張麗嫻,劉金霞

摘要：改革開放以來，少數(shù)民族地區(qū)在各方面也有了長遠(yuǎn)的發(fā)展和進(jìn)步，這當(dāng)中國家的各項(xiàng)公共政策起了很大的作用。本文根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的特性總結(jié)了少數(shù)民族地區(qū)在公共政策執(zhí)行中的特殊性，然后提出了少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行過程中存在的一些主要問題，并系統(tǒng)分析了這些問題存在的原因，再從特殊性著手提出了解決這些問題的對(duì)策，要從主體、客體、環(huán)境、機(jī)制等方面來改進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行，提高少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行的有效性，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也豐富了少數(shù)民族地區(qū)公共政策的研究。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；公共政策；政策執(zhí)行

中圖分類號(hào)：C933 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2010）33-0011-06

民族區(qū)域自治制度，是我國的一項(xiàng)基本政治制度。我國民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容主要包括：建立民族自治地方——實(shí)行民族區(qū)域自治的首要問題；設(shè)立自治機(jī)關(guān)——實(shí)行民族區(qū)域自治的關(guān)鍵；行使自治權(quán)——實(shí)行民族區(qū)域自治的核心。

民族地區(qū)的公共政策可以綜合一般公共政策、國家的民族政策和民族地區(qū)特殊的政策主體和客體加以界定，是指民族地區(qū)的國家機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨組織或者具有特定公共權(quán)力的社會(huì)政治團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)特定時(shí)期內(nèi)民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等公共目標(biāo)，根據(jù)民族地區(qū)特殊的行政環(huán)境和社會(huì)問題，在黨和國家的民族政策的指導(dǎo)下制定的行動(dòng)方案和規(guī)則體系。

國家的民族政策構(gòu)成了民族地區(qū)公共政策的前提條件，而民族地區(qū)公共政策則將國家的民族政策具體細(xì)化為適合地方特色的政策措施，兩者互相配合，共同保障當(dāng)前廣大民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步[1]2682。

因此，我們可以將民族地區(qū)的公共政策執(zhí)行定義為，民族地區(qū)的公共政策執(zhí)行主體在特定時(shí)期內(nèi)為了實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)，通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施等各種執(zhí)行手段，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。

一、提高少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行的有效性問題分析前提

1.策執(zhí)行的權(quán)限具有特殊性

執(zhí)行權(quán)限的特殊性主要是指少數(shù)民族地區(qū)的自治機(jī)關(guān)有自治權(quán)，這是我國民族區(qū)域自治的核心內(nèi)容?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第20條規(guī)定：“自治機(jī)關(guān)可根據(jù)本民族和當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)，對(duì)認(rèn)為不適合民族自治地方實(shí)際情況的上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)請(qǐng)?jiān)撋霞?jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”。這為少數(shù)民族地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際執(zhí)行政策創(chuàng)造了條件，也是少數(shù)民族地區(qū)的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行政策時(shí)與其他非民族地區(qū)機(jī)關(guān)相比最特殊的地方。

2.政策執(zhí)行的環(huán)境具有特殊性

（1）自然環(huán)境是人類賴以生存的場(chǎng)所和創(chuàng)造文明的自然前提。我國少數(shù)民族地區(qū)地域廣闊，總面積達(dá)611.73萬平方公里，占全國總面積的63.72%，但大多處于邊疆、山區(qū)、寒冷、干旱的地帶，自然環(huán)境惡劣，而且生態(tài)環(huán)境脆弱。

（2）落后的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。我國西部地區(qū)90%以上的地區(qū)都是民族地區(qū)，因此分析西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r就可以反映民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，全國生產(chǎn)總值為249 529.9億元，東部為152 346.4億元，占全國的55.3%，而西部只有47 864.1億元，占全國的17.4%；人均國內(nèi)（地區(qū)）生產(chǎn)總值，全國為18 934元，西部只有13 212元，比全國人均低5 722元[2]。而且，民族地區(qū)之間的發(fā)展也是很不平衡的。2007年五個(gè)自治區(qū)生產(chǎn)總值，增長最快的內(nèi)蒙古為6091.12億元，而西藏只有342.19億元[3]。

（3）多樣的文化環(huán)境。我國是一個(gè)由56個(gè)民族組成的統(tǒng)一的多民族國家，多民族共存使得中國民族文化呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜、多姿多彩的特點(diǎn)。各個(gè)民族都有自己獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣。此外，宗教信仰也是復(fù)雜多樣。我國大多少數(shù)民族都有宗教信仰，有些民族甚至是全民信教，如藏族信喇嘛教，回族、維吾爾族、東鄉(xiāng)族信仰伊斯蘭教。

（4）復(fù)雜的國際環(huán)境。我國的民族地區(qū)很多處于邊境地區(qū)和國防要地，五個(gè)省級(jí)自治區(qū)除了寧夏不與外國接壤，其余4個(gè)都處于邊疆地區(qū)，有著漫長的邊境線，全國2.2萬公里的陸地邊境線有1.9公里在民族地區(qū)。而且，在55個(gè)少數(shù)民族中有30多個(gè)民族與國外同一民族相鄰而居。當(dāng)前，國際民族分裂主義、宗教極端主義、暴力恐怖主義活動(dòng)仍然很猖獗，這些都有可能為民族地區(qū)的穩(wěn)定帶來不安全因素。

3.政策執(zhí)行時(shí)面對(duì)的問題和承擔(dān)的任務(wù)具有特殊性

少數(shù)民族地區(qū)的政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行公共政策時(shí)要面對(duì)的社會(huì)問題比起非民族地區(qū)要復(fù)雜得多，因?yàn)槊褡宓貐^(qū)通常是宗教問題和民族問題的多發(fā)地區(qū)。民族問題經(jīng)常和宗教問題被牽扯在一起，因此會(huì)引發(fā)某些民族間的矛盾。而且，我國的少數(shù)民族地區(qū)很多都處于邊疆地區(qū)，與周邊各國在民族、宗教方面存在著千絲萬縷的關(guān)系，邊境地區(qū)也還存在著恐怖主義問題和民族分裂問題，這些都對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的政策執(zhí)行帶來了一定的影響。

二、少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行中存在的問題

1.機(jī)械執(zhí)行。 任何一項(xiàng)公共政策都是公共政策主體為了處理公共問題，在特定的條件下制定的。它不僅具有時(shí)效性、部門行業(yè)性、區(qū)域性，而且還應(yīng)該具有程度不同的靈活性[4]214。但是在少數(shù)民族地區(qū)的公共政策執(zhí)行過程中，很多執(zhí)行主體并不考慮這種特性，只是機(jī)械地照搬上級(jí)的公共政策，主要表現(xiàn)為：一是沒有很好地理解和領(lǐng)會(huì)公共政策的精神實(shí)質(zhì)，不考慮本地區(qū)的客觀環(huán)境，對(duì)本地區(qū)的相關(guān)問題沒有因事、因地做出具體分析，只是把政策機(jī)械地照搬到本地區(qū)的政策執(zhí)行中。例如，民族地區(qū)的招商引資政策是民族地區(qū)為了擴(kuò)大生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)而制定的吸引來自發(fā)達(dá)地區(qū)的資金甚至吸引國外資本向本地投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，但是有些地區(qū)在招商引資的過程中卻根本不考慮本地的實(shí)際情況，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而盲目招商，如新疆某市的招商引資政策中這么規(guī)定：××市鼓勵(lì)類發(fā)展產(chǎn)業(yè)：除國家和自治區(qū)明文規(guī)定禁止和限制的產(chǎn)業(yè)外，均為該市鼓勵(lì)類發(fā)展產(chǎn)業(yè)。這樣的規(guī)定完全沒有考慮到該市地處極度干旱、生態(tài)環(huán)境及其脆弱的沙漠邊緣的區(qū)位環(huán)境，也沒有考慮當(dāng)?shù)厝罕娞厥獾淖诮绦叛龊兔褡辶?xí)俗的文化環(huán)境[1]312。二是不考慮公共政策的時(shí)效性，在執(zhí)行前沒有預(yù)先安排好執(zhí)行計(jì)劃，抱著走一步算一步的態(tài)度，有些是先看其他地區(qū)執(zhí)行的好壞，因而沒有在該公共政策的時(shí)效內(nèi)完成執(zhí)行計(jì)劃，喪失了解決問題的最佳時(shí)機(jī)。三是無視各種新情況、新問題的出現(xiàn)，只是機(jī)械地執(zhí)行規(guī)定的政策，不會(huì)因情況做出變通。如在臨夏州某縣，縣上響應(yīng)國家的退耕還林政策，將一個(gè)村的所有旱地作為退耕還林的用地栽種上級(jí)規(guī)定的樹木，可是沒有考慮對(duì)這些旱地的灌溉比較麻煩，平常的灌溉方式根本就無法進(jìn)行，結(jié)果很多村民都不愿意種樹，最后浪費(fèi)了土地資源也沒有貫徹退耕還林政策。機(jī)械照搬政策使公共政策失去了針對(duì)性，阻礙了政策執(zhí)行功能的正常發(fā)揮，而且浪費(fèi)了資源，降低了執(zhí)行效力。

2.暴執(zhí)行。 在我國的部分少數(shù)民族地區(qū)，尤其是在比較偏僻、相對(duì)封閉落后的地區(qū)，依然存在著粗暴執(zhí)行政策的現(xiàn)象，表現(xiàn)在公共政策執(zhí)行過程中濫用行政手段，對(duì)執(zhí)行對(duì)象動(dòng)輒命令或強(qiáng)制執(zhí)行，造成執(zhí)行對(duì)象從心理上和行為上對(duì)公共政策的抵制，干群關(guān)系緊張，影響了執(zhí)行效果，甚至還會(huì)引發(fā)暴力沖突事件；還有一些執(zhí)行人員對(duì)政策的解釋宣傳不夠，宣傳沒有到位，當(dāng)遇到因?qū)φ卟粔蚶斫舛袨殡y或抵觸情緒的對(duì)象時(shí)，他們不是進(jìn)行耐心的解釋，而是采取經(jīng)濟(jì)處罰、制裁等粗暴方式執(zhí)行；更有一些素質(zhì)較差的執(zhí)行人員，完全不理會(huì)政策執(zhí)行的過程，用違法違紀(jì)的方式執(zhí)行公共政策。計(jì)劃生育政策的執(zhí)行中就經(jīng)常出現(xiàn)這種情況。

3.相執(zhí)行。 民族區(qū)域自治法賦予了少數(shù)民族地區(qū)的自治機(jī)關(guān)變通執(zhí)行公共政策的權(quán)力，但是，在公共政策執(zhí)行的過程中，為了個(gè)人或局部利益人為地給政策附加一些本來沒有的內(nèi)容，公共政策被“充值”?！巴琳摺本褪沁@種附加式政策執(zhí)行的典型。對(duì)公共政策進(jìn)行片面的理解或斷章取義，對(duì)自己有利的就執(zhí)行，不利的就舍棄，被形象地描述為“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”，最后導(dǎo)致公共政策面目全非，無法得到真正的貫徹落實(shí)，甚至遭遇到與初衷相悖的結(jié)果。當(dāng)有人質(zhì)疑他們這么做的合法性時(shí)，他們就拿出國家給予的變通執(zhí)行權(quán)來應(yīng)對(duì)，完全曲解了國家給予這項(xiàng)權(quán)力的初衷。

4.策執(zhí)行腐敗。 執(zhí)行腐敗是指公共政策執(zhí)行者在執(zhí)行公共政策的過程中違反國家法律法規(guī)，徇私舞弊，把國家利益化為自己或親近人員利益。在少數(shù)民族地區(qū)，由于公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)缺乏，加上地處偏遠(yuǎn)交通不便，以及必要的權(quán)力制約缺失，少數(shù)民族地區(qū)政府的公共政策執(zhí)行者利用手中的權(quán)力謀取自己不正當(dāng)利益的可能性較高。如廣西龍勝各族自治縣原扶貧辦主任雷某在擔(dān)任縣扶貧辦主任期間，采取虛開購苗木發(fā)票、提高購苗木價(jià)格報(bào)賬等手段，套取扶貧資金88萬多元，以發(fā)放獎(jiǎng)金、崗位津貼等名義私分扶貧資金52萬多元[5]131-1346。

三、當(dāng)代少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行存在問題的原因分析

從中央與民族地區(qū)政府的關(guān)系角度分析。我國少數(shù)民族地區(qū)的政府在整個(gè)國家政治生活中扮演著雙重角色，具有雙重性質(zhì)。其除了擁有一般地方政府的性質(zhì)和職權(quán)外，作為自治機(jī)關(guān)，還具有自治權(quán)，可以自主地管理本行政區(qū)域和本民族內(nèi)部的事務(wù)。相當(dāng)一部分民族地區(qū)的自治機(jī)關(guān)的職能部門，只是機(jī)械地執(zhí)行對(duì)口上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的決議、決定、命令和指示，更甚至有些執(zhí)行人員根本就沒有自治意識(shí)，不懂得運(yùn)用自治權(quán)，缺乏一種照顧本民族、本地區(qū)特點(diǎn)的自覺性。 另外，中央依法給予民族地區(qū)的自治權(quán)也缺乏可操作性。民族地區(qū)的政府行使任何的自主權(quán)都有嚴(yán)格的事前向中央或上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)批同意的程序，然而，不適用于民族地區(qū)的條款并不是僅憑對(duì)政策的解讀就可以發(fā)現(xiàn)的，往往是在政策的執(zhí)行過程中才逐一呈現(xiàn)的。

1.從政策執(zhí)行主體的角度分析

政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)欠缺。一方面，民族地區(qū)的政策執(zhí)行人員的總體知識(shí)水平不高，高學(xué)歷和高學(xué)位者較少。例如，云南省的8個(gè)自治州和29個(gè)自治縣，政府公務(wù)人員中大學(xué)本科及本科以上的公務(wù)員平均不足15%，而且這些大學(xué)本科以上學(xué)歷的公務(wù)員絕大多數(shù)都是學(xué)理工專業(yè)的，學(xué)習(xí)管理及相關(guān)專業(yè)的極少[6]。政策執(zhí)行人員缺乏對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的了解。少數(shù)民族地區(qū)的公共政策執(zhí)行人員既有當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族,也有不少漢族和其他民族的人員，他們中有些人可能對(duì)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗、習(xí)慣等缺乏了解。有些執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時(shí)與當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣或傳統(tǒng)發(fā)生沖突時(shí)不知道怎么去解決,或者不懂得那個(gè)民族的語言，不能很好地與當(dāng)?shù)厝罕姕贤?，也影響政策的有效?zhí)行。

執(zhí)行人員自身的利益需求。執(zhí)行人員具有多重身份，他一方面代表國家，從社會(huì)整體利益的角度去理解和執(zhí)行公共政策；另一方面代表本地區(qū)、本部門、本團(tuán)體的利益，有時(shí)也會(huì)從自身利益的角度去理解和執(zhí)行公共政策[7]387?！督裹c(diǎn)訪談》曾報(bào)道過，青海省某縣為了該縣眼前的經(jīng)濟(jì)利益就曾不惜違反國家環(huán)保政策而擅自通過決定允許民眾亂采亂挖名貴藥材、蟲草，致使草場(chǎng)退化和沙化，嚴(yán)重破壞了該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。該縣縣長在接受記者采訪時(shí)竟公然回答說這樣做可以增加地方財(cái)政收入。

2.從政策目標(biāo)群體的角度分析

公共政策目標(biāo)群體是指公共政策直接作用和影響的客觀對(duì)象，即社會(huì)公眾和各種群眾團(tuán)體。如果目標(biāo)群體不順從、不接受政策，那么政策執(zhí)行的阻力就會(huì)較大；目標(biāo)群體只是部分接受，也會(huì)加大該項(xiàng)政策執(zhí)行的難度。一般情況下，目標(biāo)群體對(duì)公共政策的順從接受程度既與目標(biāo)群體衡量政策的成本利益有關(guān)，也與該政策對(duì)目標(biāo)群體行為的調(diào)適量有關(guān)[8]253。例如,黔南布依族苗族自治州轄區(qū)的長順縣實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策情況:長順縣執(zhí)行的是《長順縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償暫行辦法》。該地區(qū)的居民希望參加合作醫(yī)療，但是對(duì)醫(yī)療消費(fèi)又存在著僥幸心理，認(rèn)為與吃飯、穿衣、孩子上學(xué)等剛性支出相比，這個(gè)投入無法保障，很多人覺得交了錢但是自己不得病的話就是白交了，對(duì)自己沒有什么好處，所以都不參加。當(dāng)?shù)氐囊豁?xiàng)公共政策對(duì)當(dāng)?shù)氐淖灾蚊褡鍋碚f是有利的，可是對(duì)漢族來說可能就是無益的；或者對(duì)當(dāng)?shù)氐淖灾蚊褡逵欣?，卻對(duì)其他的少數(shù)民族無益的，這樣在政策的實(shí)施過程中就會(huì)遇到阻力而不能有效執(zhí)行。少數(shù)民族地區(qū)的群眾由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育水平的限制，總體的知識(shí)水平和教育程度都普遍偏低 (見下表1)。

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2008》電子版資料整理http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm.

3.從政策執(zhí)行環(huán)境的角度分析

自然環(huán)境我國少數(shù)民族地區(qū)的自然環(huán)境非常惡劣，對(duì)公共政策執(zhí)行的影響主要表現(xiàn)在：1）地處偏遠(yuǎn)，交通不便，吸引不了高科技人才。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣西全區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院技術(shù)人員具有本科學(xué)歷的占2.29%，大專占15.21%，中專占76.48%，無學(xué)歷占9.90%，鄉(xiāng)村醫(yī)生中無學(xué)歷的占56.29%[8]253，很多人在選擇工作地方時(shí)都把民族地區(qū)作為最后一個(gè)選擇對(duì)象。2）信息的上傳下達(dá)滯后。少數(shù)民族地區(qū)大多處于祖國版圖的邊陲，地理環(huán)境落后，交通不便，信息化發(fā)展水平較低，使政策信息的傳達(dá)具有一定的滯后性。3）生態(tài)環(huán)境脆弱，導(dǎo)致一些發(fā)展政策無法執(zhí)行。據(jù)報(bào)道，20世紀(jì)末，青海三江源地區(qū)中度以上退化草場(chǎng)面積已經(jīng)達(dá)到1247萬頃；全省的水土流失面積達(dá)3 342萬公頃，黃河源區(qū)達(dá)到4.86萬平方公里，占黃河源區(qū)總面積的46.3%，侵蝕程度均在中度以上[9]。少數(shù)民族地區(qū)大多處于干旱、山區(qū)，生態(tài)環(huán)境本身就比較脆弱。結(jié)果政府就只能先集中精力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，放慢社會(huì)發(fā)展的速度。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)總值為22 854億元，全國為249 529.9億元；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為18 934元，民族地區(qū)只有12 125元[10]。落后的經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得民族地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展水平也比較低，許多現(xiàn)代化的方法在公共政策執(zhí)行過程中都無法運(yùn)用。比如計(jì)算機(jī)的使用在少數(shù)民族地區(qū)特別是一些自治縣以下的地方還是很少，現(xiàn)在許多政府都運(yùn)用電腦來進(jìn)行公共政策的前期宣傳、分解、對(duì)政策實(shí)驗(yàn)進(jìn)行分析等，但民族地區(qū)的政府在這方面的使用率不是很高，據(jù)2008年全國省級(jí)政府網(wǎng)站評(píng)估（包括政務(wù)信息公開、在線辦事、公眾參與等）報(bào)告，5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)和少數(shù)民族較多的省份青海、貴州、甘肅排名最末，32個(gè)省的平均分是47.44，但這些地區(qū)只有二十幾或三十幾分[11]。少數(shù)民族地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)使公共政策執(zhí)行缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐，有些政策在執(zhí)行的過程中就會(huì)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足而無法執(zhí)行下去。

政治環(huán)境?，F(xiàn)階段的行政環(huán)境是一個(gè)多元文化的環(huán)境，本身一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)總是需要經(jīng)過一段時(shí)間，跟不上環(huán)境變化的速度，體現(xiàn)出一定的滯后性，在執(zhí)行過程中如果發(fā)現(xiàn)不適向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告再等待批復(fù)下來，也要經(jīng)過一段時(shí)間，這樣再執(zhí)行時(shí)總是顯得該政策與周圍的環(huán)境不適應(yīng)，難以形成一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)。 我國少數(shù)民族地區(qū)大多都處于邊疆地區(qū)，與好幾個(gè)國家接壤，邊境地區(qū)一直都存在著恐怖主義和民族分裂等問題，他們總是借各種時(shí)機(jī)制造事端，擾亂我國的公共秩序，這類事情有很強(qiáng)的突發(fā)性，給公共政策的執(zhí)行帶來一定的難度，使之具有不可預(yù)測(cè)性。

文化環(huán)境。我國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展，形成了各種不同的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣，宗教信仰也是復(fù)雜多樣，而且這些都具有很強(qiáng)的敏感性，這些都是公共政策執(zhí)行前不得不考慮的因素。

一個(gè)社會(huì)有講究倫理道德的傳統(tǒng)、風(fēng)氣良好、秩序井然，執(zhí)行政策的人有責(zé)任感，政策目標(biāo)群體的成員有良好的心理素質(zhì)，那么政策執(zhí)行起來就比較順利。在民族地區(qū)，由于幾千年傳統(tǒng)文化的影響，民主觀念比較缺乏，還殘留著各種腐朽落后的思想，有些地區(qū)的民眾被這種思想影響的程度還比較深。而且執(zhí)行人員受其理論水平、教育水平等的限制，執(zhí)行的責(zé)任感可能也有所缺乏，這些都影響了政策的有效執(zhí)行[6]。

四、完善少數(shù)民族地區(qū)公共政策執(zhí)行有效性的對(duì)策

正確處理中央與少數(shù)民族地區(qū)的關(guān)系 。中央與少數(shù)民族地區(qū)的關(guān)系的協(xié)調(diào)，是杜絕政策執(zhí)行中“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象，切實(shí)貫徹落實(shí)上級(jí)政策，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保證。首先要協(xié)調(diào)好整體利益與局部利益。我國是實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族地方自治的國家，國家的整體利益高于民族地區(qū)的局部利益，并以維護(hù)國家利益為少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，但同時(shí)，國家也要照顧到民族地區(qū)的特殊利益，因?yàn)楸Ｕ暇植坷娴某浞謱?shí)現(xiàn)也是實(shí)現(xiàn)整體利益的重要途徑。中央政府應(yīng)從共贏的角度出發(fā)，考慮到民族地區(qū)的特點(diǎn)，在政策執(zhí)行的過程中從財(cái)政、技術(shù)、人力等各個(gè)方面給民族地區(qū)提供支持，切實(shí)保障各項(xiàng)公共政策在民族地區(qū)的貫徹執(zhí)行。其次要保障變通執(zhí)行權(quán)的可操作性。自治權(quán)的可操作性是民族地區(qū)貫徹落實(shí)公共政策的關(guān)鍵?？紤]到發(fā)現(xiàn)某一項(xiàng)政策對(duì)民族地區(qū)的不適應(yīng)處貫穿于政策執(zhí)行的全過程，而現(xiàn)在的審批程序使得公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生滯后性，中央應(yīng)改革相關(guān)規(guī)定，給予民族地區(qū)的政策執(zhí)行機(jī)關(guān)行使變通執(zhí)行權(quán)。權(quán)有事前、事中、事后申報(bào)同意的多種申報(bào)途徑，確保變通執(zhí)行權(quán)行使的有效性。最后要進(jìn)一步完善法律法規(guī)中有關(guān)自治權(quán)的相關(guān)規(guī)定。完善少數(shù)民族地區(qū)的自治權(quán)，切實(shí)保障民族地區(qū)自治權(quán)的貫徹落實(shí)的。確定基本方向前提下，針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政策執(zhí)行基本問題可采取措施：

1.提高政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)

1）提高民族地區(qū)政策執(zhí)行人員的思想素質(zhì)，就要堅(jiān)持以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，不斷地解放思想，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的全局，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，自覺抵制以權(quán)謀私、拜金主義和官僚主義等腐朽思想的侵蝕；增強(qiáng)大局觀念，防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。2）提升政策執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)能力素質(zhì)。這些能力包括:隨機(jī)應(yīng)變能力、組織管理、人際交往、社會(huì)活動(dòng)、開拓創(chuàng)新、獨(dú)立思考、語言表達(dá)、文字表達(dá)能力等[12]289。少數(shù)民族地區(qū)的政策執(zhí)行人員業(yè)務(wù)能力素質(zhì)普遍不高，這極大地制約了政策問題的解決和政策目標(biāo)的達(dá)成。因此，民族地區(qū)的政府應(yīng)加大對(duì)政策執(zhí)行人員的培訓(xùn)和教育，切實(shí)提高政策執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)能力素質(zhì)。要提高民族地區(qū)政策執(zhí)行人員的知識(shí)素質(zhì)，就要完善國家公務(wù)員制度、公務(wù)員的繼續(xù)教育體系，使公務(wù)員有更好的學(xué)習(xí)條件。除此之外，政策執(zhí)行人員也要學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)及法學(xué)等領(lǐng)域的知識(shí)，以適應(yīng)新時(shí)期政策執(zhí)行的要求。

2.提高政策執(zhí)行者的政策認(rèn)同水平

政策執(zhí)行主體對(duì)所執(zhí)行政策的認(rèn)知是良好政策認(rèn)同的前提。一項(xiàng)公共政策最終由執(zhí)行者來執(zhí)行，執(zhí)行者只有認(rèn)同該政策，準(zhǔn)確地理解和把握政策的內(nèi)容、目標(biāo)和實(shí)施步驟，然后才能有效地執(zhí)行。而且，公共政策執(zhí)行者在其執(zhí)行政策的過程中，一般還具有對(duì)于政策的“初始解釋權(quán)”。因此，如果執(zhí)行者不能完全準(zhǔn)確地理解一項(xiàng)公共政策，也就很難有效地執(zhí)行該項(xiàng)政策。因此，政策的有效執(zhí)行是以執(zhí)行主體對(duì)所推行政策的認(rèn)同和接受為前提的，而政策執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)同和接受又是以對(duì)政策的準(zhǔn)確認(rèn)知為基礎(chǔ)的[13]228。

其次，在執(zhí)行前要組織相關(guān)的政策執(zhí)行人員通過認(rèn)真地學(xué)習(xí)來達(dá)到對(duì)所推行政策的準(zhǔn)確認(rèn)知。學(xué)習(xí)政策是政策執(zhí)行活動(dòng)的首要內(nèi)容，執(zhí)行者只有通過對(duì)所推行政策的深入、系統(tǒng)地學(xué)習(xí)，才能真正了解政策的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)。最后還要他們把自己學(xué)習(xí)后對(duì)政策的理解以及執(zhí)行時(shí)應(yīng)注意的問題報(bào)告給上級(jí)，這樣有助于集思廣益，增強(qiáng)他們的執(zhí)行熱情。但是這種方法需要執(zhí)行者自身有較高的知識(shí)水平和政策理解水平，比較適合在較高一級(jí)的政府實(shí)行。

3.完善少數(shù)民族地區(qū)政策執(zhí)行的環(huán)境

一方面，中央政府和上級(jí)政府要加大對(duì)民族地區(qū)的資金投入。首先要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。中央政府應(yīng)該加大對(duì)民族地區(qū)的資金投入，加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，升級(jí)民族地區(qū)的通信設(shè)施和政府設(shè)備，改善民族地區(qū)貧窮落后的面貌，提高民族地區(qū)政府的辦公能力，吸引更多的人才來民族地區(qū)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)。民族地區(qū)自身也要改善投資環(huán)境，利用國家的優(yōu)惠政策吸引投資。其次，還要逐步建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整中央、自治區(qū)、自治州、自治縣級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，明確上級(jí)對(duì)民族地區(qū)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任，保證民族地區(qū)的各級(jí)政府擁有供給公共物品和公共服務(wù)的必要財(cái)力。在此基礎(chǔ)上實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大專項(xiàng)補(bǔ)助資金向民族地區(qū)政府財(cái)政的傾斜，以緩解民族地區(qū)財(cái)政方面的壓力，保證民族地區(qū)政府有足夠的財(cái)力執(zhí)行政策。第三，中央也應(yīng)該加大對(duì)民族地區(qū)自身特色經(jīng)濟(jì)的扶持力度。我國民族地區(qū)自然資源十分豐富，許多地方都有其特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展點(diǎn)，如寧夏自治區(qū)的冶金業(yè)，西藏、內(nèi)蒙古的畜牧業(yè)，還有一些地區(qū)的傳統(tǒng)節(jié)日等，這些都可以成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展的優(yōu)勢(shì)，以其帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，中央政府應(yīng)該在加大投入的基礎(chǔ)上大力扶持發(fā)展這種特色經(jīng)濟(jì)。最后，在以其加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也要注重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。 另一方面，中央應(yīng)該加大對(duì)民族地區(qū)的教育投入，提高民族地區(qū)各族人民的文化水平。少數(shù)民族地區(qū)的群眾文化水平偏低對(duì)公共政策的執(zhí)行起著很大的負(fù)面影響。因此，中央應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)民族地區(qū)的教育投入，讓各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃膶?shí)際狀況制定相應(yīng)的教育公共政策，普及九年義務(wù)教育，掃除文盲，提高民族地區(qū)群眾的整體文化水平，增強(qiáng)其認(rèn)識(shí)理解政策的能力。還要加強(qiáng)對(duì)科學(xué)技術(shù)的普及宣傳，提高民眾對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)，跟上時(shí)代發(fā)展的潮流。

最后，政府要引導(dǎo)公眾逐步調(diào)整、改變傳統(tǒng)落后的觀念。少數(shù)民族地區(qū)群眾長期以來形成的行為模式、思維方式或風(fēng)俗習(xí)慣，往往蘊(yùn)涵著很強(qiáng)勁的勢(shì)能，成為政策接受的制約因素，從而使一些與公眾的傳統(tǒng)觀念與習(xí)俗不相符的政策在執(zhí)行時(shí)遇到阻力。因此，政府在執(zhí)行政策時(shí)，首先要了解當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的價(jià)值觀等，再引導(dǎo)民族地區(qū)的群眾逐步調(diào)整、改變傳統(tǒng)落后的觀念，接納新的觀念和思想，為公共政策的順利執(zhí)行掃清心理障礙。同時(shí)，還要幫助公眾分清與處理好長遠(yuǎn)利益與眼前利益、整體利益與局部利益之間的關(guān)系，引導(dǎo)公眾作出恰當(dāng)?shù)膬r(jià)值選擇[13]238。

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Contemporary ethnic minority areas public policy implementation effectiveness research

ZHANG Li-xian ,LIU Jin-xia

(Shanxi Normal University ,xian 710062,China)

Abstract:Since the reform and opening up, the ethnic minority regions have also been long-term development and progress in various aspects which among the country's public policies played a great role.In this paper, I summarizes the special nature of the ethnic minority areas, put forward the main problems and analysis the reasons in the implementation.And then proposed the issues by the particularity. We should improve the implementation of public policy from the subject, object, environment and mechanisms, etc to ensure the realization of public interests. The paper also enriched the studies of public policy in the ethnic minority areas.

Keyword: The ethnic minority areas, the public policy, public policy implementation