó)家單獨(dú)行動(dòng)的能力與范疇，亟需國(guó)際社會(huì)采取及時(shí)有效的統(tǒng)一行動(dòng)才能加以解決。在當(dāng)今世界各國(guó)共同面臨的挑戰(zhàn)不斷增多和相互依存關(guān)系日益加深，國(guó)家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來(lái)越明顯的情況下，要想緩解乃至平息北極之爭(zhēng)，最具可行性的方式就只能是通過(guò)建立與完善相關(guān)的國(guó)際機(jī)制，規(guī)范、協(xié)調(diào)各國(guó)的行為，通過(guò)國(guó)際合作實(shí)現(xiàn)利益共享。
　　
　　北極治理國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建：借鑒模式與發(fā)展趨向
　　
　　目前，對(duì)北極治理的爭(zhēng)論主要集中在是否構(gòu)建新的多邊架構(gòu)或者僅是利用既存的治理機(jī)制；而北極地區(qū)有限的國(guó)際治理機(jī)制主要包括三個(gè)層次：一是全球?qū)用娴陌才?。?982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。它并不是專(zhuān)門(mén)為北極地區(qū)而設(shè)計(jì)的，但是由于其普遍性，北極理所當(dāng)然也在公約約束的范圍之內(nèi)。二是多邊層面的安排。如1920年的《斯瓦爾巴德群島條約》。該條約規(guī)定了斯瓦爾巴德群島的主權(quán)歸屬于挪威，但保留其他國(guó)家在斯瓦爾巴德群島的開(kāi)采權(quán)利，并保持群島的非軍事化。該條約被視作解決北極地區(qū)主權(quán)爭(zhēng)奪問(wèn)題的模式典范。此外，還有1973年的《北極熊保護(hù)條約》。除相關(guān)條約外，北極地區(qū)還有著其他治理機(jī)制，其中最著名、發(fā)揮作用最大的就是由北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略發(fā)展而來(lái)的北極理事會(huì)。該理事會(huì)為北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)合作與可持續(xù)發(fā)展提供了重要平臺(tái)。三是雙邊層面的安排。例如1988年美國(guó)和加拿大簽訂的《北極合作協(xié)議》。1994年《美國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》、1998年挪威與俄羅斯簽訂的《環(huán)境合作協(xié)議》等。
　　當(dāng)前北極治理的依據(jù)主要是由主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)的無(wú)約束性的軟法和有約束性的硬法的混合；北極地區(qū)現(xiàn)有的機(jī)制安排都是針對(duì)具體問(wèn)題的，缺乏統(tǒng)一、全面、綜合的機(jī)制。此外，無(wú)論是對(duì)于資源、航道還是安全問(wèn)題，無(wú)論在多邊還是雙邊層面，目前的北極治理機(jī)制主要集中在低級(jí)政治領(lǐng)域，尤其是環(huán)境保護(hù)或合作領(lǐng)域，關(guān)于地區(qū)整體治理或主權(quán)的安排則非常之少。概而言之，該地區(qū)目前還缺乏一種具有支配性的政治和法律機(jī)制，缺乏能促進(jìn)區(qū)域總體發(fā)展的機(jī)制，更缺乏一種能夠協(xié)調(diào)各國(guó)就北極資源或遠(yuǎn)洋通道達(dá)成共識(shí)的機(jī)制?？梢?jiàn)，相關(guān)國(guó)際機(jī)制的缺失或不健全，是北極所面臨各種問(wèn)題的重要原因；而全面構(gòu)建、完善北極治理的國(guó)際機(jī)制，則是使北極成為“合作之極”、“共贏之極”的必由途徑。
　　任何一種有效的國(guó)際機(jī)制的形成，既不可避免地需要從以往相關(guān)實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn)，也必然要著眼于國(guó)際關(guān)系的發(fā)展并考慮所處理問(wèn)題的特殊性。而未來(lái)北極治理國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建與完善，可資借鑒的模式不外乎有以下幾種：《南極條約》模式、《斯瓦爾巴德群島條約》模式、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》模式等。但這幾種模式對(duì)北極的適用各有其不足和局限性。例如，《南極條約》的制定主要針對(duì)的是以陸地為主的南極地區(qū)，而北極陸地劃界問(wèn)題已經(jīng)基本解決，未決的主要是海域的劃界和開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，《南極條約》模式本身也只是一個(gè)權(quán)宜性的過(guò)渡安排，并沒(méi)有為最終解決南極法律地位問(wèn)題提供確定答案。況且《南極條約》與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之間也存在著矛盾沖突的地方，從而給有關(guān)國(guó)家利用現(xiàn)有國(guó)際法規(guī)則的漏洞提供了運(yùn)作空間?！端雇郀柊偷氯簫u條約》使該區(qū)域成為北極地區(qū)第一個(gè)也是唯一的一個(gè)非軍事區(qū)，但其無(wú)論是制定的歷史背景還是所適用的領(lǐng)土范圍都有較大的獨(dú)特性?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》所體現(xiàn)的國(guó)際海洋法一般規(guī)定也不足以解決北極地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)、航道開(kāi)辟與環(huán)境保護(hù)等若干特殊問(wèn)題，《海洋法公約》關(guān)于外大陸架的規(guī)定更是有可能成為北極爭(zhēng)奪加劇的突破口，例如俄羅斯就主張北冰洋底包括羅蒙諾索夫海嶺和門(mén)捷列夫海嶺在內(nèi)一直到北極點(diǎn)的120萬(wàn)平方公里海域都屬于俄羅斯西伯利亞領(lǐng)土的自然延伸。
　　筆者認(rèn)為，北極治理國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建和完善要把握以下兩個(gè)基本原則：首先應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)(聯(lián)合國(guó))對(duì)北極事務(wù)的協(xié)調(diào)和介入，提升治理機(jī)制的開(kāi)放度和民主度，防止個(gè)別國(guó)家壟斷北極事務(wù)；同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則在北極地區(qū)的適用。在此基礎(chǔ)上，又大體上可分三步走。第一步是將在北極海域全面實(shí)施《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》作為過(guò)渡措施；第二步是制定一個(gè)專(zhuān)門(mén)適用于北極海域(甚至適用于包括陸地在內(nèi)的整個(gè)北極地區(qū))的綜合性環(huán)境保護(hù)協(xié)定。第三步則是比照南極，由國(guó)際社會(huì)全體成員共同努力，在聯(lián)合國(guó)的主持下訂立并逐步完善《北極條約》及其相關(guān)文件體系。具體而言，未來(lái)的《北極條約》作為北極治理國(guó)際機(jī)制的新架構(gòu)可能涉及以下幾個(gè)主要問(wèn)題：
　　第一，在承認(rèn)北極國(guó)家有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的前提下，凍結(jié)或者取消《公約》有關(guān)外大陸架劃界規(guī)定在北極海域的適用?；凇赌蠘O條約》凍結(jié)各國(guó)對(duì)南極領(lǐng)土要求的先例，在目前任何國(guó)家都未能依據(jù)該條獲得科學(xué)依據(jù)并產(chǎn)生既得利益的情況下，取消(或凍結(jié))《海洋法公約》上述規(guī)定在北極海域的適用不僅可能，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　第二，確立各國(guó)管轄范圍之外的北極海域(包括根據(jù)《海洋法公約》應(yīng)屬于公海、國(guó)際海底區(qū)域和外大陸架的部分)作為“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位；借鑒《南極條約》中的“協(xié)商國(guó)制度”，由各北極國(guó)家和符合一定條件(如在北極設(shè)有科考站)的其他國(guó)家組成《北極條約》協(xié)商國(guó)，共同制定在相關(guān)海域從事科考、環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的法律制度并監(jiān)督其實(shí)施；其中，該海域的資源開(kāi)發(fā)可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國(guó)際海底區(qū)域規(guī)定的“平行開(kāi)發(fā)制度”進(jìn)行(擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā))。
　　第三，凍結(jié)北極地區(qū)(包括北極陸地和北冰洋海域)的軍事化使用，除各北極國(guó)家可以在條約規(guī)定的期限內(nèi)(5—10年)維持現(xiàn)有的軍事基地和已有規(guī)模的軍事利用外，所有國(guó)家均不得在該地區(qū)進(jìn)行新的軍事化利用，并最終實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的完全非軍事化。
　　第四，以《北極條約》為核心，根據(jù)實(shí)踐的需要和未來(lái)的發(fā)展，就其中環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)、非軍事化等某些具體問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)一步締結(jié)相關(guān)的議定書(shū)，形成一個(gè)相互補(bǔ)充的“北極條約體系”。鑒于北極地區(qū)近年來(lái)所受環(huán)境污染日益加重并有可能對(duì)該地區(qū)乃至全球環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重后果，國(guó)際社會(huì)有必要盡快擬定一份《北極環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》，對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)估、動(dòng)物和植物保護(hù)、廢物和污染的預(yù)防及處理、執(zhí)行機(jī)制等加以明確規(guī)定，并力爭(zhēng)使該《議定書(shū)》早日生效。
　　從現(xiàn)實(shí)政治的角度來(lái)看，由于國(guó)家間利益的沖突和立場(chǎng)的分歧，要達(dá)成任何一項(xiàng)得到各國(guó)廣泛接受的北極治理新機(jī)制，以便在該地區(qū)“維護(hù)最低限度的秩序”和“爭(zhēng)取最優(yōu)的秩序”，這在短期內(nèi)絕非易事。不過(guò)，在多元化世界中求同存異、和諧共處已經(jīng)成為當(dāng)今時(shí)代的潮流和趨勢(shì)，任何國(guó)家都不能不在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)家利益“博弈”中著眼于合作和共贏，使極地開(kāi)發(fā)為全人類(lèi)共同利益服務(wù)。事實(shí)上，正如人類(lèi)歷史已經(jīng)表明的那樣，只要本著“以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)、以未來(lái)為指向、以共贏為目的”的精神，國(guó)際法應(yīng)當(dāng)成為也可以成為促成有效國(guó)際合作的工具。
　　
　　參與構(gòu)建北極治理國(guó)際機(jī)制：中國(guó)權(quán)益與角色定位
　　
　　北極治理的未來(lái)機(jī)制安排既然能夠影響全球的政治經(jīng)濟(jì)格局，當(dāng)然也會(huì)影響到中國(guó)；對(duì)此中國(guó)政府必須給予高度重視、積極研究對(duì)策，警惕部分國(guó)家拋開(kāi)中國(guó)，私下協(xié)商構(gòu)建地區(qū)性多邊條約體系，進(jìn)而損害中國(guó)的國(guó)家利益。瑞典斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所2010年3月公開(kāi)發(fā)布的一份報(bào)告就聲稱(chēng)：繼中國(guó)加大對(duì)非洲的投資力度并開(kāi)始加強(qiáng)其在印度洋的存在之后，北極可能成為中國(guó)著手界定自己全球戰(zhàn)略利益的另一地區(qū)。應(yīng)該看到，中國(guó)30多年的改革開(kāi)放正好趕上了全球化浪潮，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)要素充分參與了全球生產(chǎn)分T，并且大大促進(jìn)了自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面，全球化把中國(guó)的利益和關(guān)切引向了世界各個(gè)角落，這其中當(dāng)然包括南北兩極地區(qū)；另一方面，在認(rèn)識(shí)到自身利益的全球化趨勢(shì)的同時(shí)，中國(guó)也要對(duì)自己的國(guó)際角色進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，并由此探索權(quán)益伸張的特點(diǎn)與方式。毋庸諱言，中國(guó)在北極治理中擁有重要權(quán)益，除科考和環(huán)境權(quán)益以外，還有更為重要的資源和航道權(quán)益。如前所述，由于現(xiàn)有的北極治理機(jī)制還不健全，這為伸張中國(guó)在北極地區(qū)的利益，保護(hù)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資源、航道等平臺(tái)留下參與的可能；同時(shí)，這也與中國(guó)總體發(fā)展戰(zhàn)略從開(kāi)放戰(zhàn)略向中國(guó)利益的全球布局戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變相契合。
　　但目前中國(guó)的北極參與度還很低，在眾多既有北極治理機(jī)制中只參加了北極理事會(huì)、國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)等少數(shù)幾個(gè)；與美國(guó)、俄羅斯和挪威等北極理事會(huì)成員國(guó)相比，中國(guó)在確保北極權(quán)益方面在國(guó)際法上處于相對(duì)不利的地位。國(guó)內(nèi)對(duì)北極問(wèn)題的研究也剛剛起步，在許多北極論壇和國(guó)際會(huì)議上很少看到中國(guó)學(xué)者的身影。這既不利于我們了解北極國(guó)家的政策趨勢(shì)，亦無(wú)法向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)我們的聲音。實(shí)際上，中國(guó)完全可以發(fā)揮重要的砝碼作用，推動(dòng)北極治理的國(guó)際化，引導(dǎo)構(gòu)建中的北極治理機(jī)制向公正合理的方向發(fā)展。中國(guó)如要更積極地介入北極治理機(jī)制的構(gòu)建，可以從以下幾個(gè)路徑著手：首先，應(yīng)加強(qiáng)研究，組建研究團(tuán)隊(duì)，同時(shí)積極開(kāi)展與重要北極國(guó)家的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者的交流，把握其北極戰(zhàn)略或政策的走向。其次，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)與某些環(huán)北極國(guó)家的雙邊經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，逐步擴(kuò)大中國(guó)在北極的利益，同時(shí)也將雙邊關(guān)系中另一方的利益與中國(guó)利益結(jié)合在一起，這其中尤其應(yīng)深化與斯堪的納維亞各國(guó)的聯(lián)系與合作。第三，應(yīng)盡快在國(guó)家層面形成整體一致的中長(zhǎng)期北極戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，并將北極權(quán)益的維護(hù)與拓展納入到中國(guó)的整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。
　　中國(guó)是1920年《斯瓦爾巴德群島條約》的締約國(guó)，有權(quán)依據(jù)該條約進(jìn)入斯瓦爾巴德群島地區(qū)開(kāi)展正常的科學(xué)考察活動(dòng)，并已在2004年7月建立了中國(guó)第一個(gè)北極科考站“黃河站”，開(kāi)展了多次北極科考合作。作為一個(gè)新興的發(fā)展中大國(guó)和“和諧世界”理念的倡導(dǎo)者，中國(guó)理應(yīng)立足于本國(guó)利益和各國(guó)共同利益的統(tǒng)一，形成整體一致的中長(zhǎng)期北極戰(zhàn)略規(guī)劃，從而推動(dòng)北極國(guó)際合作和治理機(jī)制的完善，為該地區(qū)的和平開(kāi)發(fā)和利用作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
　　
　　[本文獲得國(guó)家海洋局國(guó)際合作司(港澳臺(tái)辦公室)和中國(guó)極地研究中心聯(lián)合項(xiàng)目“構(gòu)建中的北極治理機(jī)制與中國(guó)權(quán)益問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：QY201001-04)資助]
　　(作者單位：上海國(guó)際問(wèn)題研究院全球治理研究所)
　　(責(zé)任編輯：李瑞