青維富

（西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川南充637009）

論責(zé)任政府及其構(gòu)建

青維富

（西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川南充637009）

責(zé)任政府是現(xiàn)代立憲政府的多維性特征之一。立憲政府的基本要求在于，現(xiàn)代政府不僅是限權(quán)政府，而且是責(zé)任政府。政府依法承擔(dān)責(zé)任是有效行使權(quán)力的基本保證，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依法行政的目標(biāo)。在我國(guó)，構(gòu)建責(zé)任政府不僅是必要的，而且通過(guò)建立責(zé)任政府體系，發(fā)展和完善行政執(zhí)法責(zé)任制等基本路徑也是可能的。

立憲政府；責(zé)任政府；責(zé)任體系；行政執(zhí)法責(zé)任制

立憲政府從來(lái)都是有限政府和責(zé)任政府。要使政府成為現(xiàn)代社會(huì)的良好政府和為社會(huì)提供福利的政府，從而構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就必須使政府對(duì)社會(huì)和國(guó)家承擔(dān)一定的責(zé)任。而政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，必須落實(shí)到各級(jí)政府為社會(huì)所提供的服務(wù)中，并成為有效政府。因此，要求各級(jí)政府努力做到依法行政，建立新型的責(zé)任政府，就成為現(xiàn)代立憲政府的標(biāo)志之一。

一、構(gòu)建責(zé)任政府的必要性

在現(xiàn)代民主法治社會(huì)里，政府責(zé)任是其他責(zé)任確立的關(guān)鍵，是其他責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)的保障。沒(méi)有政府的責(zé)任，沒(méi)有政府及其公職人員責(zé)任的確定，公民的權(quán)利就得不到保障，政府機(jī)關(guān)及其公職人員的違法行政行為就不可能受到追究，依法行政就不可能實(shí)現(xiàn)。因此，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的虛化政府責(zé)任向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的實(shí)化政府責(zé)任和由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，應(yīng)大力加強(qiáng)政府責(zé)任。

1.建立責(zé)任政府是社會(huì)主義政治民主的要求。在民主的社會(huì)中，政府組織是由民眾所創(chuàng)立、為大眾而設(shè)立，需要對(duì)大眾負(fù)責(zé)。從這個(gè)意義上來(lái)講，民主政治既是民意政治、法治政治，更是責(zé)任政治。一定程度而言，民主制度的根本就是責(zé)任。根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，即人民是中國(guó)的一切權(quán)力的所有者，國(guó)家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力來(lái)源于人民?，F(xiàn)代行政管理要求政府是公共管理和公共服務(wù)的提供者，政府必須按照人民的意愿管理公共事務(wù)，并為人民提供服務(wù)，其權(quán)力來(lái)源于人民，受人民監(jiān)督。

在西方，以“主權(quán)在民”、“公民基本權(quán)利神圣不可侵犯”和法治為核心內(nèi)容的資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想和民主主義思想，為資本主義民主政治確立了責(zé)任政府的理論基礎(chǔ)。民主政治下的政府必須對(duì)公民承擔(dān)違法和失職的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，其理由是根植于民主政治的一種深刻的“委托責(zé)任理論關(guān)系”。民主政治理論是責(zé)任政府理論的基礎(chǔ)。政府的一切施政措施及其工作人員的一切行為都必須以民意為依據(jù)，因而，政府必須對(duì)民意負(fù)責(zé)，進(jìn)而對(duì)民選的代議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。政治責(zé)任是指行政行為與政府決策必須符合、保護(hù)、促進(jìn)人民的利益與福利。如果政府決策失誤或行為有損國(guó)家和人民利益，即使不受法律追究，也要承擔(dān)政治責(zé)任。

而西方最近出現(xiàn)的一種民主政治理論更值得我們關(guān)注：古特曼和托普森提出并捍衛(wèi)了一種“協(xié)商性民主”理想（或觀點(diǎn)），他們將該觀點(diǎn)稱(chēng)為“確保在政治生活中進(jìn)行道德討論的中心地位的民主概念”。協(xié)商性的“構(gòu)建”，按古特曼和托普森的設(shè)想，應(yīng)包括其核心原則“公開(kāi)性”，其基本要求在于，公民和公共官員必須公開(kāi)證明他們行為的正當(dāng)合理，民主政體成員對(duì)公民以及其治下的其他人應(yīng)具有“責(zé)任心”，法律和公共政策所需的“基本自由”必須得到尊重，為所有人提供“基本機(jī)會(huì)”和“公平機(jī)會(huì)”。

在我國(guó)，在人民與政府的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)明確：不是人民為政府而存在，而是政府為人民而存在，人民政府應(yīng)該是最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表和維護(hù)者。因此，政府在立法和執(zhí)法方面，應(yīng)體現(xiàn)人民意志與國(guó)家意志的一致性，體現(xiàn)對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)和對(duì)人民負(fù)責(zé)的一致性；始終把人民的利益放在第一位，而不是因部門(mén)利益或小集團(tuán)的利益損害人民的利益。

2.建立責(zé)任政府是經(jīng)濟(jì)民主的要求。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治型經(jīng)濟(jì)”，[1]這一觀點(diǎn)已成為理論界的共識(shí)。它所表達(dá)的內(nèi)容是：現(xiàn)代民主社會(huì)是法治的社會(huì)。國(guó)家不僅在對(duì)社會(huì)政治生活和管理中要將法治原則具體化的法律施治于現(xiàn)實(shí)生活，而且在組織和管理經(jīng)濟(jì)時(shí)也要依法而行，不能以人的主觀任意性否定反映了民主要求和社會(huì)客觀規(guī)律的法的規(guī)定性?？偠灾袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)要求平等、民主、自由和法治，核心是市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)關(guān)系的民主化和法治化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種資源配置方式，通過(guò)市場(chǎng)主體依市場(chǎng)需求以其權(quán)利優(yōu)化配置資源。這就要求國(guó)家將其獨(dú)占所有權(quán)的社會(huì)資源交還給市場(chǎng)，使社會(huì)資源脫離國(guó)家權(quán)力客體地位，成為市場(chǎng)主體權(quán)利的客體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中權(quán)利本位針對(duì)權(quán)力本位緣起確立，這表明社會(huì)活動(dòng)主體從權(quán)力中得到解放而獲得權(quán)利主體的地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府是一種有限權(quán)力政府，以政府為一方，以市場(chǎng)和社會(huì)為另一方，構(gòu)成二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，凡是市場(chǎng)和社會(huì)可以自行管理和調(diào)節(jié)的，政府不能越俎代庖，這樣可以最大限度地控制行政權(quán)的獨(dú)占性地位，切斷行政權(quán)的普遍存在，限制行政權(quán)與利益脫鉤，與責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府。

政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)配置是推動(dòng)社會(huì)整體發(fā)展所必需的條件。正如西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家E.S.薩瓦斯所言：“直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長(zhǎng)劃槳。”因此，法治政府必然也是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的政府。（1）政府與企業(yè)合理分權(quán)。政企分開(kāi)是我國(guó)改革開(kāi)放初期就已經(jīng)確定的政府改革目標(biāo)。這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，它解決了政府“不該管”的問(wèn)題。企業(yè)作為具有一定自主權(quán)的法人，具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠獨(dú)立承擔(dān)自己的責(zé)任。（2）政府與社會(huì)合理分權(quán)。社會(huì)中介組織作為具有一定自治權(quán)的組織，與政府權(quán)威組織、市場(chǎng)交換組織是三種相對(duì)獨(dú)立而又彼此具有協(xié)調(diào)性的組織。政府管理社會(huì)具有局限性證明，社會(huì)組織管理社會(huì)具有優(yōu)越性。因此，法治政府作為規(guī)則治理的政府，必須在規(guī)則的指導(dǎo)下培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，從而解決政府“管不好”也“管不了”的問(wèn)題。（3）政府應(yīng)盡力增加與社會(huì)各種力量互動(dòng)的能力，通過(guò)政府生產(chǎn)性功能的轉(zhuǎn)移，與社會(huì)共負(fù)責(zé)任，通過(guò)各種契約和行政合同方式調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的潛在動(dòng)力；通過(guò)行政委托或行政授權(quán)等多種形式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源和社會(huì)資源的充分利用，從而實(shí)現(xiàn)政府以少的投入和低成本為公民提供更多、更好的公共服務(wù)。

3.建立責(zé)任政府是制度民主的必然要求。制度作為一種稀缺性資源，也是政府的公共產(chǎn)品之一。就國(guó)家形態(tài)而言，制度是以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯(cuò)構(gòu)成的一整套的規(guī)則體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。制度是制度安排的必然結(jié)果。政府及其公務(wù)人員是實(shí)現(xiàn)制度安排的經(jīng)常主體之一。創(chuàng)制和改革是政府實(shí)現(xiàn)制度安排的主要形式。政府通過(guò)制度創(chuàng)新，建立和維護(hù)制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)合理有效的制度安排并向社會(huì)提供制度的選擇，完善制度民主化過(guò)程。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，依法治國(guó)和改革開(kāi)放是一個(gè)新舊體制此消彼長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程。在這一過(guò)程中，必然會(huì)出現(xiàn)兩種體制都發(fā)揮作用或都不能有效發(fā)揮作用的現(xiàn)象。一方面，舊體制的權(quán)力格局和體系被打破，但形成的社會(huì)歷史沉淀運(yùn)行的慣性不時(shí)地推動(dòng)著我國(guó)轉(zhuǎn)型期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的進(jìn)程，使之產(chǎn)生了“路徑依賴(lài)”；另一方面，新體制的權(quán)力格局和體系正在形成，但是其制度化的進(jìn)程還不穩(wěn)定，形成的制度還不完善，還無(wú)法完全擺脫舊體制的“路徑依賴(lài)”。

二、健全政府責(zé)任體系

責(zé)任政府起源于英國(guó)。按照英國(guó)行政法的解釋?zhuān)?zé)任政府之意涵應(yīng)當(dāng)理解為不能期望英國(guó)政府的行為按照其理性和正當(dāng)?shù)姆绞叫袨?，而是指英?guó)政府因其履行管理國(guó)家事務(wù)的職責(zé)而應(yīng)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。在英國(guó)責(zé)任政府的責(zé)任概念是基于兩種憲法慣例：集體部長(zhǎng)責(zé)任和個(gè)人部長(zhǎng)責(zé)任。結(jié)合國(guó)外建構(gòu)責(zé)任政府的實(shí)踐和中國(guó)民情的要求，在我國(guó)應(yīng)盡快建立健全政府責(zé)任體系，包括政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任，即行政首長(zhǎng)在政府工作中出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時(shí)，應(yīng)負(fù)被罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職、彈劾等的政治責(zé)任；公務(wù)員因違法失職、濫用職權(quán)、貪污受賄等要受到行政處分和刑事處罰；違法行政要承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任和損害賠償責(zé)任；行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員因輕微違法失職或官僚主義等要承擔(dān)向公民、法人賠禮道歉或公開(kāi)承認(rèn)錯(cuò)誤等道義責(zé)任。

1.建立政治責(zé)任制度。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官員的一切行為須以民意為依歸，統(tǒng)治者的權(quán)力建立在被統(tǒng)治者同意的基礎(chǔ)上，這就是民主政治的基本要求。即政府行使公民權(quán)利實(shí)質(zhì)上是一種職權(quán)，職權(quán)就內(nèi)含有職責(zé)，不盡職、失職、瀆職，就要承擔(dān)責(zé)任。

在代議制國(guó)家，議會(huì)是人民的權(quán)力機(jī)關(guān)，政治責(zé)任便表現(xiàn)為政府對(duì)議會(huì)的責(zé)任。1742年，英國(guó)內(nèi)閣首相沃爾波因得不到議會(huì)多數(shù)信任而辭職，從而開(kāi)創(chuàng)了政府向議會(huì)承擔(dān)政治責(zé)任的先例。在民主憲政國(guó)家，政府政治責(zé)任主要是通過(guò)責(zé)任政治制度，或國(guó)會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的。國(guó)會(huì)保證政府政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)的主要手段有：對(duì)涉及廣泛公共利益的重要問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)詢，對(duì)政府的重大問(wèn)題行使調(diào)查權(quán)，對(duì)涉及人事任命、立法提案、公務(wù)執(zhí)行及行政官員行為的問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)，對(duì)政府高級(jí)官員犯罪或嚴(yán)重失職進(jìn)行彈劾或制裁，議會(huì)在不同意政府的政策和施政方針時(shí)提出不信任案，如果議會(huì)通過(guò)不信任案，政府必須總辭職；政府及其行政首腦在出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時(shí)，必須被罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職。

目前，按照我國(guó)憲定權(quán)力的設(shè)置，我國(guó)人大制度對(duì)政府有一定的監(jiān)督程序制度，包括質(zhì)詢程序、辭職程序和罷免程序。但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)狀還應(yīng)該設(shè)定主動(dòng)辭職程序、引咎辭職程序和彈劾程序。

（1）質(zhì)詢程序。質(zhì)詢程序是指根據(jù)憲法規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)可以向由其產(chǎn)生的其他國(guó)家機(jī)關(guān)以書(shū)面形式提出質(zhì)詢案并要求被質(zhì)詢的機(jī)關(guān)向其做出口頭回答或書(shū)面回答的一種形式或步驟。質(zhì)詢程序主要運(yùn)用于對(duì)人大以外的國(guó)家機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件或做出其他的決定、命令。（2）辭職程序。辭職程序是指國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員向權(quán)力機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)提出辭職報(bào)告的一種程序。一般包括主動(dòng)辭職程序和引咎辭職程序兩種。主動(dòng)辭職主要針對(duì)的是國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人或其他國(guó)家公職人員在職期間既無(wú)過(guò)錯(cuò)，又無(wú)效績(jī)，無(wú)功即是過(guò)。引咎辭職主要針對(duì)的是領(lǐng)導(dǎo)人在職期間由于本人或工作人員違法或?yàn)E用職權(quán)給國(guó)家、社會(huì)或其他公民和法人造成一定的損失，并且情節(jié)輕微，危害不大的情況。（3）罷免程序。罷免程序是指由特定的人員或特定的機(jī)關(guān)對(duì)有失職或違法的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或地方領(lǐng)導(dǎo)人做出罷免其職務(wù)的程序。罷免程序主要針對(duì)的是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或地方領(lǐng)導(dǎo)人因決策、用人或其他錯(cuò)誤，給黨和國(guó)家、人民造成較大損失的情形。（4）彈劾程序。彈劾是指權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)對(duì)政府首長(zhǎng)、政府高級(jí)官員和法官的犯罪或嚴(yán)重失職行為，有權(quán)進(jìn)行控告和制裁的一種制度。在我國(guó)建立彈劾制度必須從以下幾個(gè)方面入手：首先要明確彈劾權(quán)的主體和客體。彈劾權(quán)的主體是人民，由其代表機(jī)關(guān)代為行使彈劾權(quán)，即在我國(guó)由人民代表大會(huì)行使彈劾權(quán)。客體是具有濫用職權(quán)或違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員。其次要?jiǎng)?chuàng)造彈劾的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)條件。主要考慮人民的參與權(quán)，即讓人民評(píng)議國(guó)家公職人員的行為，建立固定的評(píng)議考核制度，培養(yǎng)人民行使彈劾權(quán)應(yīng)具備的基本素質(zhì)。再次要制定彈劾的一般程序，包括彈劾案的提出、確定受理機(jī)關(guān)和審理人員、核實(shí)彈劾事實(shí)，對(duì)彈劾案是否成立進(jìn)行認(rèn)定、制定審理程序、建立處置辦法、做好各個(gè)程序的登記、記錄、錄音、取證、聽(tīng)證、歸檔等各方面的工作。

總之，完善我國(guó)政治責(zé)任制度，建立有中國(guó)特色的質(zhì)詢程序、辭職程序（主動(dòng)辭職和引咎辭職）、罷免程序和彈劾程序是我國(guó)政治民主的基本要求。

魏氣沖沖走了，遲恒發(fā)慌，得趕緊報(bào)警，打開(kāi)手機(jī)翻蓋，顯示屏不亮，按鍵也無(wú)反應(yīng)，該死的手機(jī)！他想去追魏昌龍。就在這時(shí)，他看見(jiàn)庫(kù)區(qū)西頭變戲法似地亮起了一溜車(chē)燈，散在庫(kù)區(qū)的手電光束迅速向北壩中段移動(dòng)。

2.建立行政責(zé)任制度。政府擁有行政權(quán)力，因而承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。人民的權(quán)利構(gòu)成政府的行政責(zé)任，為公眾服務(wù)是政府的法定責(zé)任。公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力之本，是行政權(quán)力之源；政府責(zé)任是行政權(quán)力的核心，是政府屬性的本質(zhì)?，F(xiàn)代政府的行政行為以授益性的行政行為為主，如對(duì)公眾的行政救助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)等等；而以損益性的行政行為（如行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等）為輔。責(zé)任政府必須充分滿足社會(huì)公眾的利益需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益。

行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、能動(dòng)性強(qiáng)、自由裁量權(quán)大、可以強(qiáng)制實(shí)施等特點(diǎn)，是最容易違法或?yàn)E用的一種權(quán)力，因而，必須使政府責(zé)任法定化。各級(jí)行政部門(mén)及其工作人員必須遵守法定的權(quán)限，不得越權(quán)行事；政府行政行為必須符合正當(dāng)程序原則，做到公平、公開(kāi)、公正；一切行政機(jī)關(guān)和行政人員對(duì)上級(jí)有服從的義務(wù)和責(zé)任，在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中有保守秘密的責(zé)任和義務(wù)；行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為必須符合法定的目的，不得假借權(quán)力謀取自身的利益；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)和工作人員還必須合理行使自由裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)。行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是行政自律機(jī)制，當(dāng)代各國(guó)政府均建立了政府內(nèi)部的責(zé)任控制體系，如行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督、行政救濟(jì)與行政復(fù)議等等。

行政責(zé)任作為一種專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)，在整個(gè)責(zé)任系統(tǒng)中至少有三種含義：一是行政法律責(zé)任，二是行政政治責(zé)任，三是行政違憲責(zé)任。而行政法律責(zé)任是本文論述的重點(diǎn)。

（1）行政責(zé)任是一種法律責(zé)任。法律責(zé)任應(yīng)包括兩個(gè)層次：第一層次是法律責(zé)任關(guān)系，是一種法律義務(wù)，體現(xiàn)的是法律關(guān)系人的責(zé)任的積極責(zé)任即行為人積極、合法、有效地履行義務(wù)，而所得到的肯定的、積極的評(píng)價(jià)。第二層次是法律責(zé)任形式，即行為人違反其本身的法定義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的一種消極性的法律后果。（2）行政責(zé)任是一種行政法律責(zé)任。行政法律責(zé)任包括兩個(gè)方面：一方面是行政主體的法律責(zé)任，即通常所稱(chēng)的“行政責(zé)任”就是行政主體及其公務(wù)人員因行政違法或行政不當(dāng)，違反其法定職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的否定性后果。這種責(zé)任構(gòu)成要件是責(zé)任主體是行政主體及其公務(wù)人員；責(zé)任產(chǎn)生的前提條件是行政違法或行政不當(dāng)；責(zé)任的確認(rèn)是行政法律規(guī)范所規(guī)定，并依賴(lài)于行政救濟(jì)與行政監(jiān)督制度予以確認(rèn)和追究。它實(shí)質(zhì)上是一種國(guó)家責(zé)任形式。這種責(zé)任的承擔(dān)方式一般為行政主體和行政公務(wù)人員承擔(dān)方式。（3）行政責(zé)任應(yīng)是積極責(zé)任與消極責(zé)任的統(tǒng)一。行政責(zé)任應(yīng)是一種積極責(zé)任，即行政主體及其行政公務(wù)人員應(yīng)合法、有效、主動(dòng)、積極地履行職責(zé)，并對(duì)其行為作肯定性的評(píng)價(jià)。這種責(zé)任的構(gòu)成要件是：一是行政主體依法履行其職責(zé)；二是行政主體要積極、主動(dòng)、有效地履行職責(zé)；三是行政主體因主動(dòng)、積極、有效地履行其職責(zé)而產(chǎn)生了較好的社會(huì)效果。同時(shí)行政責(zé)任也是一種消極責(zé)任即行政主體因違法或不當(dāng)行政應(yīng)承擔(dān)的否定性后果。

3.構(gòu)建政府倫理道德責(zé)任。政府從事公共管理活動(dòng)，不僅是一種技術(shù)層面的要求，而且也應(yīng)該重視公共管理的職業(yè)倫理道德要求。在謀求政府責(zé)任的政治責(zé)任和行政責(zé)任時(shí)，構(gòu)建政府責(zé)任的倫理道德責(zé)任體系也是十分重要的。因?yàn)檎呜?zé)任和行政責(zé)任基本上是外在的控制和制裁。而對(duì)政府人員的責(zé)任應(yīng)注意倫理道德責(zé)任，因?yàn)樗且环N內(nèi)在的控制和動(dòng)力。

政府責(zé)任不僅意味著政府要正確地做事，而且意味著政府要做正確的事情，即做促使社會(huì)變得更好的事情，而不是做使社會(huì)的變得更差的事情。

政府機(jī)關(guān)及其工作人員的生活與行為必須符合人民與社會(huì)所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。政府機(jī)關(guān)工作人員必須謹(jǐn)守行政道德責(zé)任的原則：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)須符合公眾利益和國(guó)家利益，真正服務(wù)于公民與社會(huì)，應(yīng)表現(xiàn)出最高標(biāo)準(zhǔn)的清廉、真誠(chéng)、正直、剛毅等品質(zhì)；公務(wù)員個(gè)人不能運(yùn)用不正當(dāng)?shù)姆绞皆趫?zhí)行職務(wù)時(shí)獲取利益。西方各國(guó)都有較為完備的道德責(zé)任法典，如美國(guó)有《政府道德法》、英國(guó)有《文官法典》，加拿大有《利益沖突章程》等等。

按照行政倫理責(zé)任的基本要求，我國(guó)在新時(shí)期應(yīng)該建立什么樣的行政倫理責(zé)任呢？從黨的十六大以后，我國(guó)政府開(kāi)始就如何建構(gòu)行政倫理責(zé)任進(jìn)行了探索。一般而言，建構(gòu)行政倫理責(zé)任應(yīng)做到：一是承認(rèn)道德責(zé)任機(jī)制對(duì)改變政府管理方式和改革政府管理模式的重要性，建立行政倫理道德的內(nèi)控機(jī)制，相信道德努力對(duì)建立責(zé)任政府的重要意義；二是改革我國(guó)行政人事制度，在公務(wù)員錄用、晉升和福利等環(huán)節(jié)體現(xiàn)道德內(nèi)控因素，將道德評(píng)價(jià)納入公務(wù)員評(píng)議考核中去；三是建立有助于責(zé)任道德發(fā)展的組織文化，提高政府公務(wù)員參與政策制定的機(jī)會(huì)，通過(guò)培訓(xùn)提高行政領(lǐng)導(dǎo)和行政公務(wù)員的道德水平；四是通過(guò)對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的積極的道德思想培養(yǎng)，使高層領(lǐng)導(dǎo)以身作則，踐行道德，發(fā)揮社會(huì)主義為人民服務(wù)的本質(zhì)作用，開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義的新時(shí)代，塑造我國(guó)政府新形象；五是對(duì)我國(guó)新時(shí)代道德進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改造，樹(shù)立知識(shí)時(shí)代的創(chuàng)新、開(kāi)拓、奉獻(xiàn)、進(jìn)取的新道德。

三、發(fā)展和完善行政執(zhí)法責(zé)任制度

黨的十五大明確指出，建構(gòu)責(zé)任政府必須要求“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”。發(fā)展和完善行政執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)從以下幾方面入手：

1.選擇新時(shí)期行政執(zhí)法責(zé)任制的切入點(diǎn)——行政執(zhí)法公示制度。行政執(zhí)法公示制度，按照各地行政執(zhí)法及執(zhí)法監(jiān)督條例的規(guī)定：就是行政機(jī)關(guān)把本部門(mén)行政職權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果等各項(xiàng)行政活動(dòng)及違反公示的責(zé)任追究、社會(huì)監(jiān)督渠道等用多種方式向社會(huì)公示的制度。發(fā)展和完善行政執(zhí)法公示制度，應(yīng)該做到：一是提高思想認(rèn)識(shí)。提高思想認(rèn)識(shí)主要是提高行政執(zhí)法主體、行政領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法人員的思想認(rèn)識(shí)，厘清自己的職權(quán)和執(zhí)法權(quán)的來(lái)源，同時(shí)也應(yīng)對(duì)人民進(jìn)行宣傳教育，提高人民的參與能力；二是做好公開(kāi)明示。執(zhí)法前應(yīng)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的權(quán)限責(zé)任、辦事時(shí)限、事項(xiàng)等程序進(jìn)行公開(kāi)；執(zhí)法中，應(yīng)持證上崗，表明身份，出示其具有的資格證，公開(kāi)其執(zhí)法內(nèi)容；執(zhí)法后，應(yīng)對(duì)執(zhí)法結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，將執(zhí)法過(guò)程的第一責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)人員身份公開(kāi)，從而避免難以分清負(fù)責(zé)人，并向法定主體提起申述。三是嚴(yán)格違示責(zé)任追究。這是行政公示制度的難點(diǎn)。首先應(yīng)對(duì)違示責(zé)任制定明確和具體的標(biāo)準(zhǔn)或辦法；其次應(yīng)主動(dòng)接受公民的舉報(bào)、投訴，并設(shè)立舉報(bào)電話、舉報(bào)箱，聘請(qǐng)執(zhí)法特邀監(jiān)察員，主動(dòng)接受公民和社會(huì)監(jiān)督；最后，嚴(yán)格查處并公開(kāi)，對(duì)違示責(zé)任追究必須嚴(yán)格，并與目標(biāo)管理相結(jié)合，向公眾公開(kāi)。

2.行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度——建設(shè)中國(guó)特色的行政執(zhí)法責(zé)任制的突破口。行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制度是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員或受行政機(jī)關(guān)委托的依法執(zhí)行公務(wù)的人員，在行政執(zhí)法過(guò)程中由于主觀故意或過(guò)失使自身行為違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，導(dǎo)致認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)或違反法定程序，從而使行政行為錯(cuò)誤或顯失公平，并造成了嚴(yán)重后果時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。而發(fā)展和完善行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任制度，需要進(jìn)一步完善：一是堅(jiān)持平等追究責(zé)任。即在追究責(zé)任時(shí)，只針對(duì)事而不針對(duì)人，誰(shuí)有過(guò)錯(cuò)，誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)者有過(guò)錯(cuò)，領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)法人員有過(guò)錯(cuò)，執(zhí)法人員承擔(dān)責(zé)任，過(guò)錯(cuò)的大小決定責(zé)任的大小，而不能因官職的大小決定責(zé)任的大?。欢羌哟筮^(guò)錯(cuò)追究力度。對(duì)執(zhí)法主體和執(zhí)法人員過(guò)錯(cuò)責(zé)任要做到“違法必究”，決不能以“只糾錯(cuò)，不責(zé)人”，或以大事化小，小事化了的態(tài)度行事；三是建立領(lǐng)導(dǎo)者決策過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度和領(lǐng)導(dǎo)者用人過(guò)失制度。領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力大而責(zé)重，在決策上應(yīng)盡可能準(zhǔn)確，如果決策錯(cuò)誤，將給國(guó)家和人民造成重大損失。因此，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者而言，決策錯(cuò)誤或失誤，應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；對(duì)執(zhí)法者而言，明知決策錯(cuò)誤而不規(guī)勸盲目執(zhí)行，也應(yīng)追究責(zé)任。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者用人時(shí)，實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，有過(guò)錯(cuò)則追究其責(zé)任。

3.行政執(zhí)法評(píng)議考核制度——有中國(guó)特色行政執(zhí)法責(zé)任制度的關(guān)鍵點(diǎn)。行政執(zhí)法評(píng)議考核制度是指依據(jù)行政執(zhí)法項(xiàng)目要求、執(zhí)法責(zé)任目標(biāo)及對(duì)執(zhí)法責(zé)任制的組織領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)保障制度建設(shè)等，具體確定考核內(nèi)容，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，分解量化考核分值，同時(shí)把行政執(zhí)法過(guò)程公開(kāi)，讓參與人參與評(píng)議，從而對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行考核的一種制度。而行政執(zhí)法評(píng)議考核制度就是采用科學(xué)的方法收集行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法的主要活動(dòng)中的行為事實(shí)，按照統(tǒng)一程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政執(zhí)法人員的有關(guān)屬性進(jìn)行檢查與評(píng)判的過(guò)程。評(píng)議考核應(yīng)從質(zhì)的考核和量的考核兩個(gè)方面來(lái)完善：

一是質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)議考核一：行政執(zhí)法人員的某一執(zhí)法行為表現(xiàn)都是其相應(yīng)屬性在執(zhí)法環(huán)境中的特定反映。公式為：B=f(P,E)，B——行為事實(shí)，P——執(zhí)法人員的屬性，E——行為事實(shí)發(fā)生的環(huán)境。當(dāng)我們要評(píng)議考核執(zhí)法人員的某一屬性P時(shí)，根據(jù)這一公式我們就可以通過(guò)控制環(huán)境因素E，由與P有關(guān)的行為事實(shí)B來(lái)判定P的情況。評(píng)議考核二：行政執(zhí)法人員的任一屬性，都是穩(wěn)妥的系統(tǒng)，這種系統(tǒng)可以綜合不同的環(huán)境因素作出一致的行為反應(yīng)。公式為：P=∫B(E)d E，P——被考評(píng)的屬性或績(jī)效，B(E)——隨環(huán)境E的變化而變化的行為反應(yīng)，E——環(huán)境因素，∫B(E)d E——隨環(huán)境因素E不斷變化行為反應(yīng)B的總和，“∫”為數(shù)學(xué)中的積分符號(hào)。

公式一為行政執(zhí)法評(píng)議考核提供了可能性，公式二為行政執(zhí)法評(píng)議考核提供了現(xiàn)實(shí)性。評(píng)議考核責(zé)任心（P），應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政執(zhí)法人員的行為（針對(duì)E的特定的行為B）進(jìn)行評(píng)議考核（公式一），并綜合分析不同情境中的執(zhí)法行為∫B(E)d E之后，才能評(píng)定（P）。[2]

二是量的標(biāo)準(zhǔn)。量的標(biāo)準(zhǔn)一般都是通過(guò)把推行行政執(zhí)法責(zé)任制的情況和行政執(zhí)法的內(nèi)容數(shù)量化和具體化來(lái)進(jìn)行評(píng)議考核的。包括推行行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為情況，建立和執(zhí)行行政執(zhí)法監(jiān)督制度的情況，行政復(fù)議、訴訟和賠償情況和執(zhí)行違法執(zhí)法責(zé)任追究情況等等。考核的方式有三種：一是邀請(qǐng)人大代表和公民代表聽(tīng)取執(zhí)法部門(mén)的匯報(bào)并進(jìn)行檢查，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)議；二是組織政府部門(mén)交叉考核并評(píng)議；三是向社會(huì)公開(kāi)發(fā)放征求意見(jiàn)表，由公民評(píng)議。而考核評(píng)議的結(jié)果：一是由政府對(duì)考評(píng)的結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰；二是把考評(píng)結(jié)果納入政府目標(biāo)管理中去，直接與行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法人員的薪金、升降和獎(jiǎng)懲相結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法評(píng)議考核制度，使之免于形式化。

總之，按照現(xiàn)代民主和法治政府的基本要求，建構(gòu)有限政府、法治政府和責(zé)任政府是民主政府運(yùn)行的必然要求，同時(shí)，在現(xiàn)代民主和法治社會(huì)里，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改變管理方式，提高行政效率，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

[1]江啟疆.法治——中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特視角[M].群眾出版社，1997：16．

[2]鄭傳坤,青維富.行政執(zhí)法責(zé)任制的理論與實(shí)踐及對(duì)策分析[M].中國(guó)法制出版社，2003：189．

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]

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1002-7408（2010）10-0014-04

青維富（1966-），男，四川南充人，法學(xué)博士，西華師范大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事法學(xué)理論、憲政理論和行政法學(xué)研究。