□鄧少辰

淺析旅游市場(chǎng)監(jiān)管中旅游立法的缺失

□鄧少辰

旅游市場(chǎng)監(jiān)管是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中備受關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，更是海南國(guó)際旅游島建設(shè)中亟須解決的重點(diǎn)問(wèn)題。如何規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序以推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，運(yùn)用法律這一剛性手段是非常有效的解決路徑。然而，在旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作中，法律法規(guī)的不完善加大了監(jiān)管的難度。旅游立法的缺失亟待解決，就目前而言，應(yīng)著力于以下三個(gè)方面：

一、制定旅游基本法，促進(jìn)旅游法制化建設(shè)。

“旅游法”作為旅游基本法，是我國(guó)旅游法律體系中的“憲法”，也是各級(jí)、各類旅游立法的淵源和依據(jù)，其地位和作用對(duì)我國(guó)旅游法律體系的建立和發(fā)展具有非常重要的意義，同時(shí)，對(duì)旅游業(yè)的整體發(fā)展，特別是可持續(xù)發(fā)展也具有規(guī)范和指導(dǎo)意義。

可是，目前旅游基本法“缺位”。一方面是，旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，特別是在席卷全球、百年一遇的金融危機(jī)中所顯現(xiàn)的強(qiáng)大生命力，使旅游業(yè)越來(lái)越成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，已成為國(guó)家的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，伴隨著旅游業(yè)的發(fā)展所暴露出來(lái)的亟須規(guī)范管理的層面也日益突出。比方說(shuō)，旅游業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖突、旅游業(yè)與環(huán)保的沖突、旅游業(yè)與城鎮(zhèn)一體化的沖突等等，這些都需要有一部全面、系統(tǒng)的基本法加以規(guī)范和引領(lǐng)。另一方面，則是旅游立法的滯后?，F(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章在立法層次上沒(méi)有對(duì)國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)的原則和措施作出根本性的規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)旅游業(yè)所涉及的各方面的關(guān)系作出有效的約束和調(diào)整。

旅游基本法的缺位使得整個(gè)旅游法制建設(shè)處于一種“群龍無(wú)首”的狀態(tài)，也使得地方性旅游立法活動(dòng)缺乏可供遵循的立法根據(jù)和原則，這種狀況使目前旅游市場(chǎng)監(jiān)管難以到位。

二、制定旅游市場(chǎng)監(jiān)管專項(xiàng)法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)管力度。

旅游市場(chǎng)監(jiān)管年年抓、年年打，卻總是很難形成一種長(zhǎng)期的、持續(xù)的、發(fā)揮作用的良好市場(chǎng)狀態(tài)，常常是整治過(guò)后，商家又卷土重來(lái)，手段更加隱蔽、花樣更加翻新，反彈壓力很大。監(jiān)管執(zhí)法工作面臨：查處易，取締難；處罰易，根治難的狀況。

一個(gè)很重要的因素是旅游專項(xiàng)法規(guī)立法的不完善。旅游市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)散見(jiàn)于國(guó)家多部法律法規(guī)中，比如說(shuō)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全法》、《廣告法》、《合同法》、《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》、《欺詐消費(fèi)者行為查處辦法》、《價(jià)格違法行為處罰規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等等，還有相關(guān)的地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)中的一些規(guī)定可操作性不強(qiáng)，一些急需規(guī)范管理的層面沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)制約，造成了執(zhí)法的空白，使經(jīng)營(yíng)者鉆了法律空子，加大了監(jiān)管難度。同時(shí)，這些法律法規(guī)是針對(duì)不同領(lǐng)域、不同類型的違法行為進(jìn)行的規(guī)制，分屬不同的法律體系，難以形成一股強(qiáng)有力的合力，根治旅游市場(chǎng)的頑疾，促成良好的旅游市場(chǎng)秩序。

強(qiáng)化監(jiān)管，立法先行。因此，很有必要制定一部旅游市場(chǎng)監(jiān)管專項(xiàng)法規(guī)，針對(duì)旅游行業(yè)中存在的形形色色的違法行為實(shí)施專打嚴(yán)控，通過(guò)專項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行有效的規(guī)制，以此可以強(qiáng)化旅游市場(chǎng)監(jiān)管力度，也可以填補(bǔ)旅游專項(xiàng)法規(guī)的空白，完善旅游立法工作。

三、制定游客權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)法規(guī)，切實(shí)保護(hù)旅游者的合法權(quán)益。

游客是旅游的主體，應(yīng)當(dāng)制定專項(xiàng)法規(guī)對(duì)游客權(quán)益實(shí)行特殊的保護(hù)，其原因主要有：一是游客常常是外來(lái)者，由于信息的不對(duì)稱和不全面，造成被欺騙或蒙蔽。比如，到海鮮店吃海鮮，店里是明碼標(biāo)價(jià)，但是游客并不知道當(dāng)?shù)氐暮ｕr市面上是什么價(jià)，只能是聽(tīng)海鮮店的一家之詞，報(bào)什么價(jià)就是什么價(jià)，無(wú)從對(duì)比分辯價(jià)格的實(shí)際情況，很容易造成價(jià)格欺詐。二是游客在旅游地滯留的時(shí)間較短，要求處理消費(fèi)糾紛要及時(shí)、方便、高效，但是，目前所實(shí)施的法律法規(guī)使投訴處理機(jī)制難以達(dá)到這種要求。三是旅游消費(fèi)包括“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”，消費(fèi)糾紛涉及面較廣而且繁多，往往是幾種糾紛匯集在一起，處理難度很大。

另外，在制定游客權(quán)益保護(hù)法規(guī)時(shí)，還應(yīng)該把各地成熟的旅游誠(chéng)信監(jiān)管制度和游客權(quán)益保護(hù)制度納入其中。因?yàn)閷?duì)游客權(quán)益的保護(hù)往往建立在旅游從業(yè)人員及旅游經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信基礎(chǔ)上，建立旅游誠(chéng)信體系，不但要形成制度，更重要的是要通過(guò)立法加以強(qiáng)化。要對(duì)旅游從業(yè)人員誠(chéng)信服務(wù)準(zhǔn)則，旅行社、旅游購(gòu)物店信用等級(jí)制度等進(jìn)行法律規(guī)范；同時(shí)，把各地在旅游管理中已成熟的保護(hù)游客權(quán)益制度進(jìn)行梳理，把這些管理制度上升為法律，通過(guò)立法切實(shí)保護(hù)旅游者的合法權(quán)益。

在立法形式上，不一定要局限于一種模式，可以按照位級(jí)制定旅游基本法、旅游市場(chǎng)監(jiān)管和游客權(quán)益保護(hù)行政法規(guī)；也可以在旅游基本法中涵蓋旅游市場(chǎng)監(jiān)管和游客權(quán)益保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)制內(nèi)容；還可以充分發(fā)揮地方立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制定地方性法規(guī)，實(shí)行一些有益的探索和嘗試，積累立法經(jīng)驗(yàn)，最終上升到國(guó)家立法的層面。

海南正處在一個(gè)極其重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，用好、用足、用活“先行先試”政策，不但要出臺(tái)一系列的支持發(fā)展建設(shè)優(yōu)惠措施，更要及時(shí)制定、修訂適宜的和現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章，建立完善的法律體系，為國(guó)際旅游島提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，切實(shí)有效地促進(jìn)海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展，構(gòu)建開(kāi)放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島的基石。◎

（作者單位：海南省工商局）

［編輯：王群存］