□ 田洪俊

國外議會評介

考察美國議會的幾點(diǎn)收獲和啟示

□ 田洪俊

2010年7月28日至8月18日，筆者隨北京市人大常委會地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作實(shí)務(wù)培訓(xùn)考察團(tuán)赴美國考察，先后訪問了美國國會、哥倫比亞特區(qū)議會、加利弗尼亞州議會和州政府、伊利諾伊州議會及州選舉委員會、庫克郡議會及政府、芝加哥市長辦公室及市選舉辦公室、杜佩郡選舉委員會、瑞泊市議會等；旁聽了PARK RIDGE市議會、杜佩郡董事會議事會議；與美國眾議院議員Melissa Bean女士和伊利諾伊州參議員Dan Kotowski先生的辦公室工作人員、芝加哥市議員Alderman Daniel S.Solis先生、瑞泊市議員Kenn Miller先生進(jìn)行了深入訪談；與伊利諾伊州及其所轄部分郡、市議會和選舉委員會(辦公室)的有關(guān)人員就議會的組織運(yùn)作、議員選舉及履職等問題座談交流；聽取了芝加哥大學(xué)政治學(xué)博士趙海先生關(guān)于美國議會制度的系列專題講座。主要收獲和啟示如下：

一、美國議會制度

美國是實(shí)行共和制的資本主義國家，1787年制定的聯(lián)邦憲法確立了“三權(quán)分立”的制衡體制。國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，由國會、總統(tǒng)和法院分別行使，相互制約。其中以掌握行政和軍事大權(quán)的總統(tǒng)為核心。美國的國家結(jié)構(gòu)為聯(lián)邦制，分為聯(lián)邦、州、地方政府（州以下，包括市、縣、鎮(zhèn)或?qū)W區(qū)以及特別選區(qū)等）。自1789年美國第一屆國會召開至今，業(yè)已形成了由國會、州議會和地方議會構(gòu)成的比較完善的議會體系。

（一）美國議會體系

1.美國國會。國會是美國最高立法機(jī)構(gòu)，實(shí)行“兩院制”，由參議院和眾議院組成。參議員由各州直接選舉產(chǎn)生，每州2名，共100名，任期6年，每兩年改選三分之一。眾議員固定為435名，依據(jù)每十年一次的人口普查數(shù)據(jù)，按各州人口比例分配名額，分選區(qū)由選民直接選舉，任期兩年，每兩年選舉一次。國會議員可以連選連任，沒有任職年限的限制。國會的主要權(quán)力是立法權(quán)，除此之外還享有財(cái)政控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)、國會自治權(quán)、彈劾權(quán)等權(quán)力。國會兩院在權(quán)力上相當(dāng)，但職責(zé)各有側(cè)重，如提出征稅議案的權(quán)力屬于眾議院，參議院不得提出。

2.州議會。州議會是美國各州的立法機(jī)構(gòu)，除內(nèi)布拉斯加州外，其他49個州都與國會相同，實(shí)行“兩院制”。州議會的議員人數(shù)根據(jù)各州人口多少和事務(wù)的繁簡而定，參議院人數(shù)一般為幾十人，眾議院人數(shù)一般為100多人。參議員一般任期4年，每兩年改選二分之一；眾議員任期兩年，到期一次改選。例如，伊利諾伊州議會由參議院和眾議院組成。參議院共有59名參議員，由伊州59個選區(qū)選出。參議院每年1月至5月底或6月初開會，9月份為否決時間。眾議院共有118人，由118個選區(qū)選出。眾議院下設(shè)50個委員會。眾議院每年1至5月間開會，6月份召開特殊會議，8月份為休會期，休會期間議員都回到各自選區(qū)，9月份復(fù)會。在非休會期，議會每周開3天會。

3.地方議會。在美國，議會參眾兩院制僅在國會和州議會層面，郡市等地方議會并不這樣。郡一級遵循英國傳統(tǒng)，采用立法與行政合一的體制，一般設(shè)政府監(jiān)督委員會或行政委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)行政立法工作。委員會(議會)成員均由選民直接選舉產(chǎn)生，任期一般2至4年。如我們考察的庫克郡，共有議員17名，從17個選區(qū)選舉產(chǎn)生。議會主席（議長）不是17名議員之一，但是他是民選的官員之一。首席法官、秘書長、財(cái)政局長也是民選出來的。庫克郡大量日常工作由下面作，議長相當(dāng)于召集人，負(fù)責(zé)行政工作。議會設(shè)有24個委員會，17名議員負(fù)責(zé)審議通過預(yù)算、議案，監(jiān)督和管理行政工作。

而市議會的組織形式在全國有很大差別，大體可分為三種：

第一種是議會加市長型。即除市議會議員之外，市長也由民選產(chǎn)生，擔(dān)任市行政部門的首長。例如，芝加哥市議會與一般城市“議會強(qiáng)勢、市長弱勢”的特點(diǎn)正好相反，由于市長、秘書長和財(cái)務(wù)長是由全市選民投票選出的，而每個議員只是由6萬名選區(qū)選民投票選出的，所以芝加哥市是“市長強(qiáng)勢、議會弱勢”。市長是議會的主持人，負(fù)責(zé)主持議會、保持紀(jì)律，平時不投票，一旦出現(xiàn)平票，市長再投關(guān)鍵的一票。芝加哥市市長辦公室為加強(qiáng)與議會的溝通和聯(lián)系，成立了三個團(tuán)隊(duì)。一是聯(lián)邦立法辦公室團(tuán)隊(duì)：常駐華盛頓，負(fù)責(zé)向聯(lián)邦政府申請專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。二是州政府立法辦公室團(tuán)隊(duì)：常駐伊利諾伊州首府春田市，主要負(fù)責(zé)在伊州議會開會時游說議員，申請一些經(jīng)費(fèi)。三是市議會辦公室：常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與50名議員打交道，進(jìn)行立法方面的聯(lián)系聯(lián)絡(luò)。議會每個月開一次會議，每次會議時間4至5個小時。會議的主要議程有：（1）宣誓，（2）秘書處宣讀會議需討論的問題，（3）各委員會匯報(bào)討論議案情況，研究是否須提交大會表決，（4）對已經(jīng)審議成熟的議題進(jìn)行表決，（5）研究下次開會的時間。

第二種是委員會型。采取立法與行政合一的體制，委員會由3至7名委員組成，推舉一人為主席，通稱市長，其他委員每人負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)一個行政管理部門。委員會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，主席與委員地位平等。主席個人無決策權(quán)和人事任命權(quán)。由于市長缺乏權(quán)威，凡事均需集體討論，行政效率相對低下，美國僅有少數(shù)城市采用這種體制。

第三種是議會加經(jīng)理型。市民選舉產(chǎn)生議會，議會聘請一位市政專家擔(dān)任經(jīng)理，由他主持市政府和市的一切行政工作。市議會對選民負(fù)責(zé)，經(jīng)理對市議會負(fù)責(zé)。經(jīng)理有權(quán)任命和解聘市政府各行政部門的首長和雇員，市議會對政府官員不直接行使權(quán)力。采用這種體制的城市，一般還由市議會選舉市長一人，作為官方代表，行使禮節(jié)性的職權(quán)。例如，伊利諾伊州瑞泊市由民選產(chǎn)生市長1名，議員8名，都是兼職。市長是議會的召集人，議會雇用1名城市經(jīng)理負(fù)責(zé)行政管理工作。市政府7個部門的負(fù)責(zé)人由城市經(jīng)理推薦、任命。市長和議員負(fù)責(zé)預(yù)算審核和批準(zhǔn)、制定政策（包括法律法規(guī)、條文規(guī)定、建立有關(guān)土地使用的規(guī)章制度）。議會一個月平均開2次會議，有時會隨時召開。

（二）議會組織結(jié)構(gòu)

這里主要介紹美國國會，州議會大致相同。國會的組織結(jié)構(gòu)主要是：（1）參議院議長。（2）眾議院議長。（3）全院大會。全院大會是議院最高級議事單位。（4）委員會。委員會是國會的中心，國會將其大部分法案起草、審議、監(jiān)督工作交給委員會完成。國會兩院的委員會有三類：一是常設(shè)委員會。常設(shè)委員會根據(jù)法律、本院規(guī)則、決議設(shè)立，跨越國會屆別而長期存在，擁有長期不變的職責(zé)范圍，配有固定的辦公經(jīng)費(fèi)和助手經(jīng)費(fèi)，享有審議權(quán)和監(jiān)督政府部門的權(quán)力。本屆國會中參議院常設(shè)委員會有農(nóng)業(yè)、食品營養(yǎng)及森林委員會等17個。眾議院常設(shè)委員會有撥款委員會等19個。二是特設(shè)委員會。特設(shè)委員會主要根據(jù)法律、本院決議設(shè)立，每一特設(shè)委員會都有專門的課題和任務(wù)，任務(wù)一旦完成或規(guī)定的期限一到，該委員會即予撤銷。三是兩院聯(lián)合委員會。兩院聯(lián)合委員會根據(jù)法律和兩院聯(lián)合決議設(shè)立，由兩院各派一半代表（有時兩院代表人數(shù)不等）組成，眾議院的代表由眾議長指定，參議院的代表由參議院臨時議長指定，各聯(lián)合委員會的主席由兩院代表輪流擔(dān)任。（5）小組委員會。委員會可下設(shè)小組委員會。眾議院議事規(guī)則規(guī)定，每個委員會下設(shè)小組委員會數(shù)不得超過5個，但撥款委員會、政府改革與監(jiān)督委員會、交通及基礎(chǔ)建設(shè)委員會不在此列。小組委員會一般分為兩類：一類隸屬于常設(shè)委員會，另一類隸屬于特設(shè)委員會。隸屬于常設(shè)委員會的小組委員會被稱為立法小組委員會，有權(quán)向所在委員會報(bào)告議案，它們的主席、少數(shù)黨首席委員等人有權(quán)代表所在委員會，在全院辯論中報(bào)告議案的審理經(jīng)過。隸屬于特設(shè)委員會的小組委員會被稱為非立法小組委員會，只能進(jìn)行調(diào)查研究，無權(quán)審議和報(bào)告議案。小組委員會最突出的作用是對議案進(jìn)行審議。由于小組委員會成員長期從事議案的審議，所以對議案最懂行，相關(guān)知識知道最多，經(jīng)驗(yàn)也最豐富。小組委員會對議案進(jìn)行初審，就是從專門知識方面為議案把關(guān)。

委員會成員的選派很有講究。議員們非常注重自己進(jìn)入一些理想的委員會。所謂理想的委員會包括如負(fù)責(zé)財(cái)政支出的撥款委員會、負(fù)責(zé)稅收的如眾議院的籌款委員會和參議院的財(cái)政委員會、負(fù)責(zé)國會內(nèi)部管理的規(guī)則委員會、負(fù)責(zé)外交事務(wù)的參議院外交委員會以及與自己的專業(yè)密切相關(guān)的委員會。決定將哪位議員分派到哪個委員會一般根據(jù)兩黨領(lǐng)袖的推薦，經(jīng)本黨黨團(tuán)會議批準(zhǔn)后，交參眾兩院全體會議通過。兩黨議員在委員會中的比例往往由議會多數(shù)黨決定。只有官方行為標(biāo)準(zhǔn)委員會是個例外，議事規(guī)則規(guī)定該委員會不得帶黨派偏見，所在兩黨議員在其中各占一半。一旦被選入某個委員會，議員一般都會在下一屆國會時再度進(jìn)該委員會。這是因?yàn)樵趪鴷瘑T會內(nèi)部不成文地實(shí)行著“年資制”，即在本委員會不間斷任職時間越長的議員在分配議席時越優(yōu)先選入，委員會主席在大多數(shù)情況下也是由最資深的議員擔(dān)任的。當(dāng)然這套制度的缺點(diǎn)是委員會權(quán)力實(shí)際上掌握在資深議員手中。為解決這一問題，眾議院議事規(guī)則規(guī)定，一位議員在同一委員會（或小組委員會）任主席之職連選連任不得超過3屆。除特別情形外，一位議員最多能在2個委員會及4個小組委員會任職，此外，根據(jù)議事規(guī)則，一位議員只能在一個委員會任主席。

（三）議會工作程序

議會主要通過審議法案開展工作。

1.法案的種類。主要包括4種：（1）議案。國會審議的絕大部分是議案。它又分為兩種：公事議案，內(nèi)容主要涉及一些公共問題，經(jīng)兩院通過，總統(tǒng)簽署后即成為公法；私事議案，內(nèi)容主要涉及有關(guān)個人的案例，如有關(guān)移民和歸化的個案。經(jīng)兩院通過，總統(tǒng)簽署后即成為私法。（2）共同決議。共同決議須總統(tǒng)簽署，具有法律效力。與議案之間沒有什么重大差別。（3）聯(lián)合決議。聯(lián)合決議須兩院共同通過，無須總統(tǒng)簽署，也沒有法律效力。只是用來表達(dá)國會的態(tài)度，但它客觀上會形成一種輿論，對總統(tǒng)造成相當(dāng)?shù)膲毫?。?）單獨(dú)決議。內(nèi)容僅涉及一院的問題，即無須另一院通過，也無須總統(tǒng)簽署，通常被用來更改議事規(guī)則。

2.立法意圖的產(chǎn)生。有些立法意圖源于議員在大選中的承諾。為贏得選舉，議員經(jīng)常會提出一些吸引選民的政策主張，一旦當(dāng)選，議員會盡量兌現(xiàn)，盡管完全兌現(xiàn)的比例并不很高。此外，利益集團(tuán)經(jīng)常游說議員應(yīng)就哪些問題立法，甚至直接寫好議案交給議員，以備忘錄的形式提醒國會應(yīng)該制定哪些聯(lián)邦法律。

如果議員覺得這些立法提議很好，可以找人起草議案，有的可以原案直接提交，并請參眾兩院各自的立法顧問處將其修改得更符合法律用語及形式。

美國法律規(guī)定，只有議員才能提交議案。但是現(xiàn)在，行政部門也是立法意圖產(chǎn)生的重要淵源。通常內(nèi)閣或獨(dú)立機(jī)構(gòu)的首長甚至總統(tǒng)本人會向參眾兩院議長寫信，表示希望國會就哪些問題立法，甚至直接將成文的法律案轉(zhuǎn)送議長，請他代為提交，議長一般不會拒絕。

3.議案的提交。議案的提交程序很簡單，眾議員只需將議案交給議院秘書或投入議案箱，參議員只需在全院大會上要求提交議案，經(jīng)大會主持人同意后，將議案交給參議院秘書即可。此外，參議員也可在全院大會之外隨時將議案交給參議院秘書，以示提出議案。兩院對議員提出議案的次數(shù)和項(xiàng)數(shù)均不加任何限制。

4.委員會審議階段。議院各自的秘書對議案按收到時間的先后予以編號，然后發(fā)送有關(guān)常設(shè)委員會審議。常設(shè)委員會主席收到議案后，再將它交具體負(fù)責(zé)的小組委員會審議。小組委員會在其主席領(lǐng)導(dǎo)下，對議案舉行聽證會和議決會，通過后將審議意見和議案報(bào)回常設(shè)委員會主席。各常設(shè)委員會通過后報(bào)議院的法案，兩院都按收到的時間先后列入各自的正常議程，然而列入正常議程的議案一般還需獲得特別安排，才能交全院大會辯論和表決。

5.交另一院審議階段。無論是眾議院還是參議院，它的全院大會表決通過一項(xiàng)議案后，即送另一院審議。另一院收到后，即由秘書編號并送有關(guān)常設(shè)委員會，按上述程序再審一次，不同之處在于一院對另一院送達(dá)的議案總是優(yōu)先審議。

6.兩院協(xié)商階段。一院送另一院審議的議案，如兩院有不同意見則組成聯(lián)合委員會進(jìn)行協(xié)商。兩院一旦正式同意協(xié)商，便組成各自的代表團(tuán)，兩院的代表團(tuán)即構(gòu)成兩院協(xié)商委員會。協(xié)商委員會的任務(wù)是，竭盡所能消除同一議案兩院文本中的差異，向兩院提交內(nèi)容與文字完全同一的議案文本。

7.大會表決。方式有三種：口頭、起立和唱名。口頭表決時主持人讓贊成的議員喊“YES”，反對的議員喊“NO”，由主持人判斷哪邊的聲音大就算哪邊。這種表決方式一般用于爭議不大的程序性問題表決。起立式表決是主持人先讓贊成的議員起立，再讓反對的議員起立，由主持人清點(diǎn)人數(shù)，如表示贊同的起立議員人數(shù)超過表示反對的起立議員則算通過，否則算否決。這兩類表決不必記錄，只宣布一下表決結(jié)果即可。唱名表決方式參眾兩院不太相同，在眾議院主要是用電子表決器的方法，把每位議員的名字和投票結(jié)果公布在投票大廳的電子屏幕上。在參議院則是按字母順序逐一詢問議員是贊成還是反對，并記錄在案。

8.交總統(tǒng)簽署。兩院收到協(xié)商委員會達(dá)成的一致文本后，即各自舉行全院表決，若通過，即送總統(tǒng)簽署。若任何一院或兩院均未通過，該法案有兩種結(jié)局：一是兩院再由協(xié)商委員會反復(fù)協(xié)商，直到兩院大會表決通過，送總統(tǒng)簽署；二是兩院對協(xié)商委員會達(dá)成的文本始終不予通過，則該議案至此夭折。

二、美國議會監(jiān)督機(jī)制

絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。從預(yù)防腐敗的角度來看，加強(qiáng)對政府的監(jiān)督制約是毋庸置疑的。在監(jiān)督制約政府方面，美國除了體制外的反對黨、新聞媒體的力量外，體制內(nèi)的立法部門發(fā)揮的作用更大。曾任美國總統(tǒng)的威爾遜認(rèn)為:“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作,并對所見到的一切進(jìn)行議論,乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！彪m然憲法沒有明確國會監(jiān)督政府的職能，但實(shí)際上國會一直對政府進(jìn)行著經(jīng)常性的監(jiān)督。具體涉及五個方面的內(nèi)容：第一，政府執(zhí)行法律的情況；第二，政府使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置；第五，政府的決策程序。

（一）美國國會監(jiān)督政府的制度設(shè)計(jì)

美國許多政治家深刻地意識到，人不是天使，掌握公權(quán)力的政府官員也是如此。人類社會實(shí)踐反復(fù)證明，社會公益依靠毫不利己、專門利人的無私奉獻(xiàn)精神是靠不住的，偉大的政治家可以而且應(yīng)該利用人的趨利避害的本性來促進(jìn)公益。如果想讓議員有監(jiān)督政府的積極性，必須使監(jiān)督政府符合議員自己和其所代表群體的利益；如果想使國會支持自己的議員去監(jiān)督政府，就必須使議員監(jiān)督政府也符合國會本部門的利益。為了實(shí)現(xiàn)這個目的，美國政治家進(jìn)行了如下制度設(shè)計(jì)：

1.國會獨(dú)立于政府。國會的獨(dú)立地位，使得監(jiān)督政府不僅無損于本部門的利益、地位、權(quán)威，甚至有益于本部門的利益、地位、權(quán)威。這大大激發(fā)了國會監(jiān)督政府的積極性，成功地實(shí)現(xiàn)了制憲者以野心對抗野心、以私利促進(jìn)公益的初衷。

2.國會議員直選。這樣，既賦予議員真切的民眾代表意識，又賦予其可以不依附于任何行政權(quán)力的獨(dú)立地位，使得議員監(jiān)督政府時既顯得理直氣壯，又沒有后顧之憂，甚至有助于提升自己的政治聲望，大大激發(fā)了議員監(jiān)督政府的積極性。

3.國會開放。國會的開放使議員的活動受到選民們直接的監(jiān)督,也使議員的選民代表意識得到強(qiáng)化，他們對政府的監(jiān)督也趨于更加嚴(yán)格,也更理直氣壯。國會的開放，尤其是議事過程的開放，成功地將議員積極履行監(jiān)督職責(zé)與獲取個人政治利益密切地統(tǒng)一起來，巧妙地解決了議員履行監(jiān)督職責(zé)的積極性問題。

（二）美國國會監(jiān)督政府的能力

國會不管是出于正義感，還是出于本部門利益的考慮，即使有監(jiān)督政府的積極性，如果沒有相應(yīng)的職權(quán)，缺乏履行職責(zé)的能力，監(jiān)督政府依然是一句空話。為了避免國會監(jiān)督政府時心有余而力不足，制憲者們又在憲法中賦予國會如下職權(quán)：

1.立法權(quán)。立法權(quán)是國會監(jiān)督制約政府最基本的手段。所有行政機(jī)構(gòu)中的部、署、委、局的設(shè)立與撤銷，以及其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu),都是由國會立法規(guī)定的。國會立法建立各政府職位并規(guī)定其權(quán)限,同時規(guī)定各種職位的任職資格。此外,國會還規(guī)定各級官員的薪金等級,規(guī)定哪些職位由政治任命官員擔(dān)任，哪些職位由技術(shù)性文官擔(dān)任等。行政機(jī)構(gòu)提出的所有立法倡議,都必須經(jīng)國會審議并制定成法律才能實(shí)施。為了控制自然趨于膨脹的行政機(jī)構(gòu),國會還制定“日落法”這種特殊形式的法律。所謂的“日落法”,就是在法律中明確規(guī)定某機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的結(jié)束日期。在該機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的結(jié)束日期到來之前,國會要對該機(jī)構(gòu)的工作和該項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行全面審查,以決定它們是否繼續(xù)下去。當(dāng)然,也就是在這一審查過程中,“日落法”成為國會監(jiān)督行政的一種重要手段。

2.財(cái)權(quán)。就監(jiān)督制約政府而言,國會的財(cái)權(quán)可能是最有效的。從法律上講,美國政府支出的每一分錢都必須經(jīng)由國會通過撥款法批準(zhǔn)。如果國會不通過撥款法,政府機(jī)構(gòu)就會因無錢運(yùn)轉(zhuǎn)而陷入停頓。國會每年在制定預(yù)算授權(quán)法和撥款法的過程中,各常設(shè)委員會和小組委員會都要舉行一系列聽證會,要求有關(guān)政府的官員到會作證,說明上年度預(yù)算和各種聯(lián)邦項(xiàng)目的執(zhí)行情況,并匯報(bào)下個財(cái)年的計(jì)劃等等。出席官員必須回答國會提出的各種問題。這種聽證過程實(shí)際上是對政府各機(jī)構(gòu)工作的年度全面檢查，是對政府的強(qiáng)有力的監(jiān)督制約。

3.任命批準(zhǔn)權(quán)。這是國會監(jiān)督制約行政當(dāng)局的一個重要手段。其他還有條約批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)。

從20世紀(jì)30年代開始,美國的政治權(quán)力逐漸向聯(lián)邦集中；而在聯(lián)邦政府內(nèi)部,權(quán)力逐漸向總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門集中。雖然國會立法所涉及的社會生活范圍越來越廣,但是它的實(shí)際決策作用卻越來越小于行政部門,它越來越側(cè)重于對政策進(jìn)行監(jiān)督。從20世紀(jì)70年代初起,參眾兩院陸續(xù)制定了一系列新規(guī)則,授予各常設(shè)委員會更廣泛的監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了國會的監(jiān)督功能。但是，國會在行政監(jiān)督過程中也暴露出一些問題。一是缺乏整體性。導(dǎo)致對一些熱門機(jī)構(gòu)監(jiān)督活動重復(fù),造成浪費(fèi)，而對一些不太惹眼的行政機(jī)構(gòu)監(jiān)督缺失。二是也存在調(diào)查權(quán)被濫用的問題。

（三）公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督

預(yù)算是公共財(cái)政的管理計(jì)劃，它確定政府經(jīng)費(fèi)的來源和用途，決定政府一定時期內(nèi)能取得多少收入、使用多少經(jīng)費(fèi)。美國國會在確定聯(lián)邦預(yù)算規(guī)模、分配各預(yù)算具體用途、監(jiān)督政府開支等方面，扮演了關(guān)鍵角色。其預(yù)算監(jiān)督制度的特點(diǎn)如下：

1.完善的法律體系。健全的法律制度對預(yù)算監(jiān)督活動起著根本性的指引、規(guī)范、保障作用。美國有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的法律體系較為完備。美國憲法第一條第七、八、九項(xiàng)和修正案第十六條規(guī)定了國會的征稅權(quán)、舉債權(quán)和撥款權(quán)，國會運(yùn)用此三項(xiàng)權(quán)力征收聯(lián)邦稅、發(fā)行公債以及為聯(lián)邦政府開支授權(quán)和撥款。除憲法外，美國關(guān)于預(yù)算控制和監(jiān)督比較重要的法律有：《1921年預(yù)算與審計(jì)法案》《1974年國會預(yù)算和截留控制法案》《1985年平衡預(yù)算和赤字緊急控制法案》《1993年政府績效及結(jié)果法案》等。通過這些法律，美國建立了一套體系比較完整、職責(zé)比較明確、依據(jù)比較充分的預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)。

2.健全的組織機(jī)構(gòu)。美國國會參、眾兩院各有一套審核監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算的龐大機(jī)構(gòu)，包括：（1）預(yù)算委員會。這是一個國會常設(shè)委員會，對國會編制預(yù)算負(fù)全面責(zé)任，決定預(yù)算中的原則性問題。其主要任務(wù)是對預(yù)算中的收入、支出以及各種支出之間的比較進(jìn)行綜合考察；向國會提出預(yù)算建議，具體規(guī)定預(yù)算的支出、收入、盈余、虧空、公債總額。國會根據(jù)它的建議，通過相關(guān)預(yù)算決定。（2）國會預(yù)算局。這是由專家、而不是國會議員組成的國會預(yù)算管理辦事機(jī)構(gòu)，是一個專業(yè)、非黨派的機(jī)構(gòu)，其目的是幫助國會站在客觀的基礎(chǔ)上公正而有效率地編制預(yù)算并審查行政機(jī)關(guān)提出的預(yù)算，對國會的預(yù)算編制提供客觀、專業(yè)、及時的信息，進(jìn)行和預(yù)算有關(guān)的各種估計(jì)、分析、研究，給總統(tǒng)管理和預(yù)算局編制的預(yù)算挑毛病，為國會編制預(yù)算服務(wù)。（3）國會參眾兩院撥款委員會。它是國會中很有權(quán)力的委員會。國會通過的撥款法案主要根據(jù)兩院由資歷較高的議員組成的撥款委員會的建議和報(bào)告。全院的討論限于政策性問題，撥款的數(shù)額基本上由撥款委員會決定。由于行政機(jī)關(guān)眾多，撥款委員會往往按照行政體系的分工對應(yīng)設(shè)立若干個撥款小組委員會，負(fù)責(zé)一定行政機(jī)關(guān)的具體撥款審批。（4）撥款小組委員會。這是實(shí)際掌握預(yù)算撥款權(quán)力的機(jī)關(guān)，撥款委員會向全院提出的建議和報(bào)告，主要根據(jù)小組委員會的建議和報(bào)告。為了決定撥款數(shù)額，小組委員會必須了解其所主管的部門的計(jì)劃和需要。小組委員會在決定撥款數(shù)額以前，通常舉行聽證，要求有關(guān)的行政部門對其預(yù)算請求進(jìn)行說明、解釋和辯護(hù)。小組委員會認(rèn)為必要時，可以派遣委員會的專業(yè)職員，甚至委托國會外的專業(yè)人員對某一項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，提出報(bào)告，作為委員會決定撥款的參考。（5）總審計(jì)署?？倢徲?jì)署隸屬于國會，向國會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其主要職能是審計(jì)聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，審查聯(lián)邦各部門和公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部財(cái)務(wù)狀況及其合法性、合理性以及經(jīng)濟(jì)效果。為了強(qiáng)化總審計(jì)署協(xié)助國會對預(yù)算進(jìn)行審計(jì)的功能，國會通過立法賦予總審計(jì)署主動審計(jì)的職權(quán)，總審計(jì)署可以定期檢查政府各部門管理和使用國會撥款的結(jié)果，可以就聯(lián)邦資金使用狀況和效率發(fā)表獨(dú)立評論，向國會報(bào)告預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和決算審計(jì)情況。

3.強(qiáng)大的預(yù)算監(jiān)督能力。美國的憲法和相關(guān)法律規(guī)定了國會預(yù)算監(jiān)督權(quán)，但這些權(quán)力能否有效行使，取決于國會是否有足夠的能力。有預(yù)算監(jiān)督權(quán)并不必然意味著有預(yù)算監(jiān)督的能力。專業(yè)的輔助機(jī)構(gòu)、高素質(zhì)的專業(yè)人員、充分的信息、足夠的審議時間等等都是國會擁有監(jiān)督能力的關(guān)鍵。美國國會工作人員的配備很充足，有多個辦公機(jī)構(gòu)能夠提供足夠的信息和服務(wù)。特別是美國國會預(yù)算局在輔助國會行使職權(quán)、提升預(yù)算監(jiān)督能力方面發(fā)揮了重要作用。在國會編制預(yù)算的各委員會中，雖然有一些專業(yè)職員，但其專業(yè)能力還遠(yuǎn)不能勝任預(yù)算編制審查中的復(fù)雜任務(wù)，行政部門提供的信息，往往也會傾向?yàn)樽约旱念A(yù)算請求辯護(hù)。所以，為了客觀、公正審查行政部門的預(yù)算，國會必須自己設(shè)立一個輔助機(jī)構(gòu)，為國會編制預(yù)算服務(wù)。國會預(yù)算局就是服務(wù)國會編制預(yù)算的專門輔助機(jī)構(gòu)，對國會兩院提供預(yù)算相關(guān)信息、成本評估與計(jì)劃備選方案等評估報(bào)告。

4.嚴(yán)謹(jǐn)周密的預(yù)算監(jiān)督職權(quán)和程序設(shè)計(jì)。美國的預(yù)算監(jiān)督制度有嚴(yán)密的職權(quán)設(shè)計(jì)和程序保障。從預(yù)算的形成、審批，預(yù)算的劃撥、執(zhí)行、調(diào)整到最后的決算，預(yù)算管理的全過程都有規(guī)范的程序。比如，在預(yù)算執(zhí)行階段，美國國會最有效的監(jiān)督途徑是對撥款的控制。按照預(yù)算程序，授權(quán)是預(yù)算監(jiān)督的第一關(guān)，撥款是預(yù)算監(jiān)督的第二關(guān)。國會通過了授權(quán)法案只是同意立項(xiàng)，政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預(yù)算法案生效以后要完成撥款活動，仍須國會批準(zhǔn)。除非根據(jù)撥款法案，否則誰也不能從國庫提取款項(xiàng)。國會委員會可以要求有關(guān)單位提交進(jìn)展報(bào)告或者陳述工作，檢查預(yù)算執(zhí)行情況，獲滿意后才能獲得進(jìn)一步的撥款。預(yù)算執(zhí)行中的開支必須經(jīng)過總審計(jì)署的核準(zhǔn)，證明開支款項(xiàng)經(jīng)過國會立法并符合國會批準(zhǔn)的撥款限額。又如，為了對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行預(yù)算的情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督，撥款委員會中主管某一行政部門的小組委員會，要充分了解受其管轄的行政機(jī)關(guān)的活動。監(jiān)督的范圍不限于財(cái)政方面，也包括行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的政策、計(jì)劃、工作方法和成績。監(jiān)督的目的主要是作為決定下年度撥款的基礎(chǔ)，但決定如何撥款也可用作制裁行政機(jī)關(guān)的手段。行政機(jī)關(guān)在作出重大決定以前，或準(zhǔn)備采取某種特殊措施以前，往往先和撥款委員會協(xié)商，以免事后發(fā)生問題。撥款委員會認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的活動有缺點(diǎn)時，可以采取下列措施：在向國會提出的撥款報(bào)告中，公開發(fā)表對行政機(jī)關(guān)的批評，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)改進(jìn)；在撥款的條款中附加限制，或直接削減或停止行政機(jī)關(guān)的撥款，強(qiáng)迫行政機(jī)關(guān)進(jìn)行改革，制止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力；也可以要求行政機(jī)關(guān)對某一事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，向國會提出報(bào)告或改進(jìn)措施等。

在美國，無論是國會、州議會，還是地方議會，財(cái)權(quán)都是議會制約和監(jiān)督政府的重要手段。行政機(jī)關(guān)要從事各種活動必須得到議會撥付的經(jīng)費(fèi)，否則任何行政活動都是不可能的。因而，可以說財(cái)政預(yù)算監(jiān)督就是議會監(jiān)督的核心。

三、美國信息公開機(jī)制

早在建國之初，美國的“國父”們就已經(jīng)意識到人民了解政府信息的重要性，認(rèn)為“陽光是最好的消毒劑，信號燈是最好的警察”。美國國會參眾兩院在1966年通過了《信息公開法》，以后進(jìn)行了四次修訂。1996年修訂之后的《信息公開法》規(guī)定，凡屬必須公開的政府信息，在一年內(nèi)，必須使之可以通過Internet等網(wǎng)絡(luò)形式獲得。所以，它被人們稱為“電子的信息公開法”。

（一）政府信息公開的方式及內(nèi)容

根據(jù)《信息公開法》，美國政府的信息公開分為如下兩種方式：一是主動公開。主動公開是指行政機(jī)關(guān)必須公開某些信息，這些信息包括兩部分。其中一部分適用于一切公眾，必須及時地在《聯(lián)邦公報(bào)》上予以公布；另一部分無需在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布，但必須以其他方式，如編輯出版成冊由公眾任意購買等，予以公布。二是依申請的公開。行政機(jī)關(guān)必須主動公開的信息僅占政府所掌握的信息的一小部分，還有大部分信息不具有普遍適用性，不要求行政機(jī)關(guān)將其主動公開。但是，任何人都有權(quán)請求行政機(jī)關(guān)公開。

（二）政府會議公開

美國的《信息公開法》雖然很大程度上滿足了民眾了解政府信息的要求，卻無法滿足公眾了解政府決策過程的需要。為了滿足公眾的這項(xiàng)要求，美國國會于1976年制定了《陽光下的政府法》（編入法典時的名稱是《會議公開法》）。陽光法規(guī)定，合議制行政機(jī)關(guān)舉行的一切會議，除可以免除公開舉行的會議以外，都可以允許公眾和新聞記者觀察。凡是公開舉行的會議，任何人都可以觀看和旁聽，但不能發(fā)言，以免干擾會議議程。

（三）國會對政府信息公開的監(jiān)督

《信息公開法》規(guī)定，每個聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)（包括司法部）和司法部長每年都必須向國會提交關(guān)于《信息公開法》執(zhí)行情況的報(bào)告，國會據(jù)此對各行政機(jī)關(guān)執(zhí)行《信息公開法》的情況進(jìn)行監(jiān)督，并制止不負(fù)責(zé)任的不公開行為。各行政機(jī)關(guān)的報(bào)告必須在每年3月1日或以前向國會提交。

（四）國會自身的信息公開

與行政機(jī)關(guān)不一樣，美國國會的開放度一直都很高。現(xiàn)在，美國國會兩院舉行的全體會議的全過程通常都是公開的，只有涉及國家軍事或外交機(jī)密時，會議才可以秘密舉行。美國國會兩院每次舉行公開的會議以前，都會及時通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向全國公布舉行會議的時間和會議討論的議題。開會時，允許任何人，包括外國人旁聽。國會兩院在議院里面設(shè)立了專門的記者席，以便報(bào)道。除了全體會議以外，各種專門委員會的會議和聽證會一般都要公開舉行。其中，由于聽證會需要聽取社會各界的意見，所以在聽證會舉行之前一周，舉辦方要公布聽證會的時間、地點(diǎn)、主題等，以便公眾參與。公開舉行的聽證會均可由廣播電視等媒體進(jìn)行現(xiàn)場報(bào)道。

如果說過去國會的開放主要限于結(jié)果(即要求詳細(xì)記載立法和監(jiān)督過程中的議事記錄,供公民自由查閱),那么現(xiàn)在國會的開放還包括了過程。人們現(xiàn)在能夠自由旁聽國會活動的整個過程,新聞媒體可以自由采訪。通過運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段如廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等，使更多的美國民眾可以方便地了解國會的議事日程和內(nèi)容。目前,美國已經(jīng)形成了以C—SPAN頻道為核心的國會議事活動電視直播制度。州、郡、市議會也都有自己的電視頻道。

四、幾點(diǎn)啟示

（一）美國政治體制的一個突出特點(diǎn)是三權(quán)分立，但主要體現(xiàn)在國家層面，地方則是議政合一，上面體現(xiàn)民主和程序，下面更講究集中和效率。作為聯(lián)邦和州制定的法律、作出的決策涉及整個聯(lián)邦或州，法律和決策實(shí)施的影響范圍大。聯(lián)邦和州議會實(shí)行兩院制，任何一項(xiàng)立法或修改法律的議案必須經(jīng)兩院審議通過，才能交總統(tǒng)或州長簽署實(shí)施，雖然程序復(fù)雜、立法周期較長，但可以廣泛聽取各方面意見，充分論證，平衡各黨派、利益集團(tuán)的利益，防止立法、決策失誤。州以下郡、市政府管理范圍有限，主要針對本地區(qū)一些具體事務(wù)進(jìn)行立法或決策，議行合一的體制有利于簡化程序、提高效率。目前，我們國家的體制上下區(qū)別不明顯，有時甚至相反，上面高度集中，下面繁雜臃腫。從決策來看，基層決策一項(xiàng)具體事務(wù)還要反復(fù)論證，而上面有時決策反倒程序簡之又簡，“拍腦袋”決定的大事不少，這些事先交給人大議一議、審一審再作決策，對防止失誤，至少沒什么壞處。

（二）議案來源于選民，完全由議員提出，議案成為法律雖然很難、很復(fù)雜，但審議很充分、程序很嚴(yán)密，這樣形成的法律才是至高無上的。政府、行政官員、政黨、各種利益集團(tuán)以及非政府組織都有很多事項(xiàng)想提交議會審議，但是議會議案的來源只有一個，就是由議員提出，各種正式的、非正式的組織，甚至是總統(tǒng)想提請議會審議某個問題也必須通過議員來提出。議員提出議案絕不能是隨意的或者臨時動議，必須有廣泛的民意基礎(chǔ)和可行的措施。我們訪問的伊州33選區(qū)議員辦公室，每周接到的電話達(dá)2000多次，還有信件、郵件等。另外，還會有很多咨詢機(jī)構(gòu)向議員提供大量信息，供議員參考。議員提出的議案不僅要有事由，而且必須有具體的解決方案。在審議中，議會的相關(guān)委員會起著關(guān)鍵作用，因?yàn)樘峤唤o議會的議案，都要先交到相關(guān)的委員會來審議，委員會經(jīng)過充分的調(diào)查和審議后，決定是否提交全體會議審議。在全體會議審議時還有可能發(fā)生激烈的辯論，有時通過一個法案，還可能附加多個相關(guān)法案。因此，可以說議案從提出到形成法案要經(jīng)過復(fù)雜的過程和嚴(yán)格的程序。據(jù)了解，美國國會每年大概有5000件議案被引入議會審議討論，但僅有500件獲得通過成為法律。這樣的制度設(shè)計(jì)確保了議會在整個立法過程中的主導(dǎo)作用，也體現(xiàn)了立法為民的宗旨。我們不實(shí)行兩院制，但為了不斷提高地方立法的質(zhì)量，必須進(jìn)一步增強(qiáng)人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，必須進(jìn)一步完善立法工作格局，在立法中必須充分表達(dá)人民群眾的意愿。我們考察團(tuán)一行有一位是人大信訪部門的同志，他很關(guān)心美國議會的信訪問題，得到的回答是“NO”。議會本身就是民意表達(dá)機(jī)關(guān)，現(xiàn)成的體制、機(jī)制不去發(fā)揮，再另搞一套機(jī)構(gòu)、部門，本身就是對議會制度的否定。我們的人大及其常委會也是民意表達(dá)機(jī)關(guān)，這是憲法和法律賦予的職能，也是人民代表大會制度本身制度設(shè)計(jì)所在，現(xiàn)在人民群眾對人大的希望也越來越高，但是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會矛盾突出的今天，如何充分發(fā)揮人大制度優(yōu)勢，更好地發(fā)揮民意表達(dá)機(jī)關(guān)的作用，通過立法解決老百姓最關(guān)心的問題，值得深思。

（三）公共財(cái)政預(yù)算是政府的血液，是議會監(jiān)督的重點(diǎn)，是民主政治的核心。第一，公共財(cái)政制度是國家政治體制最重要的組成部分，其重要性不亞于選舉制度、政黨制度、議會制度和輿論監(jiān)督機(jī)制。第二，從收入和支出兩方面改進(jìn)公共財(cái)政是遏制腐敗，加大政府透明度，調(diào)節(jié)收入分配，緩解社會矛盾，增強(qiáng)國家能力的制度條件。第三，改進(jìn)公共財(cái)政是政治改革的最佳切入口。它是低調(diào)的，不會過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談?wù)摗罢蚊裰鳌备菀撞僮?；它是?wù)實(shí)的，可以在不太長的時間里產(chǎn)生看得見的變化。以回應(yīng)納稅人預(yù)算民主訴求為起源的美國議會預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)運(yùn)行多年，把民主責(zé)任作為制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)、在憲政層面進(jìn)行預(yù)算權(quán)的民主化配置和操作層面控制技術(shù)及輔助資源的提升是其主要特征。反觀我國目前的實(shí)踐，理念的更新、預(yù)算權(quán)的均衡化配置、中期財(cái)政預(yù)算控制的加強(qiáng)、績效的審計(jì)問責(zé)、多元監(jiān)督合力的發(fā)揮等制度要素的建立和完善，對于增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督工作實(shí)效尤為關(guān)鍵，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該成為我們?nèi)舜蠊ぷ鞯囊粋€突破口。

（四）美國國會議員是專職的，州以下基本上都是兼職，但服務(wù)班子是專職的。議員無論專、兼職，多數(shù)是具有豐富的法律工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士，一般以政治學(xué)、法律專業(yè)為主，有律師、政府雇員、大學(xué)教授、企業(yè)高管等方面的從業(yè)背景，有豐富的法律知識和經(jīng)驗(yàn)，而且由于很多議員連選連任，熟悉立法程序，為其服務(wù)于立法機(jī)關(guān)奠定了很好的基礎(chǔ)。同時，由于是聯(lián)邦體制，聯(lián)邦與州及以下各級政府沒有領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各級議會和政府主要對本州或本地區(qū)人民負(fù)責(zé)。因此，議員們非常重視與其所代表的州或選區(qū)的選民之間的聯(lián)系，一年中，除了開會大部分時間在選區(qū)。議會允許每個議員為自己的辦公室雇用1名或若干名工作人員，并且給予一定的經(jīng)費(fèi)保障，以協(xié)助其履行議員的職責(zé)。但是不管專職的還是兼職的，履職的責(zé)任意識并沒有太大的區(qū)別，各級議員都非常珍惜和重視議員的責(zé)任和權(quán)力，都能把所在選區(qū)選民的利益放在首位，并努力爭取，因?yàn)檫x民的選票決定他們的命運(yùn)。因此，在我國發(fā)揮好代表的作用，關(guān)鍵還是提高人大代表的素質(zhì)，優(yōu)化人大代表的結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)代表與人大及其常委會、代表與人民群眾的聯(lián)系。新一輪的人大換屆選舉馬上又要開始了，我們又要面臨這個問題。在2009年“兩會”期間，胡錦濤總書記、吳邦國委員長的講話中強(qiáng)調(diào)了“三個充分認(rèn)識”，其中之一就是充分認(rèn)識人大代表與西方議員的本質(zhì)區(qū)別，很有針對性，值得我們好好領(lǐng)會。

（五）公開是防止腐敗的最好良藥，最大限度的社會公開是民主程度的最大體現(xiàn)。美國議會審議決定問題完全公開透明。伊利諾伊州議會“兩院”的會議廳都設(shè)有大屏幕，在表決時，誰投了什么票可以直接、清楚地反映在大屏幕上。明確表明自己的態(tài)度，是議員贏得選民認(rèn)可的重要形式?？疾炱陂g，我們聆聽了PARK PIDGE的議會會議，針對市政府2010年7月24日特大暴雨應(yīng)急反映中出現(xiàn)的問題，就公共設(shè)施和公共安全等問題進(jìn)行討論，很多公眾旁聽會議并陳述自己的意見和看法。由于沒有直播條件，他們將會議實(shí)況錄像后放到網(wǎng)上公開。在考察瑞泊市議會時，我們向財(cái)政部門主管提出“預(yù)算是個很復(fù)雜、很專業(yè)的東西，如何讓老百姓看得懂”這個問題，這位主管說：“是的，表面上是很專業(yè)，但關(guān)鍵是想不想公開，如果真想公開，那么傻瓜也會讓他看明白?！蹦壳?，雖然在我國的立法法、監(jiān)督法、行政處罰法以及中央先后出臺的一些政策文件中對辦事公開、信息公開也作了一些原則規(guī)定，但尚有較大差距。黨的十七大明確提出，要“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度”，“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和公眾參與熱情的提高，公共政策運(yùn)行的公開化、透明化是世界政治文明的發(fā)展要求和趨勢，也是一項(xiàng)合潮流、得民心、順民意的工程，值得我們扎扎實(shí)實(shí)向前推進(jìn)，作為人大應(yīng)該帶這個頭。

（作者系北京市人大常委會研究室綜合處處長）