姜秀敏，孫 潔

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

中國農(nóng)村公共服務供給存在的問題及對策

姜秀敏，孫 潔

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

目前中國農(nóng)村公共服務供給存在供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、公共服務供給不公等問題，因此完善中國農(nóng)村公共服務的供給在當前建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會的進程中具有深刻意義。從農(nóng)村公共服務的基本理論入手，分析農(nóng)村公共服務供給的特點、現(xiàn)狀、存在的突出問題及造成問題的原因，并借鑒國外成功經(jīng)驗，提出完善中國農(nóng)村公共服務供給的對策。

農(nóng)村；公共服務；供給主體；供給機制

長期以來，我國在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的框架下，實行的是兩種公共服務的供給模式。城市的公共服務主要由國家提供，農(nóng)村的公共服務主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民自己解決，國家僅給予少量的補助。兩種不同的公共服務供給模式導致城鄉(xiāng)公共服務的差距。尤其是農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)村公共服務的投入資金來源急劇減少，使得農(nóng)村公共服務供給缺位的問題更加突出。如何更好地解決我國農(nóng)村公共服務供給問題，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)面臨的重要問題之一。

一、中國農(nóng)村公共服務供給的現(xiàn)狀

近年來，我國農(nóng)村公共服務不斷完善，農(nóng)村公共服務水平不斷提高，但與城市相比，農(nóng)村公共服務的供給仍非常滯后，與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及農(nóng)民對公共服務的需求之間存在著很大差距。

1．中國農(nóng)村現(xiàn)行公共服務供給政策

(1)國家在農(nóng)村公共服務方面的政策支持。黨和政府在解決“三農(nóng)”問題中，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民放到了同等重要的位置上，既重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也重視農(nóng)村社區(qū)服務發(fā)展。2004年以來，中央每年制定的關(guān)于“三農(nóng)”問題的“中央一號文件”，除有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策外，提高農(nóng)村公共服務問題被提到突出位置。尤其是十七屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。這個決定是當前和今后一個時期農(nóng)村改革發(fā)展的指導性文件，從加強農(nóng)村制度建設(shè)、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)這3個方面，全面部署了新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展的主要任務。

(2)我國現(xiàn)行主要的農(nóng)村公共服務供給。①農(nóng)村義務教育。我國現(xiàn)在基本實現(xiàn)了農(nóng)村免費義務教育，這是我國農(nóng)村公共服務供給在教育方面的一個重要里程碑。②農(nóng)村公共衛(wèi)生。2004年中央實施了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員的培養(yǎng)，提高了農(nóng)村醫(yī)療服務水平和應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。2006年中央以一號文件的形式，明確了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實施目標。全國各地先后開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點，取得了良好的社會效應。[1]③農(nóng)村社會保障。農(nóng)村社會保障體系除農(nóng)村合作醫(yī)療外，還包括五保戶供養(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶救助制度、農(nóng)村扶貧、農(nóng)民養(yǎng)老保險等。④農(nóng)村文化事業(yè)。中央多個文件都提到要鼓勵社會力量參與農(nóng)村文化建設(shè)。目前，中央和地方在全國范圍內(nèi)持續(xù)推進廣播電視“村村通”、“送書下鄉(xiāng)”、農(nóng)村電影數(shù)字化放映“2131”工程、全國文化信息共享工程和農(nóng)村體育健身工程等重點項目。同時，國家還啟動“科技富民強縣專項行動計劃”和“科普惠農(nóng)興村計劃”，充分調(diào)動全社會開展農(nóng)村科普工作的積極性和主動性，不斷提高廣大農(nóng)民的科學文化素質(zhì)。[2]⑤農(nóng)村技術(shù)推廣。2007年中央一號文件指出：“積極探索農(nóng)業(yè)科技成果進村入戶的有效機制和辦法，形成以技術(shù)指導員為紐帶，以示范戶為核心，連接周邊農(nóng)戶的技術(shù)傳播網(wǎng)絡(luò)。繼續(xù)加強基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)，健全公益性職能經(jīng)費保障機制，改善推廣條件，提高人員素質(zhì)。推進農(nóng)科教結(jié)合，發(fā)揮農(nóng)業(yè)院校在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中的積極作用。增大國家富民強縣科技專項資金規(guī)模，提高基層農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化能力。繼續(xù)支持重大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，加快實施科技入戶工程。著力培育科技大戶，發(fā)揮對農(nóng)民的示范帶動作用?！盵3]目前，全國各地積極推進農(nóng)業(yè)科技進村入戶，建立以縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務體系和各類培訓機構(gòu)為基礎(chǔ)，上下貫通的農(nóng)民科技教育培訓體系。

2．中國農(nóng)村公共服務供給存在的問題

(1)供給主體方面：公共服務供給主體責任不明。目前，我國農(nóng)村公共服務供給主體混亂，一些本應由國家承擔的公共服務都交由基層政府承擔，而且國家對各級政府應該提供哪些公共服務，也沒有明確的政策界定，使農(nóng)村公共服務供給陷入秩序混亂的狀態(tài)，政府在農(nóng)村公共服務供給中出現(xiàn)缺位、錯位、越位的現(xiàn)象。

(2)供給數(shù)量方面：公共服務總量嚴重不足。從資金的投入來看，由于國家公共服務投入的城市優(yōu)先傾向，農(nóng)村與城市的公共服務水平差距不但沒有縮小，反而越來越大。占中國人口60%左右的農(nóng)村人口，占財政支出的比例不到10%。在國家農(nóng)業(yè)支出中，還有很大一部分是涉農(nóng)部門支出，投入到農(nóng)村公共服務上的經(jīng)費更是少之又少。

(3)供給結(jié)構(gòu)方面：公共服務供給結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村公共服務供給總體不足與相對過剩的現(xiàn)象并存。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活真正急需的、有用的，真正關(guān)乎農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共服務嚴重缺位，而其他不是農(nóng)民急需的公共服務卻相對過剩。例如有些農(nóng)村大力修建樓堂館所、公共劇院等利用率極低的公共設(shè)施，浪費了大量資金。

(4)供給機制方面：公共服務供給機制不完善。首先，農(nóng)村公共服務供給缺乏有效的農(nóng)民參與機制。政府以一種“自上而下”的方式提供公共服務，政府提供什么公共服務，農(nóng)民就消費什么，政府提供多少，農(nóng)民就消費多少。在公共服務的供給方面，沒有一個完善的農(nóng)民參與機制，農(nóng)民缺乏表達需求的有效渠道。其次，農(nóng)村公共服務缺少長效的籌資保障機制。一方面，我國缺少有關(guān)農(nóng)村公共服務籌資方面的法律法規(guī)；另一方面，我國缺少一個長期的、整體的農(nóng)村公共服務供給和投資規(guī)劃，各級政府在財政資金的安排上，很少考慮農(nóng)村公共服務的長遠建設(shè)和發(fā)展，只有到了出現(xiàn)問題或者問題已經(jīng)很嚴重時，才會緊急撥款進行建設(shè)。

(5)公共服務分配方面：公共服務供給呈現(xiàn)不公現(xiàn)象。農(nóng)村公共服務供給不公主要表現(xiàn)在兩個方面：城鄉(xiāng)之間公共服務的供給不公以及農(nóng)村地區(qū)之間公共服務的供給不公。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的框架下，城市的公共服務無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村。特別是國家進行稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共服務在很大程度上是由農(nóng)民自己承擔的，這對于農(nóng)村和農(nóng)民來說，都顯然是不公平的。另外，由于地理位置和資源的差異，我國農(nóng)村各地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平差別巨大。市場經(jīng)濟發(fā)達、政府財政收入較多的東部沿海地區(qū)的農(nóng)村，依靠政府的財力，能夠提供較多的公共服務。而在經(jīng)濟發(fā)展水平較落后的中西部地區(qū)，政府的財政收入較少，無力提供足夠的公共服務，公共服務的供給自然呈現(xiàn)短缺的狀況。這就造成了農(nóng)村之間公共服務供給的地區(qū)間不公。

二、中國農(nóng)村公共服務供給存在問題的原因

我國農(nóng)村公共服務供給不足的原因是多方面的，以下主要從4個方面進行分析。

(1)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期制約。新中國成立以來，我國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元發(fā)展模式。這種模式造成了城市和農(nóng)村不均衡的公共服務供給體制和制度。以農(nóng)村公共衛(wèi)生為例，《中國統(tǒng)計年鑒2007》的數(shù)據(jù)顯示，從公共衛(wèi)生資源總量看，城市公共衛(wèi)生資源占全國公共衛(wèi)生資源的60%以上，農(nóng)村僅占到不足40%，5億城市人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是近8億農(nóng)村人口的約2倍。

(2)自上而下決策機制造成的供需失衡。我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務供給仍然沿襲了計劃經(jīng)濟時代的“自上而下”的決策機制，農(nóng)村公共服務的供給是強制性的，農(nóng)民缺乏公共服務需求的有效表達機制和對公共服務的選擇權(quán)。在政績考核和經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，農(nóng)村基層政府部門與農(nóng)民追求的目標不總是一致的，進而導致農(nóng)村公共服務的供需失衡。

(3)政府單一供給主體的缺陷。在我國的傳統(tǒng)公共服務供給模式中，政府同時扮演了公共服務的唯一提供者、安排者和生產(chǎn)者三重角色。這種單一渠道的供給不可避免地造成公共服務的供給不足、效率低下、成本不斷提高等弊端。

(4)公共服務供給過程監(jiān)督乏力。我國在公共服務供給方面，缺乏相應的法律法規(guī)，對于各級政府部門提供公共服務的質(zhì)量與數(shù)量沒有一個法律層面的監(jiān)督。同時，我國缺少農(nóng)民充分表達自身意愿、對公共服務的提供進行監(jiān)督的有效渠道。監(jiān)督機制的乏力必然會造成農(nóng)村公共服務供給的種種缺陷和不足。

三、國外農(nóng)村公共服務供給經(jīng)驗的借鑒

美國農(nóng)村公共產(chǎn)品由政府和社會組織共同提供，建立了發(fā)達和完善的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。美國高度重視鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立了農(nóng)業(yè)教育、科研和技術(shù)推廣體系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高創(chuàng)造條件，為農(nóng)民提供良好的生活環(huán)境。同時，美國還為農(nóng)業(yè)提供保險，如成立了聯(lián)邦作物保險公司。此外美國還有完善的農(nóng)業(yè)科技推廣體制，這種體制以州立大學為依托，將農(nóng)業(yè)教育、科研、推廣三者有機結(jié)合在一起。在社會保障方面，美國建立了包括農(nóng)民在內(nèi)的社會保障制度，農(nóng)村居民同城市居民一樣能夠享受養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險等社會保障。另外，除了政府，私人部門、社區(qū)同樣作為公共服務的生產(chǎn)者提供公共服務，政府允許它們在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用。

日本在農(nóng)村公共服務供給方面最主要的成功經(jīng)驗是“自上而下”的政府推動和“自下而上”的農(nóng)民參與相結(jié)合。日本政府對農(nóng)業(yè)投入大量的資金和政策保護，這些資金投入和政策涵蓋了財政補貼、金融支持、災害保險等農(nóng)村生產(chǎn)生活的方方面面。一方面政府投入大量的資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持開展農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣，承擔農(nóng)作物保險和因災受損的補貼；另一方面，所有的農(nóng)民都加入農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)受日本政府的指導和監(jiān)督，按照日本政府的政策要求提供公共服務，日本政府則為農(nóng)協(xié)從財政和稅收政策方面提供支持，使農(nóng)協(xié)具有在全國開展實際服務工作的能力。[4]

四、完善中國農(nóng)村公共服務供給的對策

1．實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化

城鄉(xiāng)基本公共服務供給的失衡已經(jīng)成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題。十七屆三中全會指出，要把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?；鶎诱畱斦J真貫徹和落實中央制定的“多予少取放活”的農(nóng)村工作方針，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。具體應做到以下幾點。第一，完善新型合作醫(yī)療制度。農(nóng)村的公共衛(wèi)生服務是農(nóng)村公共服務的重要組成部分。中央和省級政府應當加大投入力度，減輕農(nóng)民籌資壓力，同時出臺相應的優(yōu)惠政策，免除特困家庭的參合費。進一步完善保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發(fā)病的預防和治療；另外，還應提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務水平，使農(nóng)民能就近得到較好的治療；促進醫(yī)療機構(gòu)改善服務質(zhì)量和降低價格，切實減輕農(nóng)民就醫(yī)負擔。第二，提高農(nóng)村教學質(zhì)量。農(nóng)村地區(qū)優(yōu)秀教師流失比較嚴重，教學設(shè)備落后，教學質(zhì)量低下。中央和地方政府要進一步加大農(nóng)村教育經(jīng)費的投入，逐步縮小城鄉(xiāng)義務教育辦學條件和教學質(zhì)量的差距。此外，要從農(nóng)民接受多種教育的現(xiàn)實需要出發(fā)，采取社會救助、助學貸款等方式，支持貧困家庭的青年接受非義務教育。第三，盡快出臺農(nóng)村最低生活保障等的相關(guān)法律法規(guī)，從法律的角度切實保障農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。同時，各地應根據(jù)實際情況確定農(nóng)村社會保障標準，逐漸縮小城鄉(xiāng)社會保障差距。另外，從家庭養(yǎng)老體系的現(xiàn)實出發(fā)，投入資金在農(nóng)村建立養(yǎng)老院。第四，繼續(xù)增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。重點支持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收密切相關(guān)的鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、安全飲水等農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村公共服務水平。

2．政府政策保護與資金支持相結(jié)合

農(nóng)村建設(shè)過程中完善農(nóng)村公共服務的供給，首先需要大量的建設(shè)資金投入。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分滯后，加強農(nóng)村公共服務必須完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，這是一個耗資巨大的工程。此外，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村社會保障體制的建設(shè)等無一例外都要耗費大量的資金。只有資金得到保障，農(nóng)村公共服務才能得到完善。完善農(nóng)村公共服務的供給除了要有資金保障外，還要有政策上的傾斜和保護。長期以來，農(nóng)村受到我國“重城市、輕農(nóng)村”政策的影響，發(fā)展一直十分緩慢，公共服務事業(yè)更是一度止步不前。國家政策上的支持可以使農(nóng)村公共服務得到強有力的保障，有利于農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。

3．完善農(nóng)村公共服務供給的保障機制

要實現(xiàn)農(nóng)村公共服務的有效供給，必須建立完善的公共服務供給的保障機制。公共服務供給保障機制的完善可以從以下幾個方面入手。第一，改變單純的“自上而下”決策機制，構(gòu)建“自上而下”與“自下而上”互動的決策機制。農(nóng)村公共服務的供給過程應當建立在農(nóng)民自身積極參與的基礎(chǔ)之上，使農(nóng)民的服務需求能夠得到充分的反映，逐步確立依據(jù)農(nóng)民、農(nóng)村內(nèi)部需求來決定公共服務投資方向和范圍的決策制度。第二，健全公共服務供給過程的監(jiān)督機制。政府應當健全農(nóng)村公共服務供給信息公開制度，定期發(fā)布準確、充分、公正的農(nóng)村公共服務供給信息，以便農(nóng)民隨時進行監(jiān)督。同時，要加強政府問責制，對那些由于故意或過失，不履行或不正確履行公共服務職責，以致影響公共服務供給的政府及行政人員，依據(jù)法定程序進行責任追究。第三，完善公共財政機制。首先，要調(diào)整公共財政的支出結(jié)構(gòu)，政府要把更多的資金投入到農(nóng)村基本公共服務領(lǐng)域，縮小城鄉(xiāng)差別。其次，要深化財政管理體制改革，增強基層財政對農(nóng)村公共服務供給的保障能力，推進鄉(xiāng)縣財政管理體制改革，探索適合我國基本國情的基層財政管理體系。通過完善激勵約束機制，強化省級政府調(diào)節(jié)地方財力分配的責任，增強省級財政對市縣級財政的指導和協(xié)調(diào)能力，逐步強化基層政府供給基本公共服務的體制保障能力。最后，要合理確定公共財政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序。要先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共服務，后提供準公共服務和混合服務。[5]第四，構(gòu)建與公共服務相關(guān)的法律機制。當前我國農(nóng)民合法權(quán)益得不到有效的保障，特別是在減輕農(nóng)民負擔、保護農(nóng)民勞動和選擇職業(yè)的權(quán)利、農(nóng)民社會保障方面，更需要法律提供堅實的后盾。農(nóng)村基本公共服務應盡快實現(xiàn)制度化和法律化，一方面，要認真貫徹國家已有的相關(guān)法律，另一方面，要修改不適應新形勢的法律法規(guī)，細化和完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定并出臺新的相關(guān)法律法規(guī)。最后要盡快制定并實施農(nóng)村公共衛(wèi)生條例、農(nóng)村義務教育實施條例、農(nóng)村土地承包法實施細則、農(nóng)村最低生活保障制度等相關(guān)法律。

4．逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共服務的多主體供給

長期以來，政府一直是農(nóng)村公共服務的唯一供給者，這在某種程度上造成了農(nóng)村公共服務供給的缺位。借鑒國外的成功經(jīng)驗，農(nóng)村公共服務的供給主體是可以多元化的，又必須是多元化的，只有多元化的供給主體才能為農(nóng)村提供完善的公共服務。政府應該將公共服務的提供職能與生產(chǎn)職能分離，通過合理的制度安排，逐步將非營利組織、私人組織等納入公共服務的供給主體中，形成以政府為主導、民間資本廣泛參與的公共服務供給機制。在以政府為主導的框架內(nèi)，充分發(fā)揮市場、社會的力量，形成公共服務供給主體多元化的格局。公共服務供給主體的多元化并不意味著每個主體在農(nóng)村公共服務的供給中發(fā)揮的作用都是一樣的。政府作為公眾利益的集中代表，必須承擔起公共服務供給的主要責任，發(fā)揮主導作用。那些最基本的且由私人部門提供無效率的公共服務，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務、農(nóng)村社會保障服務、農(nóng)村公共文化服務、農(nóng)村科技服務等，政府應該成為唯一的供給者。而對于其他的具有差異化、個性化的公共服務，可以由私人部門提供，例如“春苗行動”“希望工程”等社會志愿性組織就有效地供給了農(nóng)村教育服務。

總之，完善我國農(nóng)村公共服務供給具有重要的意義。農(nóng)村公共服務供給是我國公共服務建設(shè)的重要部分和薄弱環(huán)節(jié)，完善農(nóng)村公共服務供給有利于減輕農(nóng)民負擔，有利于提高農(nóng)村自我發(fā)展能力，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求。

[1]肖 穎.農(nóng)村公共服務中的自我供給研究[D].福州：福建農(nóng)林大學，2008：87-89.

[2]黃世賢.我國農(nóng)村公共服務政策回顧與評價[J].江西財經(jīng)大學學報，2009(2):47-53.

[3]中共中央國務院出臺2007年中央“一號文件”(全文)[EB/OL].(2007-01-29)[2010-01-15].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-01/29/content-5670478.htm.

[4]林艷艷，魏淑艷，石俊江. 我國農(nóng)村公共服務供給的對策研究[J].遼寧經(jīng)濟管理干部學院學報,2009(1):43-44.

[5]楊其元.如何完善農(nóng)村公共服務體系[J].中國改革,2008(5):65-66.

ProblemsofruralpublicservicesupplyofChinaandcountermeasures

JIANG Xiu-min, SUN Jie

(College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

There are some problems in rural public service supply today, such as insufficient total supply, imbalance of the supply structure and injustice of the public service supply, etc. Therefore, improving the supply of rural public services has profound significance in the process of building a new socialist countryside and constructing harmonious society currently. Starting from the basic theory of rural public services, the paper analyzed the characteristics, status quo, outstanding problems of rural public service supply as well as the cause of the problems. Then learning from the successful experience of foreign countries, it put forward a sound rural public service supply response.

rural area; public service; supply main body; supply mechanism

1671-7041(2010)05-0036-04

F323.89

A*

2010-04-22

姜秀敏(1975-)，女，吉林公主嶺人，博士后，副教授；E-mailcherryjxmm@163.com