●陳德平

制度和科技聯(lián)手筑牢廉政防線
——上海規(guī)劃和國土資源管理局創(chuàng)新黨風廉政建設的做法

●陳德平

為了加強對權力運行的重點區(qū)位的監(jiān)督，從源頭上防腐，上海市規(guī)劃和國土資源管理局在土地管理、土地出讓等重要領域和關鍵環(huán)節(jié)上從制度創(chuàng)新入手，嚴格規(guī)范權力運行，走出了一條制度加科技的監(jiān)管新路，筑起了一道有效的拒腐防變的“堤壩”，真正讓“權力在陽光下運行，資源在市場中配置，資金在網(wǎng)絡上監(jiān)管”成為可能，為促進黨風廉政建設提供了有力的保障。

上海；規(guī)劃國土資源；黨風廉政建設

近年來，上海市規(guī)劃和國土資源管理局在土地管理、土地出讓等重要領域和關鍵環(huán)節(jié)上堅持從制度創(chuàng)新入手，以完善制度、強化科技應用為重點，嚴格規(guī)范權力運行，走出了一條制度加科技的監(jiān)管新路，為黨風廉政建設提供了有力的保障。

一、以“一張圖”為基礎，構(gòu)筑土地管理新格局

1.完善全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版。上海自2006年2月起，在全市范圍內(nèi)開展了土地清查，對轄區(qū)內(nèi)每一地塊進行了“地毯式”的內(nèi)業(yè)甄別和現(xiàn)場核實，為建立和豐富基礎數(shù)據(jù)庫打下了堅實的基礎。2008年10月，隨著規(guī)劃和國土資源管理機構(gòu)的整合，完善全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版提上議事日程，按照“標準化、全覆蓋、可操作、延續(xù)性”原則，著手整合規(guī)劃和國土資源數(shù)據(jù)，使全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版不僅涵蓋了整個土地資源行業(yè)的最小管理單元，也沉淀了各業(yè)務系統(tǒng)管理的數(shù)據(jù)，包括開發(fā)區(qū)、基本農(nóng)田、土地整理復墾、建設用地、違法用地等。同時，劃定了“一區(qū)三線”?！耙粎^(qū)”，即基本農(nóng)田集中保護區(qū)；“三線”即城市建設用地控制線、工業(yè)用地控制線、基本農(nóng)田控制線，統(tǒng)籌基本農(nóng)田保護和建設用地發(fā)展，使各條控制線和基本農(nóng)田保護區(qū)全部納入“大系統(tǒng)”，鎖定“三線”范圍，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。

2.實現(xiàn)數(shù)據(jù)底版的“全、通、新、用”。 “全”，所有涉及的業(yè)務數(shù)據(jù)必須匯集到統(tǒng)一平臺，全市土地、地礦、規(guī)劃信息實現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底全覆蓋；“通”，所有信息系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，統(tǒng)一分類代碼、統(tǒng)一命名規(guī)則、統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，打破各個管理主體、各個管理環(huán)節(jié)之間存在的壁壘，實現(xiàn)業(yè)務無縫管理、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；“新”，所有數(shù)據(jù)確保準確性、現(xiàn)勢性，建立起“發(fā)現(xiàn)—調(diào)查—處置—反饋”的長效管理機制和數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制，通過一季度一次的遙感影像比對、日常的市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級網(wǎng)絡巡查、每天的執(zhí)法巡視等三種發(fā)現(xiàn)機制，實時監(jiān)控土地利用的動態(tài)變化情況，真正做到 “天上看、地上查、網(wǎng)上管”；“用”，所有管理行為必須在統(tǒng)一平臺上進行，所有管理行為產(chǎn)生的結(jié)果必須歸集到統(tǒng)一平臺中。

3.建立綜合信息數(shù)據(jù)庫。通過集中地下、地表、地上建筑物、構(gòu)筑物等各類規(guī)劃、用地數(shù)據(jù)，建立起“橫向到邊，縱向到底”的規(guī)劃和國土資源管理要素數(shù)據(jù)庫，逐步構(gòu)筑起全市統(tǒng)一的規(guī)劃國土資源管理平臺，實現(xiàn)標準化、多維度、多層面的數(shù)據(jù)集中，形成協(xié)調(diào)一致、互聯(lián)互通的網(wǎng)絡化集成大平臺，從而為管理提供重要依據(jù)，使行政審批、執(zhí)法監(jiān)察、應急監(jiān)管、輔助決策有了翔實的數(shù)據(jù)支撐。

二、實施“三分離”制度，推進格式化審批

為了在資源配置上創(chuàng)建公開、公平、公正的市場外部環(huán)境，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制，上海市規(guī)劃和國土資源系統(tǒng)以流程再造為核心，加快信息整合和網(wǎng)絡整合，著力打造“管理、審理和監(jiān)測”三分離的運作模式。通過分工負責，協(xié)調(diào)運作，達到規(guī)范透明、提高效率、加強監(jiān)管、方便群眾的目的。

1.在管理方面，重新明確各業(yè)務部門的職能定位，實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，即：由一樁一件的事務性審批轉(zhuǎn)向宏觀管理；由既制訂規(guī)則又負責審批，轉(zhuǎn)向主要負責制定政策和業(yè)務指導。

2.在監(jiān)測方面，利用信息技術手段和網(wǎng)絡平臺，對行政行為尤其是審批行為進行自動監(jiān)控，對行業(yè)情況實施在線動態(tài)監(jiān)測，對前后關聯(lián)項目進行信息跟蹤，對突發(fā)事件進行應急處置。同時，建立“市—區(qū)（縣）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級管理聯(lián)動機制，市局重在政策制定和監(jiān)督、區(qū)（縣）局重在組織協(xié)調(diào)和推進、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃土地所重在具體操作落實。通過建設簡便易行和有效的協(xié)同辦公網(wǎng)絡平臺，構(gòu)筑起了市局、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃土地所三級管理架構(gòu)。

3.在審理方面，建設集事務受理、協(xié)助辦理、信息采集和行政終端為一體、“既受又理”的一門式綜合服務平臺。按照“管辦分離”的原則，實行“一個窗口進出”，并規(guī)范了四種審批模式，即合并受理、合并審批、并聯(lián)審批、前置征詢等，通過內(nèi)網(wǎng)在線監(jiān)控和外網(wǎng)信息公開，實施了陽光審批。2009年，按照“能并不串、能合不分、依法合規(guī)、公開透明”的原則，對管理流程和審批事項進行了全面梳理，簡化審批事項，優(yōu)化審批流程，壓縮審批時間。在此基礎上，開展格式化審批的標準制定，編制了標準化、格式化的行政審批手冊。通過固化審批內(nèi)容和審批條件，減少了審批的自由裁量權，提高了審批效率。同時，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，將劃定的“建設用地控制線、工業(yè)用地控制線、基本農(nóng)田控制線”全部輸入計算機系統(tǒng)，在審批時，鎖定各條控制線，嚴格實施“機器管人”，強化基本農(nóng)田保護，確保各條控制線不被突破。

三、建立陽光操作平臺，規(guī)范土地交易行為

為加強對土地交易全過程的監(jiān)管，加強黨風廉政建設，上海市規(guī)土局把建設全市統(tǒng)一、透明、規(guī)范、法治的土地交易市場作為培育和規(guī)范土地要素市場的重要領域，大力營造公開、公平、公正的市場環(huán)境，構(gòu)筑起規(guī)范透明、方便高效的全市統(tǒng)一的土地交易平臺。2008年3月，上海土地交易市場正式運行，逐步將國有土地一、二級市場和農(nóng)村集體建設用地納入集中統(tǒng)一的市場體系，在全市構(gòu)筑集 “提供交易場所、辦理交易事務、發(fā)布交易信息、代理土地交易”四大職能于一體的陽光操作平臺實現(xiàn)統(tǒng)一計劃管理，統(tǒng)一信息發(fā)布，統(tǒng)一交易規(guī)則，統(tǒng)一運作監(jiān)管。力求做到：

一是入市流程透明化。為了根本上防止土地交易操作不統(tǒng)一、信息不對稱等問題的出現(xiàn)，將全市統(tǒng)一的土地交易流程及操作標準固化入土地交易系統(tǒng)，每天兩次通過局外網(wǎng)向社會公開入市地塊的公告、出讓文件、進度安排和實時進展等情況，每隔15分鐘通過局外網(wǎng)向社會公開地塊的實時競買申請信息和掛牌信息，通過加大信息披露力度，實現(xiàn)供需雙方信息對稱。

二是信息掌握分散化。為了提供公開、公平、公正的土地交易環(huán)境，對受理競買申請、競買資格審查、抽選評標專家、實時交易等重要環(huán)節(jié)，采用分化動作、各管一段、相互制約的方式，并邀請公證處等獨立機構(gòu)操作，監(jiān)委予以監(jiān)督，有效實現(xiàn)了競買人信息的保密。

三是業(yè)務操作模塊化。為了確保競買人平等參與市場競爭，將操作過程分步驟組合成不同的工作模塊，各模塊獨立運作，最大限度地規(guī)避人為因素對交易結(jié)果的影響。不同權限的用戶使用系統(tǒng)時，只能看到和使用被賦權的工作模塊，各個工作模塊之間業(yè)務單線連接，信息單向透明，各司其職，各負其責，使實施操作的任何一方都無法準確操縱或掌握真實的結(jié)果。

四是業(yè)務數(shù)據(jù)關聯(lián)化。通過對土地審批系統(tǒng)和土地交易系統(tǒng)的整合，實現(xiàn)了招拍掛用地審批、土地交易、土地有償使用合同簽訂審批業(yè)務數(shù)據(jù)的關聯(lián)和共享，根據(jù)業(yè)務規(guī)范，前一環(huán)節(jié)生成的業(yè)務數(shù)據(jù)會共享到后一環(huán)節(jié)且不能修改，從而有效保證了業(yè)務的連貫性和數(shù)據(jù)的一致性，為業(yè)務監(jiān)管和批后管理提供了必要的信息支持。

在此基礎上，規(guī)土局制定了《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權操作規(guī)范》，在全市試行國有建設用地使用權出讓預申請制度，這些新制度的實施，進一步優(yōu)化行政辦事流程，提高審批效能。如今，上海市統(tǒng)一的土地交易市場已經(jīng)實現(xiàn)了從土地審批到入市交易，以及后期合同簽訂的全部上線操作，對于規(guī)范土地的交易行為，提高土地資源的市場化配置效率，切實管好土地、用好土地正愈益顯示出其作用和意義。

沒有監(jiān)督的權力必將滋生腐敗。上海市規(guī)劃和國土資源管理局用制度和科技的聯(lián)手，不僅為建立規(guī)范、有序、公開、透明的土地市場提供了有力的保障，也為實現(xiàn)上海市委、市政府提出的要“把上海建設成為全國行政效能最高、行政透明度最高的地區(qū)之一”的目標要求邁出了堅實的步伐。同時，在加強對權力的制約、規(guī)范從政行為、防范風險、提升隊伍素質(zhì)等多方面發(fā)揮了積極作用，筑起了一道有效的拒腐防變的堤壩，有力地促進了黨風廉政建設。

作者單位：上海市規(guī)劃和國土資源管理局

■責任編輯：周奕韻

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