□ 顧亞娟

（蛟河市委黨校，吉林 蛟河 132500）

對新時期信訪管理工作的思考

□ 顧亞娟

（蛟河市委黨校，吉林 蛟河 132500）

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，穩(wěn)定是前提。但是，當(dāng)前大量的信訪問題明顯地牽扯各級政府的精力，障礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且一直困擾著各級領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，在新形勢下，要重預(yù)防，抓長效，構(gòu)建科學(xué)、有效的信訪管理模式，逐步建立和形成依法、有序的信訪管理長效機(jī)制，讓基層政府變被動穩(wěn)控為主動預(yù)防，將更多的精力投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)工作之中。

信訪；防范；管理

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們在經(jīng)濟(jì)社會中的交往日益頻繁，由此產(chǎn)生的自然人與自然人之間、自然人與法人、自然人與其他組織之間的民事糾紛、刑事糾紛、行政糾紛也呈上升趨勢。因此，正確認(rèn)識新形勢下各類矛盾的特點，切實完善信訪管理措施，建構(gòu)科學(xué)、合理、有效的信訪管理體系，對于踐行三個代表、落實科學(xué)發(fā)展觀，尤其是構(gòu)建社會主義和諧社會，具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、當(dāng)前信訪管理存在的主要問題

⒈管理上治標(biāo)不治本。部分干部對信訪管理的真正含義理解得不深不透，工作中明顯存在重管理輕預(yù)防的現(xiàn)象。近年來，我國各級政府尤其是信訪管理部門在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定工作中投入了大量的人力、物力和財力，做了大量工作，在我國特殊的歷史條件下，信訪管理工作取得的成效是值得肯定的。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各種矛盾更加錯綜復(fù)雜，而部分干部對新時期信訪“管理”的真正含義還停留在原有的層面，工作中明顯存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象，只治標(biāo)不治本。

⒉群眾的信訪行為亟待規(guī)范?！缎旁L條例》已經(jīng)實施多年，相關(guān)的配套措施也相繼出臺，但是，在處理信訪問題時，由于某些干部方法欠妥，直接導(dǎo)致和造成了部分群眾信訪行為始終不規(guī)范的后果。有些群眾遇到問題不是采取正當(dāng)?shù)男姓蚍赏緩?，而是為了過高的利益欲求，找政府、找市長，或是采取一種比較極端的方法——無理、長期上訪，甚至隨著形勢的發(fā)展不斷出現(xiàn)了“群體訪”、“越級訪”、“纏訪”。

⒊信訪防控體系建設(shè)有待加強(qiáng)。“隱患險于明火，防火勝于救災(zāi)”，這是江澤民同志在森林防火工作會議上對各級干部的忠告。科學(xué)有效地進(jìn)行信訪管理防控體系建設(shè)，可以說是從源頭上解決信訪問題的關(guān)鍵。但目前，我國信訪防控體系還有許多漏洞和死角：如各級領(lǐng)導(dǎo)和群眾的民意溝通機(jī)制尚不完善，基層組織化解社會各類矛盾的作用發(fā)揮得還不到位，一些地方政府對民生問題重視還不夠，部分干部真正依法行政的意識還不強(qiáng)，等等。這些問題如不及時有效加以解決，還將導(dǎo)致各類信訪案件的發(fā)生。

⒋信訪歷史積案解決得不到位。不同時期的歷史問題有不同的特殊性，各類歷史信訪積案也均有各自的特點。盡管歷時久，問題復(fù)雜，解決起來成本高，但各級政府也應(yīng)本著對工作高度負(fù)責(zé)的精神，予以重視并解決。否則，長期糾纏不清，特別是在每年“兩會”及重要節(jié)日等敏感期，都會耗費大量的人力、財力、物力去防控，無形當(dāng)中牽扯了很多干部的精力，明顯地影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的有序發(fā)展

⒌信訪管理考核機(jī)制不盡科學(xué)?！胺€(wěn)定壓倒一切”，“信訪工作一票否決”，“信訪穩(wěn)定工作的好壞，決定一個地方干部的升降去留”，“敏感期有進(jìn)省、進(jìn)京訪，嚴(yán)厲追究當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等信訪管理措施在一定時期對信訪管理特別是穩(wěn)定起到了重要作用。但是，在改革不斷深入和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期，過去的一些信訪管理考核機(jī)制在今天看來不夠科學(xué)。因為過去的信訪管理考核機(jī)制多為治標(biāo)之策，不能從根本上和長遠(yuǎn)上徹底解決信訪問題，更容易導(dǎo)致基層為了穩(wěn)定不惜代價，甚至向一些無理上訪者妥協(xié)讓步，其結(jié)果只能是阻礙信訪管理機(jī)制的進(jìn)一步建立和完善。

二、信訪管理問題產(chǎn)生的主要原因

⒈社會變革的必然結(jié)果。隨著改革開放的不斷深入，社會發(fā)生了一系列變革，如國有企業(yè)改制、行政機(jī)構(gòu)改革，尤其是一系列農(nóng)村重大政策的出臺，這些變革重新調(diào)整了各階層的利益關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)和社會飛速發(fā)展的同時，對人們的利益進(jìn)行了再分配，同時也使人們的維權(quán)意識得到了加強(qiáng)，部分群眾的利己觀念有所抬頭，致使簡單的問題復(fù)雜化，較小的事態(tài)擴(kuò)大化，一系列新的社會矛盾造成了上訪居高不下的局面。簡言之，當(dāng)前信訪案件多發(fā)的客觀原因是社會基本矛盾在我國經(jīng)濟(jì)快速增長期的階段性體現(xiàn)。

⒉為完成信訪考核指標(biāo)向信訪者妥協(xié)讓步。為了完成考核目標(biāo)，有些基層政府會向無理上訪戶讓步妥協(xié)。如在省和“兩會”及國慶節(jié)等敏感期，穩(wěn)控、攔截和勸返上訪群眾就成了各級政府的頭等大事，而一些上訪戶就是利用這一時機(jī)持續(xù)大量地進(jìn)省上京向政府施壓，以求獲得政府的妥協(xié)進(jìn)而獲取額外的利益。

⒊部分上訪群眾思想和行為上還存在慣性誤區(qū)。近年來，盡管各級政府有意識地加大了《信訪條例》等法律法規(guī)的宣傳教育力度，但尚有相當(dāng)一部分群眾在上訪問題上存在誤區(qū)。誤區(qū)一：“信法”不如信訪。有人認(rèn)為政府“管”法院，到法院還得先交錢，走程序還慢，更不愿走仲裁和行政復(fù)議等程序，認(rèn)為他們會官官相護(hù)；有人認(rèn)為自己占理，特別是涉及民生問題時，更是理直氣壯地找政府。誤區(qū)二：法不責(zé)眾。有的人法律意識淡薄，遇到不滿意的事情就糾集眾人上訪鬧事，以為人多勢眾，無禮也可爭三分。誤區(qū)三：不相信經(jīng)濟(jì)仲裁、行政復(fù)議和法院審判等案件終結(jié)制度，只要不達(dá)自己目的，就認(rèn)為是不合理，就上訪到底，這也是近年來涉法涉訴信訪案件居高不下和不正常上訪的主要原因。

⒋有些法律法規(guī)及配套政策不夠完善。社會轉(zhuǎn)型期凸顯出許多新情況、新問題，但是，法律法規(guī)的制定往往會滯后于新事物和新情況，沒有法律法規(guī)界定和約束的行為結(jié)果也成為上訪的一大原因。尤其是部分基層政府工作人員的執(zhí)法行為欠妥，在執(zhí)法過程中不依法行政，導(dǎo)致了一些不該發(fā)生的信訪案件的發(fā)生。

⒌部分信訪工作落實不到位。一是問題解決不到位。有些信訪問題牽涉面廣，時間跨度長，調(diào)查取證非常困難，解決難度相當(dāng)大，導(dǎo)致問題無法處理或處理不到位。二是督查不到位。有些信訪問題沒能得到妥善處理，因為部分干部存有畏難情緒，怕麻煩，怕?lián)?zé)任，同時，部門之間有時缺乏良好的溝通與協(xié)調(diào)甚至推諉扯皮。三是對纏訪鬧訪的當(dāng)事人處理不到位。因為對纏訪鬧訪的概念界定不清，對纏訪鬧訪戶定性困難，缺乏可操作性，所以，有些部門在處理類似問題時，為平息事態(tài)，免于激化矛盾，往往會采取息事寧人的態(tài)度，能放即放，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法配合，因而對無理上訪者無法產(chǎn)生震懾力。

三、加強(qiáng)信訪管理的幾點建議

⒈提高認(rèn)識，明確責(zé)任，科學(xué)有效地做好信訪問題的排查化解工作。第一，進(jìn)一步強(qiáng)化基層信訪工作。要從減少越級訪、把問題化解在萌芽狀態(tài)入手，全面開展基層各項信訪工作；要從完善制度入手，進(jìn)一步明確部門和單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、具體工作人員的責(zé)任，增強(qiáng)部門做好信訪工作的主動性；同時，要充分發(fā)揮黨的基層組織、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)以及人大代表、政協(xié)委員密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，要高度重視和優(yōu)先處理他們反映上來的意見和訴求。暢通信訪“入口”和“出口”，多渠道反映問題、解決問題。第二，加大力度，集中解決和處理好群體性上訪事件和非正常上訪問題。要建立和完善群體性上訪應(yīng)急預(yù)案，提高處理群體性上訪的應(yīng)對能力和水平。堅持教育、疏導(dǎo)、穩(wěn)控、調(diào)處和打擊并舉的方針，認(rèn)真解決和處理好非正常上訪問題。第三，高度重視，認(rèn)真解決民生等重點領(lǐng)域的信訪問題。這些問題如果不能及時解決，就有可能引發(fā)集體訪、越級訪，甚至有可能引發(fā)大規(guī)模集體越級訪。因此，要精心組織、多方協(xié)調(diào)，以法律法規(guī)和政策為依據(jù)，運用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等綜合手段，及時予以有效解決。第四，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)化解矛盾糾紛的作用。凡屬于司法范疇的，都應(yīng)交由司法部門去處理、解決；而應(yīng)通過仲裁和行政復(fù)議程序處理的，要引導(dǎo)信訪人向仲裁機(jī)構(gòu)和行政復(fù)議部門提出仲裁或復(fù)議申請。司法機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)要肩負(fù)起依法處理各類涉法經(jīng)濟(jì)糾紛的重要職責(zé)，做到積極受理、熱情服務(wù)、速審速結(jié)。

⒉加快信訪防控機(jī)制建設(shè)，全力推進(jìn)信訪工作規(guī)范化進(jìn)程。第一，建立民意溝通機(jī)制。繼續(xù)堅持和完善領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日制度，各級領(lǐng)導(dǎo)要做到經(jīng)常、主動“零距離”接觸群眾。通過談心交流，了解群眾所想、所需、所求，暢通與群眾溝通的渠道，架起干群“連心橋”。同時，在困難和矛盾面前，面對上訪群眾，各級干部要做到不推、不拖、不躲、不怕。要立足于抓早、抓小、抓苗頭，把矛盾解決在初始階段，化解在萌芽狀態(tài)。第二，強(qiáng)化信訪信息報送工作制度。要進(jìn)一步規(guī)范信訪信息報送制度，建立信訪工作信息自上而下和自下而上的“綠色通道”，全面暢通信息傳送渠道，提高信訪預(yù)警能力。第三，實行信訪工作首問責(zé)任制。為了克服責(zé)任弱化和工作不到位的弊端，凡是第一位接待群眾來信來訪或反映情況的機(jī)關(guān)工作人員，要在了解群眾反映的問題后，對屬于本部門工作范圍內(nèi)的，應(yīng)及時受理，并給予當(dāng)事人明確的答復(fù)；對不屬于本部門工作范圍的，要及時向上級匯報，向其他部門或系統(tǒng)進(jìn)行交辦、轉(zhuǎn)送，問題轉(zhuǎn)到哪里，責(zé)任就跟到哪里，直到問題得到徹底解決為止。第四，落實基層領(lǐng)導(dǎo)包案責(zé)任制。要根據(jù)實際情況，建立以各級領(lǐng)導(dǎo)牽頭，部門、村（社區(qū)）、社（委）共同參與的“部門包保，四級聯(lián)動”工作機(jī)制，針對每一個疑難信訪案件，成立化解問題責(zé)任組、人員穩(wěn)控包保組、依法處置教育組，分頭開展各項工作，要層層落實包保責(zé)任。

⒊加大投入，全力做好“信訪積案”的專項治理工作。近年來，困擾各級政府的“纏訪”、“鬧防”多數(shù)都是歷史積案，有的歷時幾年，有的歷時十幾年，有的歷時幾十年，這些信訪積案如不下功夫予以解決，目前的信訪局面就不會徹底改變。第一，要把解決處理信訪積案作為信訪工作的重點。要建立“信訪積案庫”，對積案庫中的所有重點案件從上到下一一落實包保責(zé)任，明確化解時限，定期督查和反饋化解情況。對重大疑難信訪問題要定期提交信訪聯(lián)席會議研究解決。第二，要認(rèn)真做好信訪積案的交辦督辦工作。由各級政府督查室及相關(guān)部門組成聯(lián)合督查組，按照信訪積案聯(lián)席會議研究的解決辦法進(jìn)行督辦，切實推進(jìn)信訪積案的化解工作。第三，要多方爭取資金解決信訪積案。各級財政要將處理信訪積案資金納入年初預(yù)算，各事涉單位也要站在全局的角度積極籌資出資，對于政府或事涉部門確實理虧應(yīng)予賠償?shù)模鸵岬贸鲥X一次性了結(jié)。

⒋依法規(guī)范群眾信訪行為。第一，著力提高全民的法律意識。要在做好“十一五”普法工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好“十二五”普法工作，要進(jìn)一步加大《信訪條例》的宣傳教育力度，讓公民學(xué)法、懂法、守法，使他們在遇到問題，發(fā)生糾紛時，能拿起法律的武器，依法保護(hù)自己的合法權(quán)益，主動走仲裁、行政復(fù)議和司法程序。第二，區(qū)別對待不同上訪。在解決上訪問題時，對確實有冤屈的合理訪，要盡快責(zé)成相關(guān)部門給予解決；對不了解國家法律法規(guī)及政策而產(chǎn)生誤會的，要耐心細(xì)致地做好解釋工作，消除誤會；而對于那些別有用心、無理取鬧、聚眾圍堵政府大門、攔阻交通要道、無理越級滋事等情節(jié)嚴(yán)重的，必須依法嚴(yán)厲打擊，絕不縱容。第三，各級政府要堅定依法處理信訪的立場。各級政府在處理信訪問題時，要敢于頂住各種壓力，絕不向應(yīng)走法律程序而無理持續(xù)越級訪的群眾妥協(xié)讓步。處理這類問題時，必須遵照政策依法辦理，不能為了息事寧人而違背法律法規(guī)和政策規(guī)定，無原則地遷就或滿足上訪人的無理要求。

⒌完善配套的法律法規(guī)和政策措施。第一，及時科學(xué)地立法。各級政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際，不斷完善各項配套的法律法規(guī)和政策，立法機(jī)關(guān)、司法部門和有關(guān)職能部門要根據(jù)社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾，及時、科學(xué)、有針對性地出臺、完善相應(yīng)的法律法規(guī)及政策條文，讓各級干部在解決這些問題時有法可依。同時，要圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管立法的同時，更加注重有關(guān)社會管理和公共服務(wù)的立法，更加注重公眾參與和專家論證，不斷提高行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。第二，切實規(guī)范行政執(zhí)法。要進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，大力推行行政執(zhí)法責(zé)任制，大幅度精簡行政審批項目，不斷創(chuàng)新行政許可實施機(jī)制，進(jìn)一步完善《政府信息公開條例》，使公共政策制定、部門預(yù)算等方面的信息向社會公開。第三，積極開展行政調(diào)解，加強(qiáng)行政復(fù)議。要用行之有效的方式，依法、妥善處理和化解民事和行政糾紛，繼續(xù)加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督，嚴(yán)格行政問責(zé)，重視和加強(qiáng)應(yīng)急管理體制、機(jī)制和制度建設(shè)，不斷提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。第四，進(jìn)一步強(qiáng)化各級干部以民為本的大局意識。在工作中，各級政府要真正做到輕政績，重民心，時時處處將基層群眾的利益放在各項工作的首位，絕不與民爭利，更不違背民意。第五，加強(qiáng)法律服務(wù)部門建設(shè)。要進(jìn)一步建立和完善律師參與信訪接待和法律服務(wù)機(jī)制，使政府及其部門的各項重大決策都能做到有法可依。

⒍構(gòu)建科學(xué)完備的信訪考核和責(zé)任追究體系。第一，改變以信訪量考核為主的措施。要把以重點控制去省進(jìn)京的信訪量考評調(diào)整為完善信訪工作過錯追究制，不斷向信訪預(yù)防和預(yù)警機(jī)制考核轉(zhuǎn)變。尤其是對無理非正常的越級訪、群訪要視情況從輕或免于追究基層的相關(guān)責(zé)任。第二，在考核機(jī)制上，要弱化或逐步取消政府及信訪部門處理信訪案件的職能，糾正群眾信“訪”不信法的錯誤認(rèn)識。政府及其部門應(yīng)與時俱進(jìn)，隨著社會的發(fā)展變化而轉(zhuǎn)變職能，把握好自己的角色，真正做到有所為有所不為。第三，實行嚴(yán)格的信訪過錯追究制。對于基層的信訪問題處理不及時或處理不公，尤其是因基層干部工作失誤或違法違規(guī)等原因造成的越級訪、重復(fù)訪，要對其單位和個人進(jìn)行過錯追究。第四，適時、適度減少對基層的信訪考評內(nèi)容，慎用或取消信訪 “一票否決制”、“考核績效與干部榮辱升遷掛鉤”等責(zé)任追究措施，使信訪工作最終走向正規(guī)化、法制化的健康軌道。

［1］關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)依法行政工作的意見［Z］.國務(wù)院常務(wù)會議2010（6）.

［2］李冬輝，甘后貴.淺析當(dāng)前信訪形勢嚴(yán)峻的原因及對策［EB／OL］.中國宜春發(fā)展論壇網(wǎng) ，2006－12－16.

［3］張示明.關(guān)于開創(chuàng)信訪工作新局面的思考［J］.人民信訪，2009，（02）.

［4］馬凱.在全國信訪局長電視電話會議上的講話［R］.人民信訪，2010，（02）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On the Petition Management in the New Period

Gu Yajuan

Economic development，stability is a prerequisite.However，the current number of letters and questions obviously involves all levels of government energy，economic development obstacles，and has been plagued by leading cadres at all levels.Therefore，in the new situation，to re prevention，grasp long－term，build a scientific and effective management letters，and gradually established and the formation of law and orderly management of long－term mechanism petition for grassroots government to change from passive to active stability control to prevent，put more energy into economic development and social construction work.

petition；prevention；management

F632.9

A

1007－8207（2010）12－0048－03

2010－09－20

顧亞娟 （1963—），女，吉林蛟河人，蛟河市委黨校中級講師，研究方向為行政法。