■李 寧

組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的二重奏
——關(guān)于中國(guó)科學(xué)院體制的隨想

■李 寧

對(duì)中國(guó)科學(xué)院體制的質(zhì)疑，可謂由來已久，其中，有來自官方的，更多的是來自學(xué)界的。較早的，有1957年高教部和中國(guó)科學(xué)院之間關(guān)于體制問題的爭(zhēng)論，高教部強(qiáng)烈主張撤并科學(xué)院，當(dāng)時(shí)的國(guó)家技術(shù)委員會(huì)對(duì)此也持贊同意見。他們主張，國(guó)家的科學(xué)“火車頭”地位，應(yīng)該是在實(shí)踐中形成的，而不是硬性規(guī)定的。這場(chǎng)爭(zhēng)論最終經(jīng)由毛澤東出面協(xié)調(diào)而告終。改革開放以來，對(duì)中國(guó)科學(xué)院體制的挑戰(zhàn)，聲音更響。放眼世界，我們發(fā)現(xiàn)原來中國(guó)的科研體制跟西方發(fā)達(dá)國(guó)家是如此的不接軌。盡管世界上主要大國(guó)都設(shè)立了科學(xué)院，但是他們的科學(xué)院基本上都是虛體，屬于學(xué)會(huì)性質(zhì)的榮譽(yù)組織，而不像中國(guó)科學(xué)院這樣，下面有龐大的研究機(jī)構(gòu)。有著跟中國(guó)科學(xué)院體制類似結(jié)構(gòu)的，是前蘇聯(lián)以及后來的俄羅斯，他們有著比中國(guó)更為龐大的科學(xué)院機(jī)構(gòu)。由于蘇聯(lián)的衰落，更由于20世紀(jì)中葉中國(guó)跟蘇聯(lián)的特殊關(guān)系，不少人認(rèn)定，我們國(guó)家的科學(xué)院體制是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的產(chǎn)物，跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是不相適應(yīng)的，是代表落后體制的，應(yīng)該徹底改革。而最徹底的改革，就是所謂“關(guān)停并轉(zhuǎn)”了。

改革開放以后，從1980年代到1990年代，上面這個(gè)聲音就從來沒有停止過。就算是我們進(jìn)入了21世紀(jì)，現(xiàn)在已經(jīng)是2010年代了，這個(gè)聲音還在不時(shí)地響起。似乎在時(shí)時(shí)提醒著我們，中國(guó)的科技體制里面，還有一個(gè)跟世界主流不接軌的怪胎。

反對(duì)撤并中國(guó)科學(xué)院的觀點(diǎn)，則大致有兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)。第一，中國(guó)科學(xué)院在歷史上對(duì)中國(guó)科學(xué)技術(shù)事業(yè)的發(fā)展，對(duì)中國(guó)國(guó)防科技的發(fā)展，做出過輝煌的貢獻(xiàn)。這個(gè)事實(shí)足以說明中國(guó)科學(xué)院的設(shè)立，對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略是起到了舉足輕重的作用的。第二，放眼世界，國(guó)立的大型科研機(jī)構(gòu)，就算在最發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，也是常見的，比如美國(guó)的NIH（美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院）和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，法國(guó)的科研中心，德國(guó)的馬普協(xié)會(huì)等等。因此，草率下結(jié)論說中國(guó)科學(xué)院體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，是缺乏說服力的。此外，學(xué)界對(duì)中國(guó)科學(xué)院體制源于抄襲蘇聯(lián)體制的說法并不認(rèn)同。比較一致的看法是，追根朔源，中國(guó)科學(xué)院脫胎于國(guó)民政府時(shí)期的中央研究院，而中央研究院是學(xué)習(xí)法國(guó)體制的產(chǎn)物，這一體制更在1949年后的中國(guó)臺(tái)灣得以延續(xù)和光大。

就中國(guó)科學(xué)院體制發(fā)表看法，很容易引起爭(zhēng)議，也很容易陷入已經(jīng)存在的那些爭(zhēng)論的漩渦。這是筆者所不愿意的。本文希望能夠從另外一個(gè)比較超脫的角度來看待中國(guó)科學(xué)院的存廢問題。具體而言，本文將不糾纏中國(guó)科學(xué)院體制是否抄襲自蘇聯(lián)的問題，也不糾纏中國(guó)科學(xué)院體制在主要西方國(guó)家是否有樣板的問題。本文的出發(fā)點(diǎn)，是從戰(zhàn)略管理的角度來看待中國(guó)的科技體制，并討論新時(shí)期中國(guó)科學(xué)院的角色。需要補(bǔ)充說明的是，本文是“隨想”，而不是一個(gè)全面系統(tǒng)的論述，望賢者識(shí)之。

從戰(zhàn)略管理的角度而言，國(guó)家的科技體制是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)的。科技體制包括組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)部分。組織結(jié)構(gòu)是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)而對(duì)其工作任務(wù)所進(jìn)行的分工、分組和協(xié)調(diào)合作的組織安排，這類安排規(guī)定了組織各部分的排列順序和相互關(guān)系（例如職務(wù)范圍、責(zé)任、權(quán)利等）及其空間位置和相互關(guān)系。運(yùn)行機(jī)制則是一種制度安排，是在現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的框架下對(duì)人財(cái)物進(jìn)行管理的相關(guān)意識(shí)形態(tài)、規(guī)章制度和文化建設(shè)。合理的運(yùn)行機(jī)制是保證組織結(jié)構(gòu)高效運(yùn)行的關(guān)鍵。國(guó)家科技戰(zhàn)略的實(shí)施，離不開科技組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的二重奏。

科技組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，受很多因素的制約，比如國(guó)家的政治制度，經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，民族文化傳統(tǒng)，以及國(guó)際環(huán)境等等。1993年出版的由哥倫比亞大學(xué)教授理查德·納爾遜（Richard Nelson）主編的《國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)》一書，系統(tǒng)地總結(jié)了世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的科技系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排。該書的一個(gè)主要結(jié)論，就是因歷史演化、地理位置、文化傳統(tǒng)、資源稟賦、制度環(huán)境等因素的不同，世界各國(guó)的創(chuàng)新系統(tǒng)是多種多樣的。事實(shí)也的確如此。不但美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利、加拿大等主要西方大國(guó)的科技組織結(jié)構(gòu)各不相同，就連歐洲小國(guó)的科技組織結(jié)構(gòu)，也沒有統(tǒng)一的模式。西方大國(guó)中，盡管除了英國(guó)以外，其他國(guó)家都有國(guó)家級(jí)別的、由政府資助的國(guó)立大型研究機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系，則各具特色。

國(guó)家對(duì)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的管理，根據(jù)其隸屬關(guān)系，有的更加分散化（如美國(guó)），有的更加集中化（如歐洲大陸國(guó)家）。集中體制和分散體制，各有長(zhǎng)處和短處，優(yōu)劣難以判斷。中國(guó)科學(xué)院的機(jī)構(gòu)模式，因其規(guī)模較大，因而較之歐洲大陸國(guó)家的國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的管理，其集中程度更高。這樣的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，也是受到中國(guó)的歷史演化和制度環(huán)境制約的。當(dāng)初的機(jī)構(gòu)模式，是在建國(guó)初始，國(guó)力羸弱、科研水平極端落后的條件下，在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需求的驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家所作出的一種選擇。這個(gè)選擇的特點(diǎn)，就是集中力量，把有限的資源和科學(xué)家們相對(duì)集中，重點(diǎn)突破。直到今天，盡管經(jīng)過幾代人的努力，我們的國(guó)力得到了空前的增強(qiáng)，但是，中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)發(fā)展程度仍然落后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不夠健全 ，國(guó)家保留一個(gè)高度集中式管理的綜合國(guó)立研究機(jī)構(gòu)，仍然是一個(gè)有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的不錯(cuò)的選擇。

這當(dāng)然不是說，中國(guó)科學(xué)院這一組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，是新中國(guó)建國(guó)之初和改革開放之后發(fā)展科學(xué)技術(shù)的不二選擇。遺憾的是，盡管可能的選擇方案還有多種，但由于社會(huì)實(shí)驗(yàn)的代價(jià)太大，我們不可能嘗試每一選擇后再做出哪一個(gè)選擇是最佳方案的結(jié)論。況且，時(shí)過境遷，世事無常，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)瞬息萬(wàn)變。在國(guó)家層次，組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的步調(diào)，因其代價(jià)昂貴和牽連過多，無論如何是趕不上形勢(shì)變化的節(jié)奏的。換句話說，或許當(dāng)初建立中國(guó)科學(xué)院這一組織結(jié)構(gòu)并不是最佳的選擇，不過，今天撤并中國(guó)科學(xué)院的主張也未見得就是最佳方案。這是因?yàn)?，一切組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都應(yīng)該經(jīng)過成本與收益的測(cè)算。

說到組織結(jié)構(gòu)的改變，盡管從橫截面上看，世界各國(guó)的科技組織結(jié)構(gòu)，可謂千姿百態(tài)，并無一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)模式，但是，如果沿著歷史的長(zhǎng)河去考察，世界各國(guó)的科技組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整又是經(jīng)常發(fā)生的。以年輕的美國(guó)為例，二戰(zhàn)前后的美國(guó)科技組織結(jié)構(gòu)是截然不同的。1950年美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）的建立，是國(guó)家成建制地資助科學(xué)研究事業(yè)的開端，是其現(xiàn)代科技體制建立的標(biāo)志。后來，因應(yīng)形式的變化，特別是冷戰(zhàn)的需要，美國(guó)陸續(xù)成立的航空航天局（NASA），國(guó)防部下面的先進(jìn)研究項(xiàng)目局（ARPA），總統(tǒng)辦公室下面的科技辦公室（OST）以及后來的科技政策辦公室（OSTP），都是組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的例子。

特別值得一提的是，就算在科技管理體制高度分散化的美國(guó)，要求建立一個(gè)內(nèi)閣級(jí)別的中央科技協(xié)調(diào)職能機(jī)構(gòu)的呼聲也從未間斷。這個(gè)呼聲可以追溯到1940年代關(guān)于NSF的組織設(shè)計(jì)的參議員金爾格（Harley Kilgore）的提案。后來，1958年，因應(yīng)蘇聯(lián)衛(wèi)星上天的挑戰(zhàn)，參議員韓福瑞（Hubert Humphrey）舊話重提，再次提案設(shè)立協(xié)調(diào)國(guó)家科技發(fā)展的科學(xué)技術(shù)部。1980年代，隨著日本在多個(gè)領(lǐng)域取代美國(guó)成為產(chǎn)業(yè)界的領(lǐng)袖，美國(guó)國(guó)內(nèi)要求統(tǒng)一協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新活動(dòng)的呼聲再度響起。1987年，眾議員布朗（George Brown） 提案成立美國(guó)科學(xué)技術(shù)部；1989年，參議員格蘭（John Glenn）提案，建議在美國(guó)商業(yè)部下面設(shè)立先進(jìn)民用技術(shù)局，以統(tǒng)管協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)民用技術(shù)的開發(fā)。盡管上述提案沒有獲得國(guó)會(huì)的通過進(jìn)而成為法律付諸實(shí)施，但其反映了美國(guó)政界要求調(diào)整國(guó)家科技組織結(jié)構(gòu)的呼聲。

從歷史上看，中國(guó)科學(xué)院在其60余年的發(fā)展歷史中，為了服務(wù)國(guó)家目標(biāo)，也經(jīng)歷過很多次的調(diào)整。1950年，科學(xué)院成立伊始，根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)家百?gòu)U待興、急需實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)，科學(xué)院的辦院方針被確定為：“按人民政協(xié)共同綱領(lǐng)規(guī)定的文教政策，改革過去的科研機(jī)構(gòu)，以期培養(yǎng)科學(xué)建設(shè)人才，使科學(xué)研究真正能夠服務(wù)于國(guó)家的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、保健和國(guó)防事業(yè)的建設(shè)。”1978年，改革開放之初，科學(xué)院把辦院方針修改為“側(cè)重基礎(chǔ)，側(cè)重提高，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)服務(wù)”。5年后的1983年，中共中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)科學(xué)院要為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，要求中科院“大力加強(qiáng)應(yīng)用研究，積極而有選擇地參加發(fā)展工作，繼續(xù)重視基礎(chǔ)研究”。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，1987年，中國(guó)科學(xué)院確定的第四次辦院方針是“把主要力量動(dòng)員和組織到國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)保持一支精干力量從事基礎(chǔ)研究和高技術(shù)跟蹤”。隨著國(guó)力的增強(qiáng)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步完善，2002年，中科院開始采納沿用至今的歷史上第五次辦院方針：“面向國(guó)家戰(zhàn)略需求，面向世界科學(xué)前沿，加強(qiáng)原始科學(xué)創(chuàng)新，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新與集成，攀登世界科技高峰，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)家安全和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不斷做出基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大創(chuàng)新貢獻(xiàn)。”中科院歷史上歷次辦院方針的確定，無一不是緊跟國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)果。

辦院方針的調(diào)整，體現(xiàn)了中科院工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，也伴隨著相應(yīng)的制度安排的調(diào)整，即運(yùn)行機(jī)制的變化。從某種意義上說，在現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)框架下的運(yùn)行機(jī)制，是整個(gè)科技系統(tǒng)運(yùn)行效率更加重要的決定力量。只要制度安排適應(yīng)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，那么整個(gè)系統(tǒng)就會(huì)有良好的表現(xiàn)。中國(guó)科學(xué)院已經(jīng)根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略需求，結(jié)合自身的特點(diǎn)，確定了新時(shí)期的辦院方針。相應(yīng)的制度安排，就成了影響全院科技發(fā)展的關(guān)鍵力量。值得說明的是，這里的制度安排至少應(yīng)該有兩種含義。第一種含義是指規(guī)章制度和政策意義上的規(guī)定，涉及財(cái)務(wù)撥款方式、研究課題安排、人員獎(jiǎng)勵(lì)制度、晉升制度、考核辦法等等科研活動(dòng)的各個(gè)方面。第二種含義是文化上的，特指科研人員在某研究機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期積累所形成的價(jià)值取向、處事風(fēng)格、倫理規(guī)范、精神面貌、道德觀念，乃至語(yǔ)言風(fēng)格等等。制度安排的第一種含義是正式的、硬性的，第二種含義則是非正式的、軟性的。然而，這并不意味著文化上的制度建設(shè)在重要性上遜于規(guī)章上的制度建設(shè)。尤其是，科研人員的工作不確定性高，自由度大，軟性的約束或者激勵(lì)比起規(guī)章制度的作用而言，有時(shí)候更有奇效。

綜上所述，世界上本來就沒有一個(gè)普適的、唯一有效的科技組織結(jié)構(gòu)模式，世界各國(guó)多種多樣的科技組織設(shè)計(jì)，反映了各國(guó)歷史、傳統(tǒng)、價(jià)值觀、制度、文化和資源稟賦上的差異。同時(shí)，世界各國(guó)的科技組織模式又是在演化之中的，科技組織結(jié)構(gòu)的變化，反映了不同時(shí)期的國(guó)情和國(guó)家戰(zhàn)略需求，同時(shí)也是對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)行成本——效益分析后的決策。筆者主張，對(duì)于中國(guó)科學(xué)院的存廢問題，也采取這種態(tài)度進(jìn)行分析，把保留中科院體制作為中國(guó)政府的當(dāng)下選擇來看待。未來如何，則要看未來的國(guó)情與戰(zhàn)略需求來進(jìn)行分析。同時(shí)，在現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)安排之下，重要的是要建立一種能夠激勵(lì)科研人員積極性，保證整個(gè)系統(tǒng)高效運(yùn)行的制度安排。這個(gè)制度安排不僅包括規(guī)章制度意義上的，也包括文化意義上的。

最后，在探討中國(guó)科學(xué)院體制的時(shí)候，我們不應(yīng)該忘記，中國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，最薄弱的環(huán)節(jié)是企業(yè)創(chuàng)新能力。中國(guó)科技體制的最主要的問題，不是國(guó)立科研單位太強(qiáng)的問題，也不是國(guó)立科研單位應(yīng)該集中式管理還是分散式管理的問題，而是企業(yè)自主創(chuàng)新能力亟待加強(qiáng)的問題。完善科技體制的當(dāng)務(wù)之急，是采取切實(shí)措施，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)的企業(yè)強(qiáng)化其創(chuàng)新能力。企業(yè)創(chuàng)新能力增強(qiáng)了，也能夠?yàn)榧ぐl(fā)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)和高等院校的創(chuàng)新能力注入新的活力。

（作者單位：美國(guó)關(guān)島大學(xué)工商與公共管理學(xué)院）