摘要：我國城市化浪潮中大規(guī)模的房屋拆遷，在一定程度上改善了居民整體生活環(huán)境和衛(wèi)生條件，但也引發(fā)大量的拆遷糾紛和拆遷沖突，由于缺乏公平有力的權(quán)利保障和救濟(jì)，被拆遷人的合法權(quán)利難于保障。文章以房屋強(qiáng)制拆遷這一公共行政活動為切入點(diǎn)，結(jié)合行政倫理學(xué)角度，從民主程序、司法救濟(jì)和倫理道德教育幾個方面提出解決途徑，還公民私權(quán)以應(yīng)有尊嚴(yán)。
　　關(guān)鍵詞：被拆遷人；功利主義；社會公平正義
　　
　　隨著城市化進(jìn)程的加快，大規(guī)模的房屋拆遷快速跟進(jìn)，在改變城市面貌的同時，拆遷糾紛數(shù)量也不斷上升，沖突中被拆遷人不惜采取跳樓、自焚、以刀相向等激烈手段以命相搏，致傷、致死等惡性拆遷事件此起彼伏。相關(guān)事件對民主法制建設(shè)與鞏固、社會和諧都構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從實(shí)際情況看，被拆遷人在拆遷過程中處于弱勢地位，合法權(quán)益缺乏充分保障和救濟(jì)是引發(fā)類似惡性事件的重要原因。在更新改造的利益分配上，由于缺乏應(yīng)有的調(diào)控機(jī)制，開發(fā)商獲利豐厚，拆遷戶未能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，導(dǎo)致社會不公平問題的產(chǎn)生。
　　一、房屋拆遷中的社會公平問題
　　（一）房屋拆遷中被拆遷人合法權(quán)利受損的主要表現(xiàn)
　　1、官商合力。借“公共利益”之名行商業(yè)利益開發(fā)之實(shí)，濫用強(qiáng)制拆遷權(quán)，嚴(yán)重侵犯被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，根據(jù)我國憲法和物權(quán)法等法律規(guī)定，只有出于公共利益目的，才能對公民個人房屋及其依附于上的土地實(shí)行征收征用，并有權(quán)在法定條件下強(qiáng)制拆遷。實(shí)踐中，開發(fā)商為降低補(bǔ)償費(fèi)用，加快拆遷速度，常常利用法律漏洞，打著“公共利益”旗號實(shí)施違法、野蠻拆遷甚至暴力拆遷，對被拆遷人的人身和財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p害。除城市化的要求之外，房地產(chǎn)開發(fā)能在短期內(nèi)迅速拉動當(dāng)?shù)谿DP增長，能凸顯以GDP為主要考核指標(biāo)的官員政績，成為政府的形象工程和政績工程是其重要原因。加之目前土地出讓金全部劃歸地方政府自行支配，致使許多地方將土地出讓金作為預(yù)算外收入的“第二財(cái)政”，因而助長了違法拆遷的勢頭。當(dāng)政府權(quán)力與商業(yè)交易糾纏在一起，本應(yīng)是平等主體間的私權(quán)利與私權(quán)利的較量就變?yōu)橛姓尘暗囊环剿綑?quán)依靠政府權(quán)力來限制甚至剝奪另一方私權(quán)，使得弱勢一方的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)應(yīng)受的尊重幾乎蕩然無存。
　　2、拆遷補(bǔ)償不公平合理。被拆遷人生活質(zhì)量大大降低，侵犯了被拆遷人的公平交易權(quán)，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定我國拆遷補(bǔ)償方式有兩種：貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償。其中貨幣補(bǔ)償金額應(yīng)“根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定”。另外，《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，提前收回土地使用權(quán)應(yīng)“退還相應(yīng)的出讓金”或“給予相應(yīng)的補(bǔ)償”，但這些規(guī)定在許多地方的拆遷實(shí)踐中并沒有得到執(zhí)行。各地政府制定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，很多地方嚴(yán)重偏離市場價(jià)格，且往往不計(jì)算對土地使用權(quán)的補(bǔ)償。在實(shí)物補(bǔ)償方面，依據(jù)規(guī)定拆遷人要補(bǔ)被拆遷房屋和調(diào)換房屋的差價(jià)，由于前者評估價(jià)格低，后者高，很多被拆遷人無力承受，只能選擇在同樣地段獲得更小面積的房產(chǎn)，或者搬遷至房價(jià)和生活條件更低及邊遠(yuǎn)的郊區(qū)，導(dǎo)致搬遷居民的生活質(zhì)量大大下降。很多時候?qū)嵨镅a(bǔ)償中拆遷人為被拆遷人提供的安置房屋質(zhì)量低劣，房屋安置遲遲不予兌現(xiàn)等現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，以致被拆遷人居無寧日、居無定所。
　　3、拆遷程序不公開透明。被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)與表達(dá)權(quán)被漠視在法律程序中，縱觀我國目前的拆遷過程，相關(guān)環(huán)節(jié)大多缺失。通常的情形是，在尚未征求被拆遷人意見的情況下，行政機(jī)關(guān)即向拆遷人發(fā)放拆遷許可證。拆遷人只要獲得拆遷許可，拆遷雙方就負(fù)有簽約義務(wù)。假如被拆遷人對補(bǔ)償安置有異議，只能申請行政裁決。一旦裁決做出，若被拆遷人在裁決期內(nèi)拒絕執(zhí)行，拆遷人即可申請行政機(jī)關(guān)或法院強(qiáng)制執(zhí)行?？梢?，作為房屋主人與土地使用權(quán)人，被拆遷人對拆遷整個流程應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)與表達(dá)權(quán)被逐一弱化，甚至被剝奪，這是有違我國的法制精神的。很多拆遷事件中被拆遷戶都不能充分行使參與權(quán)，例如，項(xiàng)目規(guī)劃這一牽一發(fā)而動全局的事情沒有聽取廣大被拆遷戶的意見；房屋拆遷基準(zhǔn)價(jià)的制定沒有召開由廣大被拆遷戶參加的聽證會。被拆遷人從起點(diǎn)既輸，終局焉能不輸？
　　（二）房屋拆遷過程中的倫理審視
　　1、行政目標(biāo)的價(jià)值定位。功利主義是一種以人們行為的功利效果為道德準(zhǔn)則的基本評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時又強(qiáng)調(diào)行為效果的價(jià)值普遍性和最大幸福的倫理學(xué)說。行政是一種執(zhí)行公共事務(wù)的活動，公共利益應(yīng)成為其最根本、最首要的價(jià)值取向，其他價(jià)值取向都應(yīng)服從并促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。即當(dāng)行政主體目標(biāo)與公共利益目標(biāo)發(fā)生沖突時，行政組織和公務(wù)員在行政工作中應(yīng)當(dāng)遏制其他價(jià)值目標(biāo)，全心全意為實(shí)現(xiàn)公共利益服務(wù)。然而事實(shí)上公共利益概念的模糊性和行政主體的個體需求導(dǎo)致公共利益的目標(biāo)往往被功利主義的價(jià)值取向所取代。
　　第一，“公共利益”界定模糊致使政府直接參與商業(yè)性目的房屋拆遷，政府只有為公共利益目的才能作為拆遷人直接參與房屋拆遷活動，但由于相關(guān)法規(guī)對公共利益目的的界定含糊、或者有意地將商業(yè)性拆遷行為籠罩上一層“社會公共利益”的外殼，致使政府跨越“公共利益目的”邊界，從事商業(yè)性房屋拆遷活動。
　　第二，沒有區(qū)分公益目的和商業(yè)目的的房屋拆遷。如果按照公共利益的房屋拆遷標(biāo)準(zhǔn)對商業(yè)拆遷的房屋所有人給予補(bǔ)償，則是開發(fā)商借國家的權(quán)力對他人房屋所有權(quán)進(jìn)行剝奪和損害。當(dāng)然，這與我國長期以來“重建設(shè)、輕補(bǔ)償”思想有關(guān)。
　　第三，公共利益概念的含糊還容易導(dǎo)致行政主體以公共利益之名侵犯少數(shù)人的利益。功利主義堅(jiān)持幸?？偭康脑黾雍痛蠖鄶?shù)人的幸福，但是卻忽略了少數(shù)人的利益，而這些“少數(shù)人”與“多數(shù)人”一樣，有權(quán)利享受政府和社會所提供的利益（幸福）分配，而不能因?yàn)槭巧贁?shù)，就可以被合理合情地剝奪自己的合法權(quán)益。
　　2、行政執(zhí)行過程中的倫理問題。行政執(zhí)行是通過一定的手段去實(shí)現(xiàn)行政目的過程，行政手段是否正當(dāng)合理，直接影響到行政目的的正當(dāng)性和有效性。只有當(dāng)不僅行政目的正確，而且執(zhí)行手段也是正當(dāng)時，才能保障行政過程的正當(dāng)有效性。在行政過程中，行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的所采取的手段往往比目的本身更為重要，因?yàn)樗F(xiàn)實(shí)、具體，更易為公眾感知，影響他們對政策的認(rèn)識以及所采取的態(tài)度。若行政人員采用威脅、粗暴的手段強(qiáng)制執(zhí)行政策，即使目的合法，也會引起公眾對政策目標(biāo)正當(dāng)性的懷疑，而不愿意配合行政活動，不支持政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，以功利主義為價(jià)值基點(diǎn)的公共政策重視的是“效能”一詞，側(cè)重的是政策目的而不是實(shí)現(xiàn)的手段。政府的公共政策選擇往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為至高原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成了最大的政治，甚至為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不考慮實(shí)現(xiàn)的手段的正當(dāng)性。因此，為了保障工程進(jìn)度，拆遷人、受委托的拆遷單位在實(shí)施拆遷中不惜采用恐嚇、脅迫以及停水、停電、停氣等一切手段，強(qiáng)迫被拆遷人搬遷或者擅自組織強(qiáng)制拆遷的做法，可能會盡快實(shí)現(xiàn)政策目的，但是卻對被拆遷戶的人權(quán)和政治民主造成了極大侵犯，從而引起行政相對人對強(qiáng)制拆遷政策的極大不滿，甚至采取了極端的對抗行為，不但影響了行政目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，也使政府形象受到了極大損害。
　　二、行政倫理問題反思下的對策研究
　　通過以上分析，我們可以看出，在我國公共行政實(shí)踐過程中，追求效率和利益的最大化已成為行政的最高價(jià)值目標(biāo)，但是這種功利主義的價(jià)值取向?qū)^程的忽略和對公平的無視不可避免地導(dǎo)致了一系列后果。公平正義論至少可在一定程度上彌補(bǔ)功利主義理論上的缺陷。它強(qiáng)調(diào)公平，但并不是強(qiáng)調(diào)利益的均享，而是利益的分享，追求的是分配的相對公平，追求各方利益的相似點(diǎn)和相通點(diǎn)，以緩解、減弱利益沖突，在滿足大多數(shù)人利益訴求的同時兼顧少數(shù)弱勢群體的需要，避免了功利主義對少數(shù)人利益的忽視與掠奪，它注重過程中人是否得到公平對待以及人性是否得到尊重。因此，為了彌補(bǔ)功利主義的缺陷，正如弗雷德里克森指出的：把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的，必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱。為此，需要從以下方面進(jìn)行完善：
　　
　?。ㄒ唬┙⑼晟频穆犠C程序
　　公共利益應(yīng)當(dāng)是公共行政的邏輯起點(diǎn)和最高宗旨，但由于概念的抽象性以及法律規(guī)定上的模糊性，妨礙了行政主體有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。為了避免行政參與人其他價(jià)值取向的影響，最大限度地保障公共利益這一主體價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使不特定的多數(shù)人的利益得到體現(xiàn)。因此，需要在決策機(jī)制上通過民主的共同參與的程序來確保公共利益的目的實(shí)現(xiàn)。
　?。ǘU(kuò)大行政訴訟的受案范圍
　　行政訴訟是行政相對人的權(quán)益受到行政行為的損害時的一種權(quán)力救濟(jì)手段，是司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查監(jiān)督的一種方式，因而被有些學(xué)者稱為我國的“司法審查制度”。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，法院受理行政訴訟的范圍僅限于對具體行政行為的合法性審查，而基本不涉及對具體行政行為的合理性審查。行政過程中的公共行政倫理所主要涉及的問題更多指向的是行政行為的合理性問題。因而，行政行為的合理性如果不能及早成為司法審查的內(nèi)容之一，則使違背行政合理性原則的具體行政行為難以得到有效的監(jiān)督，公民的權(quán)益也沒有基本保障。
　?。ㄈ﹤惱斫逃?br/>　　公共管理的實(shí)踐不僅要求公務(wù)員具有基本的道德品質(zhì)，更重要的是具備公共管理這一特殊活動所要求的品格，即公共精神和“滲透著仁慈的正義”。公共精神通過倫理道德規(guī)范公務(wù)員的思維方式和行為特點(diǎn)，促使每位公共管理人員時時都需要選擇與公共利益相一致的行為模式，而不是被動按部就班的完成上級交待的任務(wù)。而滲透著仁慈的正義則要求公共行政人員“將仁慈的品格滲透并揉合于剛直不阿的性格之中”，ab80492dc99575b2191f7900c953cafc8777aadd1629793d49d67066bf2e1577既要具備正義的美德，公正不偏私，又要以一種感同身受的同情態(tài)度進(jìn)行公務(wù)活動。一方面，公務(wù)人員需要通過自我學(xué)習(xí)和職業(yè)教育來培養(yǎng)這種道德情操，例如，通過理論學(xué)習(xí)、課堂教育等形式幫助行政人員分析、解決工作中遇到的倫理問題，培養(yǎng)實(shí)用型技巧，并在反復(fù)的學(xué)習(xí)過程中形成一種道德知覺，以便在類似的環(huán)境中運(yùn)用這些直覺性的判斷和分析能力。另一方面，公民對公共管理人員的績效進(jìn)行公開評判可以使行政人員的道德直接接受拷問，成為公務(wù)員自我完善的外部作用力量。公民對廉政、勤政、善政的行政人員的褒揚(yáng)可以起到良好的道德示范作用，加強(qiáng)行政管理人員對社會核心價(jià)值的認(rèn)知，激勵他們以正確的道德觀為行為準(zhǔn)則，追求社會核心價(jià)值，不斷自我完善，成為合格的公共管理人員。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、(英)約翰·斯圖亞特·穆勒.功利主義[M].九州