□唐俐

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

我國農(nóng)墾農(nóng)地制度的變遷與創(chuàng)新
——以海南農(nóng)墾為例

□唐俐

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的全國農(nóng)墾經(jīng)歷了豐富的制度變遷過程，其農(nóng)地制度也經(jīng)歷了從高度集中統(tǒng)一的公有公用到職工家庭承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等變化。目前我國農(nóng)墾農(nóng)地制度在農(nóng)地國有資產(chǎn)營運(yùn)、監(jiān)管、土地承包經(jīng)營等方面還存在諸多問題，應(yīng)采取明確農(nóng)地國有資產(chǎn)行使、監(jiān)管主體、建立國有農(nóng)地承包經(jīng)營制度等措施并加以完善。

農(nóng)地制度；海南農(nóng)墾；變遷；國有農(nóng)地承包經(jīng)營

農(nóng)墾是在解放初期建立起來的具有明顯企業(yè)特征同時又承擔(dān)著社會和民生職責(zé)，還帶有半軍事化痕跡、亦城亦鄉(xiāng)，亦農(nóng)亦工、亦政亦企的特殊經(jīng)濟(jì)體。在幾十的發(fā)展過程中，與農(nóng)村改革一樣，全國農(nóng)墾也經(jīng)歷了從高度集中的計劃生產(chǎn)到逐步市場化的變化過程，農(nóng)墾的功能逐步簡化，其農(nóng)地制度也經(jīng)歷了從高度集中統(tǒng)一的公有公用到職工家庭承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等變化。海南農(nóng)墾是全國農(nóng)墾的一部分，本文從海南農(nóng)墾土地制度的發(fā)展歷程出發(fā)結(jié)合全國農(nóng)墾的相關(guān)情況對農(nóng)墾農(nóng)地制度的變遷和創(chuàng)新作一探討，以期拋磚引玉。

一、我國農(nóng)墾及其農(nóng)地制度變遷簡況

與全國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革一道，改革以來農(nóng)墾也經(jīng)歷了豐富的制度變遷，特別是其土地使用制度發(fā)生了深刻變化?；仡欈r(nóng)墾的發(fā)展、改革歷程，能預(yù)測其發(fā)展的方向。

（一）全國農(nóng)墾的產(chǎn)生和發(fā)展

1949年新中國成立伊始，面對帝國主義的戰(zhàn)爭威脅和很多地方還不穩(wěn)定、邊疆地區(qū)有待開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品短缺、部隊轉(zhuǎn)制等問題，我國在黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南、廣西、廣東、海南等邊疆省區(qū)建立了大批國有農(nóng)場和由其所屬的工交建商企業(yè)，在此基礎(chǔ)上還創(chuàng)辦了配套的教科文衛(wèi)等社會事業(yè)，邊疆農(nóng)墾由此誕生。60多年來，我國農(nóng)墾的發(fā)展歷程大體經(jīng)歷了三個階段。一是1949年——1966年的開拓創(chuàng)業(yè)階段。這一階段，農(nóng)墾國營農(nóng)場由58個增加到1958個，耕地面積由3.4萬公頃擴(kuò)大到345.5萬公頃， 糧豆產(chǎn)量由1.5萬噸增加到427.9萬噸，奠定了新中國農(nóng)墾事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。二是1967年——1978年的曲折發(fā)展階段?！拔母铩逼陂g，大批國營農(nóng)場下放，企業(yè)吃國家大鍋飯，職工吃企業(yè)大鍋飯現(xiàn)象嚴(yán)重，平均主義盛行，生產(chǎn)效率大幅度下降。這一階段，全系統(tǒng)連續(xù)12年虧損，累計虧損37.2億元。三是1979年以來的改革開放階段。黨的十一屆三中全會以來，農(nóng)墾適應(yīng)新形勢要求，不斷推進(jìn)改革開放，農(nóng)墾發(fā)展進(jìn)入了一個新的歷史時期。［1］

（二）全國農(nóng)墾的改革進(jìn)程

十一屆三中全會以后，全國農(nóng)墾開始了市場化改革，以管理體制、經(jīng)營體制為重點進(jìn)行了深入的改革，使農(nóng)墾發(fā)生了根本性的變化。

⒈管理體制改革。1978年開始，國務(wù)院決定在農(nóng)墾系統(tǒng)試辦農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)。先后有25個省（自治區(qū)、直轄市）級農(nóng)墾局實施，通過將其所屬農(nóng)場和工商企業(yè)聯(lián)合組成農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)，改變了過去單一行政指揮的管理體制，逐步朝著符合市場經(jīng)濟(jì)的管理體制發(fā)展。試辦農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)在改革開放初期不失為管理體制改革的一種大膽試驗，但農(nóng)工商綜合經(jīng)營帶有濃厚的行政色彩，且基本未觸及企業(yè)產(chǎn)權(quán)、法人治理、政企分開等深層次問題。為解決這些問題，1995年農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議后，墾區(qū)管理體制改革全面啟動，各地根據(jù)自身條件，按照不同模式開始全面推進(jìn)墾區(qū)管理體制改革。目前，全國各墾區(qū)管理體制主要有三種類型：一是集團(tuán)化體制。即墾區(qū)從行政管理體制或行政性公司體制，成建制轉(zhuǎn)為企業(yè)集團(tuán)。按照這個方向進(jìn)行改革的有北京、天津、黑龍江、上海、江蘇、安徽、廣東、廣西、海南、重慶、云南、陜西、寧夏、甘肅、南京、昆明、廣州等17個墾區(qū)。二是行政管理體制。沒有直屬農(nóng)場的墾區(qū)，由于領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)分散到市縣，省農(nóng)墾主管部門只承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和宏觀協(xié)調(diào)職能，不具備整體轉(zhuǎn)為集團(tuán)的條件，其管理體制改革的主要任務(wù)是從行政管理、社區(qū)服務(wù)、宏觀指導(dǎo)、跨區(qū)聯(lián)合等多方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和服務(wù)等職能。三是兵團(tuán)體制。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)由于承擔(dān)著屯墾戍邊的特殊任務(wù)，中央決定其繼續(xù)保持黨政軍企合一的管理體制。但要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，改革的主要任務(wù)是完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革管理方式，并按照市場取向推進(jìn)工商企業(yè)和農(nóng)牧團(tuán)場的各項改革。［2］（p35－38）

⒉經(jīng)營體制改革。經(jīng)營體制改革是農(nóng)墾改革的重點。農(nóng)墾在改革初期推行以“定、包、獎”為主要內(nèi)容的生產(chǎn)責(zé)任制。從1983年起，在農(nóng)墾系統(tǒng)大力興辦以職工家庭農(nóng)場為主，聯(lián)戶承包、機(jī)組承包、租賃制和股份合作制等多種形式的小農(nóng)場，逐步建立和完善了各種社會化服務(wù)體系，形成了大農(nóng)場套小農(nóng)場統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。［3］統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制主要是通過賦予職工家庭農(nóng)場穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，使其成為農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。90年代以來，農(nóng)墾又開始實行“兩費自理”（生產(chǎn)費用和生活費用自理）改革，這使家庭農(nóng)場成為相對獨立經(jīng)營的市場主體，既調(diào)動了家庭農(nóng)場主發(fā)展生產(chǎn)的積極性，同時也扭轉(zhuǎn)了因家庭農(nóng)場經(jīng)營不善而導(dǎo)致國有農(nóng)場虧損的現(xiàn)象。此后，股份合作經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)等經(jīng)濟(jì)形式相繼出現(xiàn)。通過以上改革，結(jié)束了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上長期高度集中、吃大鍋飯的體制，職工獲得了一定的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，實現(xiàn)了勞動者與生產(chǎn)資料的結(jié)合，職工收人和最終經(jīng)營成果掛鉤，極大地調(diào)動了職工的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。同時，國有農(nóng)場的統(tǒng)一經(jīng)營和完善的社會化服務(wù)，又使國有農(nóng)場的整體優(yōu)勢得以發(fā)揮，從而大大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

（三）我國農(nóng)墾農(nóng)地制度的變遷

我國農(nóng)墾是解放初期按屯田思想設(shè)立的，其主要目的在于墾荒、戍邊、發(fā)展邊遠(yuǎn)地方社會、經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)糧食、橡膠等戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品。因此農(nóng)墾生產(chǎn)所需要的土地，主要由政府根據(jù)政策劃撥荒山荒地，公有公用。以海南省為例，作為全國第三大農(nóng)墾的海南農(nóng)墾始創(chuàng)于1952年1月，1952年至1960年是海南農(nóng)墾建場最多的時期，共劃撥土地960余萬畝，此后又多次劃入、并入其他土地（期間也有劃出土地），至2006年，農(nóng)墾保持有土地1281.873萬畝。［4］（p110）

農(nóng)業(yè)是農(nóng)墾的主業(yè)，土地制度安排是農(nóng)墾經(jīng)營制度的核心。幾十年來，雖然農(nóng)墾土地的國有性質(zhì)沒有變化，但農(nóng)墾的土地使用制度卻發(fā)生了重大變化。隨著農(nóng)墾經(jīng)營自主權(quán)的加強(qiáng)、農(nóng)墾市場化改革步伐的加快，農(nóng)墾突破了生產(chǎn)資料單一公有制的局限，發(fā)展出職工家庭承包經(jīng)營、職工自營經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)等經(jīng)濟(jì)形式。一方面，這些經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)市場需求靈活調(diào)整其生產(chǎn)計劃和產(chǎn)品結(jié)構(gòu) （甚至已經(jīng)推行農(nóng)工商一體化經(jīng)營），使農(nóng)墾土地利用多樣化；另一方面，通過家庭承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、股份合作經(jīng)營和建立現(xiàn)代企業(yè)制度等，突破了國有農(nóng)場公有公用的單一土地利用使用行使，土地由集中使用過渡到分散經(jīng)營，使各種經(jīng)濟(jì)主體獲得了國有土地承包經(jīng)營權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的國有土地使用權(quán)和作為出資而投入到股份合作企業(yè)和公司中的國有土地使用權(quán)等，衍生出多種土地權(quán)利，從而優(yōu)化了農(nóng)墾國有農(nóng)場土地資源配置，促進(jìn)了農(nóng)墾國有農(nóng)場其他資產(chǎn)和土地資源的有效利用。特別是職工家庭農(nóng)場通過土地承包的方式取得了較為穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而促使職工家庭農(nóng)場成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，促使農(nóng)墾土地制度發(fā)生了深刻的變化。

二、當(dāng)前農(nóng)墾農(nóng)地制度存在的主要問題

雖然農(nóng)墾管理、經(jīng)營體制改革取得了很大進(jìn)展，但總體而言，很多地方農(nóng)墾的政企分離、社企分開還不徹底，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的體制還沒有效確立，特別是在改革最關(guān)鍵的問題——職工家庭承包經(jīng)營方面，國家土地資產(chǎn)行使與監(jiān)管問題沒解決，職工家庭農(nóng)場的土地承包經(jīng)營權(quán)還不夠明確、穩(wěn)定，致使職工家庭農(nóng)場的生產(chǎn)主體地位還沒有效建立，還存在諸多問題。

（一）農(nóng)地國有資產(chǎn)行使、監(jiān)管問題還沒有有效解決

農(nóng)墾土地與農(nóng)村土地最大的區(qū)別就在于所有權(quán)的不同。作為國有土地，農(nóng)墾土地制度首先要解決土地資產(chǎn)的管理問題。以海南為例，目前基本上延續(xù)了將國有土地劃撥給海南農(nóng)墾使用的做法，而對海南農(nóng)墾系統(tǒng)企業(yè)的國有資產(chǎn)應(yīng)由誰來行使監(jiān)管的問題，在《關(guān)于海南農(nóng)墾管理體制改革的實施意見》中規(guī)定：“原由農(nóng)墾總局管理的海南農(nóng)墾國有資產(chǎn)，現(xiàn)由海南省全面管理。行政性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總局管理，經(jīng)營性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總公司管理。海南省農(nóng)墾總局和海南省農(nóng)墾總公司要努力保證國有資產(chǎn)保值增值?！边@種做法明顯不妥當(dāng)。首先，經(jīng)營性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總公司管理的規(guī)定是欠妥當(dāng)?shù)?。?jīng)營性資產(chǎn)由海南省農(nóng)墾總公司作為管理人和出資人，既不符合《中華人民共和國公司法》的第65條、第66條的規(guī)定，也不符合《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)國有資產(chǎn)法》）第11條的規(guī)定。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條第1款明確規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。”雖然第11條第2款也規(guī)定：“國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！钡?，是否授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，必須是出于客觀需要，即當(dāng)?shù)厣形丛O(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不便進(jìn)行監(jiān)管。然而，海南客觀上不存在這種需要。因此，設(shè)立海南農(nóng)墾總公司作為國有資產(chǎn)的出資人是沒有必要的，這也意味著作為國有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國資委不能管墾區(qū)的國有資產(chǎn)，限制了國資委依法行使權(quán)力，于法于理都講不通。其次，既然依法應(yīng)由作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國資委作為出資人，省人民政府不授權(quán)國資委作為出資人而要直接作為出資人，于法于理也講不通。第三，既然省人民政府直接作為出資人是沒有必要的，就不存在以海南農(nóng)墾總公司作為省人民政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)的前提。［5］因此，以海南農(nóng)墾總公司作為省人民政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)的提法是不妥的，海南農(nóng)墾土地國有資產(chǎn)行使、監(jiān)管問題還沒有有效解決。全國其他多數(shù)墾區(qū)也存在著相同的問題。

（二）農(nóng)地使用制度還存在諸多問題

首先，國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、性質(zhì)等不明確?？傮w而言，全國國有農(nóng)場土地與農(nóng)村集體土地有很大不同，使用的是通過劃撥方式得來的國有土地；在此基礎(chǔ)上，職工家庭土地承包權(quán)的設(shè)立、權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容、保護(hù)等還缺乏明確的法律依據(jù)，農(nóng)墾土地承包與農(nóng)地制度、物權(quán)制度的銜接等還存在諸多問題。其次，就農(nóng)墾土地承包而言，土地承包經(jīng)營權(quán)還不穩(wěn)定。雖然近年來，全國多數(shù)農(nóng)墾普遍推行實施大包干、剩余產(chǎn)量歸己、家庭自營等改革，但對于土地承包經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相比還存在一定的差距，特別是有著橡膠產(chǎn)業(yè)的海南農(nóng)墾差距更大。海南農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是作為主要產(chǎn)業(yè)的橡膠產(chǎn)業(yè)主要實行 “不定產(chǎn)（實產(chǎn)）計酬”的生產(chǎn)經(jīng)營管理辦法；2003年實行的橡膠家庭承包，其實質(zhì)也只是套上了長期承包的外殼，仍然是“不定產(chǎn)計酬”，2008年以來，海南農(nóng)墾橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)開始推行“實產(chǎn)計酬”，但總體上來看職工家庭農(nóng)場的經(jīng)營自主權(quán)還很有限，職工家庭農(nóng)場的主體地位還沒有有效建立，與完整的土地承包經(jīng)營權(quán)相比，還存在很大差距。

三、我國農(nóng)墾農(nóng)地制度的創(chuàng)新

（一）農(nóng)墾農(nóng)地制度改革的目標(biāo)

雖然農(nóng)墾一直沿著市場化的路徑在進(jìn)行改革，但目前農(nóng)墾還殘留有很多計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，市場化進(jìn)程遠(yuǎn)未完成。今后農(nóng)墾改革可以分階段進(jìn)行。現(xiàn)階段農(nóng)墾改革的目標(biāo)是：總體上適應(yīng)市場化的要求，將農(nóng)墾的管理職能、社會職能與經(jīng)濟(jì)職能徹底分離，特別是實行集團(tuán)化體制改革的各地農(nóng)墾，應(yīng)將農(nóng)墾農(nóng)場變成純生產(chǎn)企業(yè)，與其他市場主體享有平等地位；理順國家與農(nóng)墾企業(yè)的關(guān)系，國家退回出資人的地位，而農(nóng)墾企業(yè)成為獨立自主的市場主體，獨立、平等參與市場競爭；理順農(nóng)墾企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營體制，處理好統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。就農(nóng)墾農(nóng)地制度改革而言，在理順農(nóng)墾企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，通過賦予職工家庭農(nóng)場長期、穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)以確立其獨立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的地位，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；同時處理好農(nóng)墾歷史遺留問題，加強(qiáng)對農(nóng)墾職工合法權(quán)益的保護(hù)，特別是通過加強(qiáng)對職工家庭農(nóng)場土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)來保障農(nóng)墾職工的利益。

而從長遠(yuǎn)來看，國家投資應(yīng)逐步退出農(nóng)業(yè)競爭性經(jīng)營領(lǐng)域，國有農(nóng)業(yè)企業(yè)應(yīng)逐步退出競爭性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)以家庭經(jīng)營為主以節(jié)省監(jiān)督成本、管理成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。國家投資應(yīng)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機(jī)普及化、農(nóng)業(yè)勞動力培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息幫助、農(nóng)業(yè)合作和產(chǎn)業(yè)化推廣、農(nóng)業(yè)保險的推行等農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)保護(hù)方面，以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競爭能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的市場化、現(xiàn)代化。相應(yīng)地，在國家投資退出農(nóng)業(yè)競爭性經(jīng)營領(lǐng)域后，農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要完全融入市場，與整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融為一體。與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一致，通過將土地交給職工家庭經(jīng)營、確立職工家庭農(nóng)場的基礎(chǔ)地位，農(nóng)墾企業(yè)逐漸退出具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，①當(dāng)然，出于國家經(jīng)濟(jì)安全等考慮和某些大規(guī)模生產(chǎn)能帶來顯著規(guī)模收益的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域（比如工廠式養(yǎng)殖業(yè)、橡膠產(chǎn)業(yè)等），海南農(nóng)墾企業(yè)可以繼續(xù)經(jīng)營，采取企業(yè)經(jīng)營方式，但這畢竟是個別現(xiàn)象。農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體將過渡到以家庭為主；總體而言，國有農(nóng)墾企業(yè)將逐步退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，可以向服務(wù)性、中介性組織過渡，向家庭農(nóng)場提供技術(shù)、信息、銷售等服務(wù)，也可以通過轉(zhuǎn)讓等方式實現(xiàn)農(nóng)墾農(nóng)業(yè)經(jīng)營民營化。國家要平等保護(hù)各種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公平的競爭環(huán)境，特別是要切實保護(hù)好職工家庭農(nóng)場的土地承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)墾職工憑借土地權(quán)利合理分享工業(yè)化、城市化帶來的好處，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)勞動者的現(xiàn)代化。

（二）我國農(nóng)墾土地制度創(chuàng)新的具體對策

⒈完善農(nóng)墾農(nóng)地國有資產(chǎn)管理制度。針對農(nóng)墾農(nóng)地國有資產(chǎn)行使與監(jiān)管存在的問題，應(yīng)該將農(nóng)墾農(nóng)地國有資產(chǎn)的占有使用主體和監(jiān)管主體分開：農(nóng)墾企業(yè)實際占有使用農(nóng)墾農(nóng)地國有資產(chǎn)；而在國有資產(chǎn)管理方面，與全國企業(yè)國有資產(chǎn)管理一致，應(yīng)將農(nóng)墾農(nóng)地國有資產(chǎn)交由國有資產(chǎn)管理委員會統(tǒng)一進(jìn)行管理，確保國有農(nóng)地國有資產(chǎn)的保值增值。

⒉建立國有農(nóng)地承包經(jīng)營制度。農(nóng)墾土地為國有土地，長期以來通過劃撥方式給農(nóng)墾使用。在目前農(nóng)墾企業(yè)普遍存在的情況下，與集體土地承包經(jīng)營有所不同，農(nóng)墾土地承包不是由國家直接發(fā)包給職工家庭，而是在國有資產(chǎn)管理部門將國有農(nóng)地授權(quán)給農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營之后，再由農(nóng)墾企業(yè)發(fā)給職工家庭經(jīng)營，因此發(fā)包方為農(nóng)墾企業(yè)，承包方為職工家庭。但是，隨著市場化改革進(jìn)程的推進(jìn)，國有資本由于管理成本、監(jiān)督成本過高，②國家作為國有資產(chǎn)的所有者，授權(quán)政府代表行使所有權(quán)，政府又指定國有資產(chǎn)管理部門行使資產(chǎn)所有權(quán)、管理權(quán)，國有資產(chǎn)管理部門將國有資產(chǎn)通過出資給農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營，代理鏈過長，管理、監(jiān)督成本與私人資產(chǎn)相比過高，因而缺乏競爭力。遲早會退出競爭性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，國有農(nóng)業(yè)企業(yè)會越來越少。在這種情況下，由國家將國有農(nóng)地直接發(fā)包給農(nóng)業(yè)勞動者經(jīng)營更能節(jié)省代理、監(jiān)督成本，更符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，發(fā)包方由農(nóng)墾企業(yè)變成國有土地所有權(quán)代表主體。

筆者建議，建立國有農(nóng)地承包經(jīng)營制度，由國家直接將包括農(nóng)墾土地等在內(nèi)的國有農(nóng)地直接發(fā)包給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體以節(jié)約委托——代理成本。在具體做法上，可以借鑒國有建設(shè)用地的做法：發(fā)包方由國有土地所有權(quán)代表主體——政府 （實際上由土地管理部門）來擔(dān)任，承包方則包括家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)；承包方式為有償、公開承包，以促進(jìn)土地資源的合理利用，其承包費可以專項用于農(nóng)業(yè)扶持；承包期限可以借鑒《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，按耕地、草地、林地等的不同分為30年到70年；同時，確定農(nóng)地國有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國資委），促使農(nóng)地國有資產(chǎn)的保值增值。

⒊將農(nóng)墾國有土地使用納入全國農(nóng)地使用制度當(dāng)中。農(nóng)墾國有農(nóng)場用地主要為農(nóng)業(yè)用地，與集體農(nóng)業(yè)用地在性質(zhì)上并無不同，在使用方式、權(quán)利的設(shè)定、行使、保護(hù)等方面也應(yīng)該是一致的。但改革開放以來，包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的我國農(nóng)墾改革一直自成系統(tǒng)，游離于全國農(nóng)業(yè)改革、農(nóng)村改革范圍之外，農(nóng)墾土地使用制度也與我國農(nóng)村集體土地不一致，甚至在 《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》出臺之后，農(nóng)墾土地使用制度依然游離在外。因此，在建立國家農(nóng)地承包經(jīng)營制度以后，應(yīng)將全國農(nóng)墾土地使用納入《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《合同法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)范的范圍，使農(nóng)墾農(nóng)業(yè)用地在用地性質(zhì)、使用條件、使用方式、權(quán)利的設(shè)定、行使、保護(hù)等方面與集體農(nóng)地使用制度融合，消除國有農(nóng)地和集體農(nóng)地之間的隔閡，從而有利于農(nóng)地資源的統(tǒng)一配置，也有利于實現(xiàn)國有土地和集體土地的平等。

⒋實行多樣化的農(nóng)地使用方式。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的深化、我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)用地主體和用地需求都出現(xiàn)了多樣化的趨勢，相應(yīng)地農(nóng)地使用方式也必然會多樣化。從土地使用者的角度而言，土地利用不外乎兩種形式：利用自己的土地或利用他人的土地。利用自己的土地屬于自物權(quán)（所有權(quán)）的范圍，目前，我國這種用地方式已經(jīng)不多見。通過一定方式利用他人的土地，包括債權(quán)性質(zhì)的土地利用權(quán)與物權(quán)性質(zhì)的土地利用權(quán)，前者如土地租賃權(quán)、土地使用借貸權(quán)，后者如傳統(tǒng)民法上的地上權(quán)（基地使用權(quán)）、永佃權(quán)（農(nóng)地使用權(quán)）等。［6］（p205）目前，在農(nóng)墾農(nóng)地使用中，除了農(nóng)戶承包經(jīng)營以外，實踐中還有農(nóng)墾企業(yè)共同經(jīng)營、租賃經(jīng)營、作價入股等使用方式，在制度上必須做出相應(yīng)安排。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)將農(nóng)墾土地承包經(jīng)營納入《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范的范疇，③該法應(yīng)作進(jìn)一步修改，比如在名稱上可以考慮改為 《農(nóng)地承包法》等。在發(fā)包方式、發(fā)包程序、發(fā)包期限、權(quán)利內(nèi)容等方面應(yīng)與農(nóng)村土地承包保持一致；同時將物權(quán)性的國有農(nóng)地使用制度納入《物權(quán)法》之中與整個物權(quán)制度進(jìn)行整合，使國有土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利設(shè)定（取得）、權(quán)利行使、權(quán)利保護(hù)等與物權(quán)制度保持一致。同時，除了物權(quán)性質(zhì)的土地利用權(quán)外，通過一定方式利用他人的土地，還包括債權(quán)性質(zhì)的土地利用權(quán)，其中最常見的為土地租賃權(quán)。所謂土地租賃權(quán)是指承租人以支付租金為條件，與出租人簽訂租賃契約作為法律依據(jù)而取得對出租人的土地進(jìn)行占有使用的權(quán)利。［7］（p702）我國應(yīng)該制定《農(nóng)地租賃法》，將國有農(nóng)地租賃和集體農(nóng)地租賃統(tǒng)一納入該法的調(diào)整范圍，規(guī)定農(nóng)地租賃使用的范圍、農(nóng)地租賃程序、農(nóng)地租賃合同、農(nóng)地租賃權(quán)的保護(hù)等問題，為農(nóng)地租賃提供制度支持。此外，在現(xiàn)代企業(yè)制度建立過程中，農(nóng)墾國有農(nóng)地使用權(quán)可以作為出資投入到生產(chǎn)中，這在《公司法》和國有資產(chǎn)投資等法律法規(guī)中已經(jīng)有了總體的制度安排，只是應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)墾國有農(nóng)地使用權(quán)作價入股的范圍、途徑、評估、收益分配等問題。

⒌明確農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能。《農(nóng)村土地承包法》將集體土地承包方式分為家庭承包和其他承包兩大類，并將家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和以其他方式取得并經(jīng)過登記的土地承包經(jīng)營權(quán)明確為物權(quán)。《物權(quán)法》認(rèn)可了該做法，并將土地承包經(jīng)營權(quán)歸入用益物權(quán)范疇進(jìn)行規(guī)范。遺憾的是國有土地（農(nóng)地）承包經(jīng)營在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中都沒有提及，國有土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能沒有明確。筆者認(rèn)為，國有土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地承包經(jīng)營在性質(zhì)上是一致的，并且也經(jīng)歷了從短期、不穩(wěn)定向長期化、穩(wěn)定化發(fā)展的過程，并且其權(quán)能不斷擴(kuò)展，目前已經(jīng)演變?yōu)槲餀?quán)性質(zhì)的權(quán)利。在建立國家農(nóng)地承包經(jīng)營制度以后，國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)與農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)一樣應(yīng)歸入用益物權(quán)的范疇，屬于用益物權(quán)中的農(nóng)地使用權(quán)；在具體的權(quán)能方面，國有土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能包括占用、使用、收益和將其權(quán)利流轉(zhuǎn)等權(quán)利，其流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等，總體上與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保持一致。

通過以上幾個方面的改進(jìn)，農(nóng)墾農(nóng)地制度特別是土地承包經(jīng)營制度將得到進(jìn)一步完善，能適應(yīng)當(dāng)前包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的農(nóng)墾改革的需要。

［1］百納網(wǎng).農(nóng)墾事業(yè)60年的發(fā)展歷程［EB/OL］.http：//www.ic98.com/info/nongye/250/2009828/53123.Html，2009－9－15.

［2］農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局.中國農(nóng)墾改革發(fā)展30年［M］.農(nóng)業(yè)出版社，2008.

［3］曾毓莊.農(nóng)墾改革的回顧與展望［J］.中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，1996，（08）：3－10.

［4］羅介民.海南農(nóng)墾社會研究［M］.海南出版社，2008.

［5］潘在清.海南農(nóng)墾體制改革立法的若干問題 ［J］.海南人大，2009，（05）：23－25.

［6］梁亞榮.土地承包經(jīng)營制度研究［M］.中國大地出版社，2006.

［7］沈守愚.土地法學(xué)通論（下）［M］.中國大地出版社，2002.

（責(zé)任編輯：張雅光）

The Change and Innovation of Agricultural Land System of State Farms——Take Hainan State Farmsfor Example

Tang Li

State Farms experienced a abundance process of institutional change and its agricultural land system has gone from a highly centralized public utility system to the workers＇household contract management system、Leasing business and so on.Currently there are still some problem in the State Farms of agricultural land system such as the exercise of the rights and supervision of state－owned assets、contractual management.To make clear the subject of the exercise and supervision of the rights of state－owned assets and establishment of the state－owned agricultural land contract management system and other measures should be taken in order to improved greatly.

agricultural land system；Hainan state farms；variance；state－owned agricultural land contractual management

F301.1

A

1007－8207（2010）04－0022－04

2010－02－20

唐俐 （1975—），女，四川蓬溪人，海南大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向為民商法學(xué)。

本文系海南省教育廳高等學(xué)?？蒲许椖康碾A段性成果，項目編號：Hjsk2010－03。