■李 玲

財政豐年盼改革
——從市場財政回歸公共財政

■李 玲

“財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之?！?/p>

——蘇轍

財政部門預(yù)測，今年全國財政收入可能實現(xiàn)8萬億人民幣，將成為全球第二財政大國。對這個消息，輿論卻一邊倒地充滿謹慎和擔心。這清楚地表明，或許我們的財政已經(jīng)解決了“如何收錢”的問題，卻遠遠沒有解決“如何花錢”的問題。近幾年來的形勢，尤其是一系列社會熱點事件表明，財政改革已到了迫在眉睫的時候。

“富國”的唯一目的是“富民”

在對八萬億財政的質(zhì)疑中，一個響亮的聲音是：財政收入是國家“與民爭利”，國家從蛋糕中切的塊頭大了，民眾口袋里的錢就少了。因此，改革的方向是對民間減稅，降低財政在GDP中的比例。

這種說法有道理，但是卻搞錯了財政的角色，容易使人們忽視財政改革的真正方向。錯在哪里？錯在把“國家”當成了和民眾并列的利益主體，把社會財富劃分成了“國家的”和“民眾的”這兩塊。但實際上，“富國”的唯一目的是“富民”，政府（以及國有企事業(yè)單位）不應(yīng)當有自身特殊利益。所有的政府財政收支，既不是國家的，更不是財政部門的私有財產(chǎn)，而都是為著“富民”服務(wù)的。是把錢留在老百姓手里自己花，還是交給政府統(tǒng)一來花，無非是老百姓花錢的兩種不同方式。并且，這兩種方式都有必要性，畢竟有許多事情只有靠政府的力量才能辦到。因此，“國”和“民”之間，不應(yīng)是“爭利”的關(guān)系，而是委托和被委托的關(guān)系，政府只能把“蛋糕”在民眾之間重新劃分，而不是自己要分到蛋糕。如果政府可以有自身利益，是不正確的也是危險的。

因此，考察財政制度，不應(yīng)當從“國”和“民”之間的份額來看，而主要看“國”的那部分有沒有“錢為民所用”。我國2008年財政收入占GDP的26%（當然關(guān)于這個數(shù)據(jù)與其他國家是否可比，有諸多爭論，按照大多數(shù)估計，至多在世界上處于中等水平）。目前表面上國富民窮，主要不是由于財政收入過高，而是沒有很好地做到“用之于民”。

講清楚這個問題，有助于為財政改革找到正確方向。例如，和財政收入形成鮮明對比的，是我國勞動者報酬占GDP的比例連續(xù)多年節(jié)節(jié)下降，從80年代56.5%下降到2005年最低時的36.7%。那么，僅僅靠“減稅”能不能解決這個問題呢，實際上沒有解決。從改革開放一開始，對各種資本尤其是外資的稅收優(yōu)惠、出口退稅不一而足，但是農(nóng)民工工資沒有增長的狀況卻維持了多年。減稅所提供的優(yōu)惠，主要轉(zhuǎn)化成了資本所得，而并沒有到達工人手里。而我們目前的課稅主要集中在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)，真正能夠起到調(diào)節(jié)收入分配作用的稅收——遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅以及資本收入的所得稅，還主要停留在理論上。2008年，個人所得稅和房產(chǎn)稅收入只占財政收入的6.1%和1.1%，因此，不能簡單的說，是政府財政稅收過高導(dǎo)致了勞動者報酬低，而是由于（1）初次分配過于向資本傾斜，主要表現(xiàn)為企業(yè)未分配利潤過高；（2）二次分配的力度不夠，真正高收入人群的稅沒有收上來，真正需要被轉(zhuǎn)移支付的群體又沒有得到多少好處，甚至政府財政還以補貼“納稅大戶”等形式，實現(xiàn)了反向的收入調(diào)節(jié)。不是錢收多了，而是沒收對人、沒花對地方。因此，解決這個問題，不是僅僅靠“減稅”，恰恰相反，對于高收入、高財產(chǎn)群體還要加強稅收的力度。目前一些觀點從“不可與民爭利”出發(fā)為自己爭取稅收優(yōu)惠，恐怕不是真正為大多數(shù)人著想。

告別市場財政 建立公共財政

另一個有意思的觀點是——用市場經(jīng)濟的辦法做財政工作。財政是什么？財政是市場失靈的產(chǎn)物，沒有市場失靈，就沒有財政。如果市場有效，老百姓就可以自己買該買的東西，沒必要通過政府來買。因此，財政工作的思路，應(yīng)該是彌補市場失靈。財政的作用無非（1）提供公平的公共服務(wù)，比如醫(yī)療教育，因為這是人參加市場活動的基礎(chǔ)；（2）調(diào)節(jié)市場帶來的失業(yè)、收入差距等問題；（3）提供市場失靈的產(chǎn)品，比如基礎(chǔ)科研，保障性住房等。但是，在實踐中我們看到，目前的財政，很大程度上還是“市場財政”。2009年，中央財政教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出合計7426.48億元，占當年財政支出的10.8%，與4萬億的刺激經(jīng)濟投入相比仍是一個零頭。而2008年美國僅社會保障支出占中央財政支出比重就為29.5%、德國為54.3%、加拿大為 45.4%。

我們的財政支出還是注重經(jīng)濟發(fā)展，在刺激經(jīng)濟中大干快上的基礎(chǔ)設(shè)施，許多是地方政府競爭造成的，不敢說是否過剩，但至少沒有充分反映當?shù)厝嗣竦钠谩?/p>

最明顯的“市場財政”表現(xiàn)在住房上。目前住房保障體系建立緩慢的最重要原因，是在定位上把房地產(chǎn)業(yè)定位為“經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)”，財稅政策服務(wù)于這一定位，一切以多收稅為目標。這種定位，必然導(dǎo)致高端需求、投機性需求膨脹，而沒有什么利益的自住性、保障性需求被忽視。轉(zhuǎn)眼看日本，日本在五六十年代住房緊張的時候，政府直接建立非營利性的公共機構(gòu)，搞了十年的公共租賃房和平價房的建設(shè)。短期貼錢，長期獲利，這是真正的公共財政。

而在有的公共服務(wù)領(lǐng)域，即使近幾年在大張旗鼓地改革并增加了投入，但是思路仍然沒有轉(zhuǎn)變，還是強調(diào)“用市場的辦法提供公共服務(wù)”，這還是一種“市場財政”。比如醫(yī)療，“政府購買服務(wù)”的思路還很流行。殊不知，如果“購買服務(wù)”有效的話，就不必有勞政府了，老百姓自己就可以“購買服務(wù)”，醫(yī)患之間有信息不對稱，醫(yī)院和政府之間同樣有信息不對稱，甚至更嚴重，所以，“政府購買服務(wù)”實在是用市場的辦法解決市場失靈的問題，南轅北轍遠矣。導(dǎo)致最近幾年財政對醫(yī)保的支出增加了，但是醫(yī)院大處方、濫用藥和檢查的行為也增加了，這便是“購買服務(wù)”的思路帶來的后果。這種狀況，也是財政收入增加很快、但是老百姓幸福感增加不多的重要原因，財政不僅是花錢，更有把錢花好的責任。絕對不能滿足于“反正我財政掏錢了”。

對于增加民生支出，有觀點說，我們還是發(fā)展中國家，長期處于“初級階段”，財政對公共服務(wù)不能支出太多。但事實上，我國醫(yī)療、教育支出的比例尚未達到發(fā)展中國家平均比例。再說，政府多大程度介入公共服務(wù)，是一個“如何分配資源”的問題，和資源絕對量多少沒有關(guān)系。反倒是，在經(jīng)濟發(fā)展水平低的時候，強調(diào)公平更加重要，因為不公平就可能有人看不起病、上不起學；而經(jīng)濟發(fā)達了倒無所謂了，反正折騰得起，美國的醫(yī)療不就折騰了幾十年么。說“公共服務(wù)水平要符合國情”是正確的，但是說因此就要財政少負責任，恰恰是說反了。我國最近幾年，醫(yī)改走在前面的，恰恰是西部地區(qū)。

財政改革的切入點

收入分配的調(diào)節(jié)，公共服務(wù)的提高，民生的改善，歸根到底都要靠財政改革。一是調(diào)節(jié)財政收支的結(jié)構(gòu)，強化收入分配的作用；二是加強提高公共服務(wù)支出，同時提高支出的績效。

然而，目前似乎進行財政改革的動力是不足的。財政改革是對既得利益調(diào)整最大的。例如，炒作多年的物業(yè)稅、房產(chǎn)稅、資產(chǎn)所得稅，卻遲遲沒能出臺。最近，聽說在企業(yè)家中興起了一股移民浪潮，原因居然是擔心“再來一次均貧富”，從這里，既能看出財稅改革的緊迫，也能看出財稅改革的難度。

另一個原因是，有什么動力改？近些年來，許多部門建立了問責制，效果比較好。但是，沒聽說過財政部門被問責。財政部門的“績效考核”，似乎考核的就是財政收入增長，從中央到地方都是如此，經(jīng)常看到“某某市今年財政收入再上新臺階”的新聞。然而，財政部門的另一個職能——花錢，并沒有進行很好的考核?？紤]到許多財政支出的審批權(quán)在財政部門手里，那么這些錢花的績效怎么樣，也應(yīng)該納入考核范疇，這似乎應(yīng)該是一個切入點。

財政改革還要解決，要提高支出績效的問題。有人認為，政府辦公共服務(wù)，必然導(dǎo)致效率低下，所以還是能交給市場的就交給市場。確實，公立部門人浮于事、效率低的情況是存在的，但是解決的辦法不是交給市場，因為政府本來就是解決市場失靈的制度安排。要解決政府失靈，辦法是深化治理、加強監(jiān)管、擴大民主。因為說到底，財政就是替老百姓花錢的，花的怎么樣，除了通過市場之外，老百姓還有別的手段進行監(jiān)督。舉一個例子，同樣是發(fā)展中國家的巴西，每年要召開從中央到地方的“衛(wèi)生大會”，各界代表參加，代表一共有十萬人之多，開會的內(nèi)容，就是審議當年的公共衛(wèi)生支出花的怎么樣，許多歐洲國家的基層，都有由當?shù)鼐用窠M成的公立醫(yī)院管理委員會，審議公立醫(yī)院的財務(wù)支出。這種思路，就是一個很好的啟發(fā)吧。

回歸公共財政已刻不容緩！

（作者單位：北京大學）