肖彬峰

近些年以來,房地產市場牽動著全社會的神經,成為政府和民眾關注的焦點。一方面,房地產業(yè)迅猛發(fā)展,成為拉動中國經濟增長的重要引擎,并成為地方政府重要的財政收入來源;另一方面,房地產市場又面臨著諸多問題,突出表現(xiàn)為房價過高且漲速過快,泡沫較為嚴重,成為全社會利益矛盾的集中領域和經濟社會健康發(fā)展的重要隱患。

實現(xiàn)房地產市場的平衡、健康發(fā)展離不開政府強有力的宏觀調控。稅收作為政府調控經濟的主要杠桿之一,可以通過稅收制度和稅收政策兩種方式對房地產市場產生重要影響,具有其它調控手段不可比擬的優(yōu)勢。一方面,它可以有的放矢,在抑制房價、打擊過度投機的同時,不會使其他行業(yè)受到影響;另一方面,它不會干擾居民的正常生活,比較容易得到貫徹實施。因此,完善房地產市場稅收調控,可以充分發(fā)揮稅收功效,是實現(xiàn)我國房地產市場平衡、健康發(fā)展的重要和有效措施。

一、我國房地產市場稅收調控現(xiàn)狀及存在的問題分析

針對目前我國房地產市場存在的主要問題,稅收調控在稅收制度和稅收政策兩個層面都存在亟待解決的問題,調控作用沒有得到有效發(fā)揮。

(一)現(xiàn)行房地產稅收制度存在的問題

我國現(xiàn)行房地產稅收制度是上世紀80年代中期隨著房地產行業(yè)的發(fā)展而逐步形成的,目前與房地產市場化的快速推進已顯得不相適應。

1.重流轉環(huán)節(jié),輕保有環(huán)節(jié)。我國目前房地產涉及稅種雖然比較多,但主要格局是重流轉環(huán)節(jié),輕保有環(huán)節(jié),在稅種設置上不夠合理。流轉稅是間接稅,具有可轉嫁性,房地產開發(fā)商很容易將這部分稅負通過房價轉嫁給購房者。根據(jù)相關稅務統(tǒng)計資料測算,我國目前不動產流轉環(huán)節(jié)稅負是保有環(huán)節(jié)的4.4倍,流轉環(huán)節(jié)稅負已相當重。因此,在這樣的稅負分配格局下,政府的調控主要在流傳環(huán)節(jié),其實際效果非但不能降低房地產市場價格,反而可能成為房價持續(xù)上漲的刺激因素。

2.部分稅制過于陳舊。在國際上已經普遍實行從價征收房地產稅的今天,我國仍以納稅人使用土地的面積作為計稅依據(jù)顯然不符合房地產稅的發(fā)展趨勢。這種陳舊計征方法雖然在操作上比較簡便, 但稅額不能隨著課稅對象價值的上升而上升,具有稅源不足且缺乏彈性的缺陷,造成納稅人保有土地的稅收成本明顯偏低,低效率的使用土地或者囤積土地。

3.稅權過度集中。目前,我國在房地產稅收管理權方面,立法權、管理權等都高度集中于中央政府,中央政府對“稅權”統(tǒng)得過死,不利于地方政府制定適合本地區(qū)的稅收制度,因地制宜、積極有效的調控房地產市場。

4.內外稅制不統(tǒng)一,造成內外資企業(yè)競爭環(huán)境的不公平。在現(xiàn)行內外分開、房土分開的房地產稅制下,外資企業(yè)保有土地時的稅收成本幾乎為零,其整體稅負明顯小于內資企業(yè)。因此,這種內外不統(tǒng)一的房地產稅制影響稅收的公平性原則,一定程度損害了內資企業(yè)的利益。

5.房地產稅收入規(guī)模偏小,不能滿足地方財政的需要。由于房地產稅課征對象明確、稅源穩(wěn)定且易于控制和管理,因此成為許多國家財產稅和地方稅收體系中的主體稅。如美國,房產稅收入占到財產稅的六成,占地方稅收入的比重達到40—50%。而我國房地產稅開征以來收入規(guī)模一直偏小,作為地方性稅種,其財政收入作用遠未發(fā)揮出來,不能承擔起地方稅主體稅種的職能。

(二)目前房地產市場稅收政策存在的問題

1.對房地產投資和房價增長過快調控不力。針對我國目前房地產市場存在的主要問題,稅收調控政策的重點應是解決城市房價上漲過快,住房供應結構不合理,房地產市場秩序比較混亂等問題。但目前主要集中在流轉環(huán)節(jié)的稅收調控政策,開發(fā)商容易將增加的稅款向消費者轉嫁,效果非常有限,從長期來看甚至會產生負面效果。

2.對土地資源的調節(jié)力度較弱。土地是一種稀缺性資源,具有長期使用、不可再生等特征,其經濟價值較房產更高。而我國目前的房地產稅收政策,高價值的土地資源卻承擔著低水平的稅負,不能對土地資源進行有效調節(jié),導致許多土地得不到及時的開發(fā)利用,部分開發(fā)商對土地進行囤積。

3.某些調控政策違背調控目的。房地產市場稅收調控政策的重點之一是加大高檔住房的稅收負擔,以達到限制高價位、大套型住房需求,增加中低價位、中小套型普通商品住房供應。但目前的房地產稅收調控政策把住房按建筑面積為準區(qū)分為普通住房與非普通住房,分別給予不同的稅收政策,并不能解決房地產市場存在的這一問題,反而限制了節(jié)約用地的小高層、高層樓房的建設。因為小高層、高層住房雖然占地少,但公攤面積大,建筑面積往往超過了普通住房面積標準,因而稅收負擔反而增加。

4.稅收負擔轉移,影響二手房市場發(fā)展。相對于價格日益高漲的新建商品房,二手房由于房屋質量、設計、結構等多種原因,房價較便宜,成為普通群體的首選,政府理應積極促進二手房市場的發(fā)展。但在二手房市場交易中,房屋出售者一般不承擔房屋交易產生的稅費,一切稅費都由購房者負擔,這樣的稅收政策顯然不利于二手房市場的發(fā)展。同時,由于購房者承擔的稅負過重,導致二手房私下交易泛濫,一方面造成稅收流失,另一方面,購房者的合法權益得不到保障,造成社會隱患。

二、完善我國房地產市場稅收調控途徑分析

一個運行良好、發(fā)展有序的房地產市場需要政府完善的稅收調控,可以從稅收制度和稅收政策兩個層面探尋其實現(xiàn)的有效途徑。

(一)改革現(xiàn)行房地產稅收制度

隨著我國社會經濟改革的不斷深入和房地產市場的快速發(fā)展,目前的房地產稅收制度已遠不能適應稅收調控的需要。因此,需要加快改革我國現(xiàn)行房地產稅收制度,逐步建立起一個與我國房地產市場運行發(fā)展相適應的,公平、效率的房地產稅收制度。

1.簡化稅種,公平稅負。我國目前的房地產稅收制度,稅種設置過多、過濫,且重復征稅、稅負不平。改革房地產稅收制度,首先應簡化稅種,公平稅負?？梢圆扇∫韵峦緩?一是將目前的房產稅、城市房地產稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等合并為統(tǒng)一的房地產稅,以減少稅種;二是統(tǒng)一內外有別的稅種,統(tǒng)一房地產稅法,以打造公平的稅收環(huán)境;三是清理房地產業(yè)的各項收費,將部分合理的房地產市場行政性收費改為稅,以擴大稅基;四是擴大房地產稅的征稅范圍,以體現(xiàn)公平稅負。因為按照稅收“受益原則”的基本理論,無論是經營性房地產,還是非經營性房地產,無論是城鎮(zhèn)還是農村,都毫無例外地享受了政府提供的公共服務,都應成為課稅對象,承擔納稅義務。

2.優(yōu)化稅制結構,減輕流轉環(huán)節(jié)稅負,增加保有環(huán)節(jié)稅負。這是我國房地產稅收制度改革的中心環(huán)節(jié),應盡快改變“重流轉、輕保有”的房地產稅收局面,逐步將房地產稅收的重點由目前的對供給方征稅轉向對需求方、產權所有者、實際持有人征稅,減輕流轉環(huán)節(jié)稅負,增加保有環(huán)節(jié)稅負,這對抑制房價上漲和房地產市場過度投機,調節(jié)個人收入分配等能夠發(fā)揮重要作用。

3.擴大房地產稅收入規(guī)模,確立其在地方稅收體系中的主體地位。可通過以下兩個途徑來實現(xiàn):一是深化房地產業(yè)稅費改革。根據(jù)市場經濟要求,科學地確定稅費體系,理順目前房地產業(yè)的稅費關系,大幅度的減少收費,不斷擴大稅收規(guī)模;二是擴大房地產征稅范圍,改變計稅依據(jù)。側重對房地產保有環(huán)節(jié)征稅,實行從價征收,加強征管,形成房地產保有環(huán)節(jié)的稅收增量,逐步擴大房地產稅的收入規(guī)模和收入比重。房地產稅收來源的區(qū)域性、廣泛性和征管的復雜性決定了房地產稅收屬于地方稅,隨著收入規(guī)模的增加,可以逐步確立其在我國地方稅收體系中的主體地位。

(二)完善房地產市場調控的稅收政策

1.采取差別性的調控政策。由于我國不同地區(qū)房地產市場發(fā)展狀況、供求狀況等相差較大,因此,應采取差別性的調控政策,具體可通過以下途徑來實現(xiàn)。第一,中央政府向地方政府適當下放房地產稅權。在統(tǒng)一稅制的前提下,賦予地方政府適當?shù)亩愓芾頇?。地方政府可以根?jù)本地房地產市場發(fā)展狀況,因地制宜、張弛有度的實施稅收調控;第二,對房地產保有環(huán)節(jié)稅收采取差別性的調控政策。對空置房地產及投資(機)性房地產征收較重的保有環(huán)節(jié)稅收,增加市場供給量,增加投機者的持有成本,減少投機收益,以緩解市場供求矛盾和房價上漲的趨勢。而對個人居住性不動產給予合理的免征額,并在較長時間內不增加其稅負;第三,實行靈活的稅率。不同房地產在經濟活動中的收益是不同的,所承受稅負的能力也是不同的。因此,房地產稅稅率應當根據(jù)不同類型、不同地區(qū)等分別設計,由各地方政府在規(guī)定的幅度內掌握。同時,為了促進二手房市場的交易,可以考慮對房地產初次流通階段和再流通階段實行差別稅率政策,在房地產再流通階段給予一定的稅收優(yōu)惠政策。

2.加強房地產市場稅收征管。房地產業(yè)開發(fā)周期長、市場流動性大、稅源分散且隱蔽性強,特別是對保有環(huán)節(jié)征稅,由于稅務部門難以準確掌握納稅人的稅務信息資料,加之目前地方稅務部門力量有限,監(jiān)控系統(tǒng)落后,使房地產行業(yè)成為稅收征管的難點和偷逃稅的重災區(qū)。因此,要加強房地產市場稅收征管,堵塞漏洞,充分利用現(xiàn)有的社會稅收協(xié)作網(wǎng)絡,盡快建立起全面準確的房地產市場信息資料和監(jiān)控系統(tǒng),這也是完善房地產市場稅收調控的基礎體系。

3.規(guī)范政府行為,穩(wěn)定地方財源,降低金融風險?，F(xiàn)行土地出讓金制度下,房地產價格中包含了土地使用期限中所有者應繳納的大部分稅費,這些稅費又成為本屆政府重要的的財政收入來源,這在一定程度上助長了地方政府在房地產市場上的短視行為,造成房地產市場中地方政府行為的嚴重不規(guī)范。因此,需要降低地方政府對土地使有權出讓收入的依賴性,限制地方政府無度的使用、開發(fā)土地。同時,對房地產開發(fā)商購置、開發(fā)土地而向銀行申請信貸資金的資格、規(guī)模等進行一定的限制。這些政策對擠壓房地產市場泡沫,提高政府調控能力,降低房地產市場金融風險具有重要作用。

(三)加快推進開征物業(yè)稅

物業(yè)稅做為國際上的三大稅種之一,在西方國家房地產市場中發(fā)揮著積極而重要的作用。針對我國目前房地產市場發(fā)展中存在的諸多問題,應積極借鑒西方國家的成功經驗,盡快開征物業(yè)稅,從根本上完善我國房地產市場稅收調控。

(作者單位:武警工程學院)