韓麗麗，翟麗宏

（首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京100089）

突發(fā)事件推動社會政策進程的客觀作用分析

韓麗麗，翟麗宏

（首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京100089）

突發(fā)事件正在成為影響我國社會政策進程的重要因素，其在客觀上對社會政策制定完善的推進是通過突發(fā)事件所特有的作用機制呈現(xiàn)出來的。突發(fā)事件的凸鏡效應(yīng)、聚焦效應(yīng)、機會效應(yīng)、啟示效應(yīng)分別起到暴露政策缺陷、引發(fā)政策需求、推動政策完善和優(yōu)化政策環(huán)境的作用。

突發(fā)事件；客觀作用；社會政策；改進完善

當(dāng)前我國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，多種矛盾和問題相互交織，突發(fā)事件時有爆發(fā)，給社會各方面帶來較大負面影響。但在一定條件下突發(fā)事件也能成為社會政策制定、完善的推動力量，如2003年非典爆發(fā)推動《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的迅速出臺，孫志剛事件導(dǎo)致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》終結(jié)和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的制定頒布，2009年多起拆遷戶自焚事件促使政府正在醞釀修改《城市房屋拆遷管理條例》等。可以說，在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期，突發(fā)事件正在成為影響我國社會政策制定進程的不可忽視的重要因素。所謂突發(fā)事件，就是在特定的社會領(lǐng)域中、在某種必然因素支配下出人意料地發(fā)生，在較短的時間內(nèi)引起社會廣泛關(guān)注和連鎖反應(yīng)，對社會產(chǎn)生比較嚴重影響的事件。其對社會政策制定進程的推動作用是通過突發(fā)事件所特有的作用機制呈現(xiàn)出來的。本文試對此展開分析。

一、突發(fā)事件的凸鏡效應(yīng)：暴露政策缺陷

突發(fā)事件的凸鏡效應(yīng)使其猶如現(xiàn)實的一面鏡子，往往會暴露在通常狀態(tài)下被遮蔽的社會問題以及社會政策自身缺陷，使得社會問題和政策缺陷得以明朗化和顯性化，這有利于形成政策制定的客觀情勢。

1.社會問題的明朗化。社會政策制定是政府針對社會問題而形成并展開行動的過程，社會政策制定的意義就在于及時有效地解決社會問題，但由于政府資源和能力的限制，在特定時期內(nèi)并非所有的社會問題都能夠進入決策者的視野，一些社會問題沒有得到足夠的重視，甚至可能會被長期忽視，因此造成有效社會政策供給不足，較為嚴重的社會問題遲遲得不到有效解決，問題不斷累積，直至引起突發(fā)事件。而突發(fā)事件的發(fā)生及其所引發(fā)的一系列反應(yīng)猶如現(xiàn)實的一面鏡子，將原有社會問題的普遍性、嚴重性、解決的迫切性充分暴露出來，使原本被忽視掩蓋的社會問題得以明朗化。如20世紀80年代以來我國城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系以市場化為導(dǎo)向的改革暴露出一系列問題，政府投入不足，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置公平性差，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間的公共衛(wèi)生資源配置嚴重失衡，影響了農(nóng)村地區(qū)，特別是農(nóng)村貧困地區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和可及性。這些問題長期存在，但一直被政府和民眾忽略，2003年非典的爆發(fā)流行擊中了我國特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的脆弱的公共醫(yī)療衛(wèi)生體系，公共衛(wèi)生系統(tǒng)的軟硬件條件薄弱、應(yīng)對非典能力不足，使公共醫(yī)療衛(wèi)生資源配置中存在的問題得以凸顯。而明朗化的社會問題容易引起社會公眾的普遍關(guān)注和政府決策系統(tǒng)的政策反應(yīng)，有利于政府政策問題的確認和政策議程的建立。

2.社會政策供給滯后的顯性化。社會政策供給滯后是指政策變遷過程中各行為主體對政策需求和實際政策供給之間存在的差距，即在政策變遷過程中，相對于政策需求而出現(xiàn)的有效政策不足的問題。[1]就我國現(xiàn)實情況而言，轉(zhuǎn)型期社會環(huán)境發(fā)展變化迅速，社會問題不斷涌現(xiàn)，政府原有的社會政策體系在應(yīng)對這些問題的時候，已經(jīng)出現(xiàn)了諸多的局限性，迫切需要新政策來替代，或?qū)υ姓哌M行補充修正，但因資源和能力的限制，政府沒有采取有效的政策行動，社會政策供給呈現(xiàn)出嚴重的滯后性。社會政策供給滯后的第一種表現(xiàn)形式是社會政策的缺失，即政策制定滯后于社會發(fā)展實際，表現(xiàn)為某一領(lǐng)域內(nèi)政策空白或者政策不足；社會政策供給滯后的第二種表現(xiàn)形式為失效政策供給過剩，即政策的供給不能及時適應(yīng)變化，在經(jīng)過較長作用期間后，雖然政策已與環(huán)境不相適應(yīng)，政策缺乏可持續(xù)發(fā)展性，甚至有時候還會與國家的相關(guān)的法律法規(guī)相互抵觸、沖突，但該政策依舊還在充當(dāng)政府實施社會管理的基本工具，由此會產(chǎn)生一系列負面影響。在常態(tài)下人們對這種政策供給的滯后性并沒有深刻的認識，有些政策缺陷人們憑感覺能確定，但是這種感覺是模糊籠統(tǒng)的，無法準確判斷政策缺陷的程度和原因以及政策缺陷所帶來的后果。但當(dāng)一件打破常規(guī)而又有足夠大的負面影響的突發(fā)特殊事件發(fā)生后，人們馬上會意識到相關(guān)的政策法規(guī)對突發(fā)事件進行及時有效控制的重要性，也使社會各界對現(xiàn)有的政策法規(guī)的有效供給進行反思，對其不足和缺陷有了更深的認識，政策弊端彰顯無遺。如非典的來臨暴露了原有的《傳染病防治法》的滯后性。孫志剛事件也引發(fā)了人們對收容遣送政策有效性的質(zhì)疑，此外2009年一系列拆遷戶自焚事件也暴露出《城市房屋拆遷管理條例》中的問題所在，目前正在施行的該條例是我國于2001年6月制定，迄今已有9個年頭，其原有框架已不適應(yīng)憲法、法律以及經(jīng)濟、社會的巨大發(fā)展，拆遷條例與我國《憲法》以及已經(jīng)頒布實施的《物權(quán)法》相關(guān)精神相悖，為拆遷矛盾埋下了隱患。如果沒有這些突發(fā)事件發(fā)生，人們對相關(guān)社會政策的滯后性不會有如此深刻的認識，也就是說突發(fā)事件提供給人們一個因果敘事，可以合理證明舊政策的無效和失敗，暴露出政策有效供給的滯后。

二、突發(fā)事件的聚焦效應(yīng)：引發(fā)政策需求

突發(fā)事件把潛在性的問題轉(zhuǎn)化為一個公開的嚴重的問題，凸顯社會政策供給與政策需求之間的差距后，使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對某一現(xiàn)存問題有了更加深切的認識，由此會引發(fā)人們的普遍關(guān)注和強烈反響，即突發(fā)事件暴露的政策缺陷聚焦了人們的注意力，這就是突發(fā)事件的聚焦效應(yīng)。注意力是一種稀缺資源，需要競爭獲得。突發(fā)事件在吸引民眾、媒體和政策制定者的注意力方面具有極端的重要性,[2]173它可以重組人們的意識水平，使政府和大多數(shù)人切實感受到完善相關(guān)政策的緊迫性，形成明顯的政策需要，可以促進議程設(shè)置，為政策制定完善提供新的訴求空間。這可以從民眾和政府對突發(fā)事件的關(guān)注和反應(yīng)中體現(xiàn)出來。

1.公眾對突發(fā)事件的關(guān)注、看法和反應(yīng)會帶來政策要求的表達，并構(gòu)成政策制定的壓力。在政治運作的正常狀態(tài)下，普通公民的無力感和疏離感是很強的，往往表現(xiàn)出持續(xù)的、普遍的政治冷漠，這是由人們追求具體利益的行為模式所決定的。“在現(xiàn)實生活中，人們既未提出問題也未決定問題，正相反，決定他們命運的政治決策，在正常狀態(tài)下是由別人為他們提出來并且為他們決定的?！睂τ诖蠖鄶?shù)人而言，政策就像空氣一樣，當(dāng)人們感覺不到它的存在時，正是政策運轉(zhuǎn)正常，人們享有充分自由的時候，表示支持的方式是沉默不語。[3]183也就是說，一般來講民眾總是作為被動的政策遵從者而存在的，作為個體的公民沒有足夠的時間、精力和經(jīng)濟實力去關(guān)注政策問題。但特殊事件發(fā)生后，社會公眾的價值觀受到?jīng)_擊和挫折，公共利益受到損害，對此眾多新聞媒體給予報道分析，廣大民眾以網(wǎng)絡(luò)為載體表達對事件的關(guān)注和不滿，人們對政策的關(guān)注度明顯提高。大多數(shù)社會成員意識到有必要通過共同的努力來消除這一問題對社會生活造成的危害，進而產(chǎn)生解決問題的共同責(zé)任感和義務(wù)感。他們會公開表示關(guān)注事件，產(chǎn)生強烈的政策需求，要求政府承擔(dān)責(zé)任，提出新的政策主張，采取政策行動，并通過各種渠道參與政策制定的過程。通常情況下人們對政策的關(guān)注程度和參與程度是與政策的失敗程度成正比的，大規(guī)模卷入和興趣高漲往往意味著民怨沸騰和激烈的政治沖突，公民的感情和意見解釋了一項政策的成敗。[3]184正如格斯頓所言，在政策過程中，事件把例行的問題轉(zhuǎn)化為一種普遍的、消極的公眾反應(yīng)，而公眾的反應(yīng)反過來會成為政策問題的基礎(chǔ)。當(dāng)一個事件把一種消極狀況轉(zhuǎn)化為要求變化的政治壓力時，政策就會因此而發(fā)生性質(zhì)改變。[4]

2.突發(fā)事件及其民眾反應(yīng)會引發(fā)政府的關(guān)注和行動。事件不僅帶來公民的關(guān)注和施壓行動，也會帶來政府的關(guān)注以及政策學(xué)習(xí)，政府對事件及其引發(fā)的民眾輿論的關(guān)注可以促使政府改變傳統(tǒng)的政策信仰和政策行為。首先，突發(fā)事件的爆發(fā)會激發(fā)政府的責(zé)任感和使命感。從事件的誘因看，突發(fā)事件實質(zhì)上就是潛在的各種社會矛盾與社會問題積聚激化后的表現(xiàn)形式，或者說是沖突的人群試圖通過非常規(guī)的或極端方式，促使有關(guān)部門解決沒有預(yù)見或長期無力解決的問題。[5]這些問題的解決都與政府的職責(zé)聯(lián)在一起。突發(fā)事件的發(fā)生在一定程度上與政府提供的公共產(chǎn)品有關(guān)，現(xiàn)代政府是責(zé)任政府，政府理應(yīng)為其工作的缺位、錯位、越位等過失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其次，突發(fā)事件會引發(fā)政府的政策學(xué)習(xí)效應(yīng)。政策學(xué)習(xí)是一個分析性的工具性的改建，借助于它，可以促使政府反省、重視問題的嚴重性，檢討應(yīng)對突發(fā)事件的處置不當(dāng)及政策缺陷，并通過吸取教訓(xùn)和向外學(xué)習(xí)為政策制定完善提供基礎(chǔ)。

三、突發(fā)事件的機遇效應(yīng)：推動政策完善

所謂突發(fā)事件的機遇效應(yīng)，是指突發(fā)事件雖然有危害性，但從哲學(xué)的角度來說，它也不是絕對的壞事，而往往是生機和轉(zhuǎn)機的開始。所謂“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”就是這個道理。突發(fā)事件能夠使人們從自我陶醉的夢幻中走出，更清楚地看到社會長期存在的種種弊病，“亡羊補牢，猶未晚矣”，如果人們善于利用突發(fā)事件給社會政策發(fā)展提供的機會，突發(fā)事件就會成為除弊革新的契機，為舊政策的修正完善、新政策的出臺提供一個良好的平臺。比如美國種族矛盾有時會以種族騷亂的形式釋放出來,來促使人們?nèi)シ此己透倪M種族關(guān)系。所以突發(fā)事件并不意味著壞事來臨，只要抓住機會就能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)危為機。

突發(fā)事件機遇效應(yīng)功能的發(fā)揮一方面取決于廣大民眾，另一方面取決于政府，民眾和政府二者良好的調(diào)整和互動，能將社會政策的制定完善引入一個新的發(fā)展境地。

對于廣大民眾而言，主張政策制定完善的個人或群體會充分利用突發(fā)事件提供的機會，運作突發(fā)事件的影響，采取和平或激烈的方式，表達愿望和需求，特別是一些專家學(xué)者等社會精英通過上書、召開研討會等方式增大了政府制定完善社會政策的壓力，促使政府將外在的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄍ晟频膭恿Α４送馔话l(fā)事件給社會和許多人帶來迫在眉睫的危險甚至是災(zāi)難,使人們產(chǎn)生共存共榮的整體觀念，從而對政策問題迅速達成共識，為政策制定完善奠定了基礎(chǔ)。而在通常狀態(tài)下人們對社會問題的意見往往是分散的，甚至對社會問題存在著矛盾性的判斷，由于利益意見和觀點相互沖突，決策過程中難免發(fā)生分歧和爭執(zhí)，導(dǎo)致達不成共識而做不了決策，致使?jié)撛诘恼邌栴}無法解決。但是突發(fā)事件的發(fā)生有利于識別和澄清出現(xiàn)的問題，使問題在公共議程中顯現(xiàn)出來，這對于重組公眾的意識水平很重要，有助于人們對政策問題達成共識，并對政府采取的合理的政策舉措給予支持和理解，為政策的制定實施提供有利的環(huán)境。

對于政府而言，準確把握政策制定完善的時機，是推動政策制定完善的一個重要因素。因為從某種意義上來說，政策制定完善與否要依賴于時間和機遇。美國學(xué)者金登提出的“多源流”理論也強調(diào)了機會的重要意義，他認為在政治社會生活中,存在著問題溪流、政策“原湯”和政治源流三股涌動的力量。問題、政策和政治這三條溪流,平時各自流動,互不相干，但當(dāng)三股溪流匯合在一起時就會打開一扇“政策之窗”,從而促成一項完整的政策產(chǎn)出。但是政策之窗并不經(jīng)常打開,而且政策之窗開啟的時間并不長。決策者需要抓住并利用政策之窗開啟的機會促使問題、政治與政策議題這三個源流的結(jié)合,以確保政策議程的啟動。[6]在這里，突發(fā)事件也能為相關(guān)政策的制定完善開啟一扇窗戶，盡管數(shù)量稀少，但社會政策的變革卻常常由于這些事件的發(fā)生實現(xiàn)。如果政府能夠抓住契機，用敏銳的眼光把突發(fā)事件提出的新課題、帶來的新需求以及催生的新因素轉(zhuǎn)化為發(fā)展的新機遇，正確處置和應(yīng)對，就能夠有效地推動我國社會政策的深入發(fā)展，否則時過境遷，制定完善相關(guān)政策的機會就會喪失，社會就要蒙受更大的損失和痛苦。此外，由于突發(fā)事件的發(fā)生，破壞了組織系統(tǒng)和社會系統(tǒng)原有的穩(wěn)定狀態(tài)和按部就班推進政策制定完善的常態(tài)，迫使政府在很短時間內(nèi)選擇一些新的政策工具手段，這在客觀上也起到了破舊催新的作用，同時也使得政府制定完善社會政策的效率得以大大提高。

四、突發(fā)事件的啟示效應(yīng)：優(yōu)化政策環(huán)境

所謂政策環(huán)境是指直接或間接影響和作用于政策活動的各種客觀因素的總和，[7]政策環(huán)境的優(yōu)化與否直接制約和影響政策的制定和實施效果。突發(fā)事件在客觀上能夠起到優(yōu)化政策環(huán)境的作用，這是由突發(fā)事件的啟示效應(yīng)所決定的。

對于一個理性的、有活力的政府而言，不僅要應(yīng)對突發(fā)事件本身，更應(yīng)該從突發(fā)事件應(yīng)對中獲得更多的啟示，舉一反三，把突發(fā)事件所暴露的問題和壓力化為改革的動力，扭轉(zhuǎn)觀念，完善相關(guān)制度，以此來優(yōu)化政策環(huán)境，為社會政策的制定和實施提供有利的基礎(chǔ)條件。如非典的爆發(fā)進一步改變強化了我國社會的政策價值觀，由以“經(jīng)濟增長為中心”的觀念轉(zhuǎn)向以“社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展并重”；官員的政績評價標準由“政績=經(jīng)濟增長”轉(zhuǎn)向“政績=經(jīng)濟增長+社會發(fā)展-發(fā)展成本”；社會的人權(quán)觀念從以單純解決溫飽問題的生存權(quán)上升為以維護人的生命權(quán)利、維護個體的生命尊嚴以及個人的發(fā)展權(quán)為核心的權(quán)利。此外非典還促進了我國信息公開制度、公共衛(wèi)生投資制度和官員問責(zé)制度的建立或完善。又如孫志剛事件引發(fā)了2003年的政策變革浪潮；新的法律援助條款規(guī)定了弱勢群體的平等訴訟權(quán)利，付不起律師費的窮人打官司將由政府買單；處于弱勢群體的民工權(quán)利問題也開始浮出立法層面，有些城市已率先取消民工進城打工要辦“暫住證”的規(guī)定等等。這些新出臺的一系列政策法規(guī)真正體現(xiàn)了對個人自由的尊重和中國公民權(quán)利的進步，被專家認為體現(xiàn)了政策制定的新動向。

突發(fā)事件所帶來的上述舉一反三的啟示效應(yīng)，是一種事實意義上的政策環(huán)境建設(shè)，改變了不良的政策環(huán)境因素，使政策環(huán)境處于不斷變化優(yōu)化之中，為社會政策組織制定和執(zhí)行社會政策創(chuàng)造良好的政策環(huán)境條件。

總之，以開放的眼光正視特殊事件在社會政策發(fā)展進程中的推動作用，把突發(fā)事件視作政策學(xué)習(xí)、制定完善社會政策的有利契機，可為社會政策制定發(fā)展過程中的復(fù)雜性問題的解釋和把握提供一種新的視角和觀點支撐。

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A

1002-7408（2010）12-0048-03

韓麗麗（1973-），女，天津人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院社會學(xué)與社會工作系講師，社會學(xué)博士，主要研究方向為社會問題與社會政策；翟麗宏（1974-），女，山西人，武警指揮學(xué)院軍事理論系副教授，社會學(xué)博士，主要研究方向為社會問題和社會學(xué)理論。

[責(zé)任編輯：王潤秋]