龐麗娟,韓小雨(北京師范大學(xué)教育學(xué)部,北京 100875)

中國學(xué)前教育立法:思考與進程

龐麗娟,韓小雨
(北京師范大學(xué)教育學(xué)部,北京 100875)

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分,對促進個體全面健康發(fā)展,鞏固和提高九年義務(wù)教育質(zhì)量與效益,全面提升國民整體素質(zhì)具有重要的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的作用。公益性是學(xué)前教育的根本性質(zhì)。將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系,主導(dǎo)學(xué)前教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展是現(xiàn)代政府的重要責(zé)任,其中,立法保障和促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展既是現(xiàn)代政府職責(zé)的重要內(nèi)容,也是破解當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展諸多突出問題的關(guān)鍵所在與迫切需求。當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要問題有:學(xué)前教育行政管理力量嚴重不足,幼教領(lǐng)導(dǎo)與管理失去有效保障;學(xué)前教育經(jīng)費嚴重匱乏,事業(yè)發(fā)展缺乏基本的經(jīng)費保障;幼兒園的辦園體制、投入體制發(fā)生了根本變化,急需在構(gòu)建社會公共服務(wù)體系過程中構(gòu)建學(xué)前教育新體系;教師身份不落實、待遇缺乏保障,隊伍不穩(wěn)定;各種社會力量辦園的條件、權(quán)力和行為缺乏應(yīng)有的規(guī)范與保障等。要從根源上解決這些問題,必須有上位的法律規(guī)范與保障,因此,專門法的缺失已嚴重制約我國學(xué)前教育事業(yè)的健康有序發(fā)展。目前,我國學(xué)前教育立法已具有較好的社會、經(jīng)濟與法律基礎(chǔ)。我國學(xué)前教育立法的基本理念應(yīng)包括:強化學(xué)前教育的公共性與公益性;凸顯和增強政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的職責(zé);以公平和均衡為基本立法價值取向,優(yōu)先保障并向農(nóng)村和弱勢群體傾斜。立法重點應(yīng)抓住影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問題,特別是明確規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)地位、政府職責(zé)、管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊伍建設(shè)及建立督導(dǎo)評估與問責(zé)制度等。

學(xué)前教育立法;公益性;政府職責(zé);基礎(chǔ);進程;立法建議

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分,是個體終身發(fā)展的起始與奠基階段,對鞏固和提高九年義務(wù)教育的質(zhì)量與效益,全面提升國民整體素質(zhì)具有基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性的重要作用與價值①龐麗娟:《制定〈學(xué)前教育法〉迫在眉睫》,全國人大議案,2005年。。隨著學(xué)前教育對個體全面健康發(fā)展、國民素質(zhì)提高和國家社會經(jīng)濟發(fā)展重大意義的日益彰顯和人們對其公益性認識的不斷深化,隨著對現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能的不斷新認識,近年,我國政府把學(xué)前教育立法提上了議事日程。全國人大教科文衛(wèi)委員會已于2006年底正式委托國家教育部研究、起草學(xué)前教育法案。目前正處于法案的研究與起草階段。

一、學(xué)前教育是以公益性為根本屬性的準公共產(chǎn)品

(一)學(xué)前教育是公共產(chǎn)品屬性趨強的準公共產(chǎn)品

社會產(chǎn)品根據(jù)其基本特性分為三類,即純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品,其中純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品由于其受眾的普遍性和受益的公共性,應(yīng)納入政府保障的公共服務(wù)體系,政府對于不同類別的社會產(chǎn)品依據(jù)其公共性程度分別承擔(dān)不同的保障與發(fā)展職責(zé)。教育整體而言屬于公共產(chǎn)品,具有顯著的公共性,滿足公共產(chǎn)品的三個基本特征,即受益的非排他性、消費的非競爭性和效用的不可分性①張維平:《維護教育的公益性》,《求是》,2005年第14期;楊鳳英:《教育產(chǎn)品的屬性與政府職能的調(diào)整》,《教育學(xué)報》,2006年第1期。;同時,值得注意的是,教育服務(wù)與產(chǎn)品的公共性是一個變化的區(qū)間,不同類型的教育以及在不同發(fā)展階段和歷史時期教育的公共性強弱程度不同,因而產(chǎn)品屬性也具有差異②胡樂明:《公共物品與政府的作用》,《當(dāng)代財經(jīng)》,2001年第6期。。分析作為教育起始與奠基階段的學(xué)前教育產(chǎn)品屬性,我們可以得出以下兩點基本判斷:1.學(xué)前教育屬于準公共產(chǎn)品。在當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平與條件下,從整體上看,我國學(xué)前教育雖然具有突出的受益非排他性和效用不可分性,但由于學(xué)前教育仍然是一種較為稀缺的教育資源,僅在一定程度上滿足消費的非競爭性特征,尚未完全符合公共產(chǎn)品的定義和標準,因此,現(xiàn)階段學(xué)前教育的產(chǎn)品屬性應(yīng)界定為準公共產(chǎn)品;2.學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性不斷趨強,其公共性程度僅次于義務(wù)教育。社會產(chǎn)品的公共屬性是相對的、變化的,社會經(jīng)濟的發(fā)展和公眾對能改善社會福利水平的產(chǎn)品需求的不斷擴展等因素將可能改變對產(chǎn)品公共屬性的認識。某些準公共產(chǎn)品可能由于其對社會公平和社會福利的影響較大而被納入公共產(chǎn)品的范疇。而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和學(xué)前教育價值功能的日益凸顯,公眾對學(xué)前教育重要性的認識正日趨深入、對學(xué)前教育的需求正日益廣泛普遍,學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性正呈現(xiàn)不斷增強的趨勢。在不同的教育類型中,從基礎(chǔ)教育到較高層次的教育,從普通教育到成人教育和職業(yè)教育,受教育越來越與個人的未來職業(yè)和期望收入相關(guān),教育的目的性、競爭性與排他性逐漸加強,公共產(chǎn)品屬性逐漸減弱,而私人產(chǎn)品屬性逐漸增強,因此,從這個角度來看,學(xué)前教育的公共性僅次于義務(wù)教育。

(二)公益性是學(xué)前教育的根本性質(zhì)

眾多研究表明,學(xué)前教育不僅能促進個體全面健康發(fā)展,同時能有效地提高教育的整體效益和家庭生活的質(zhì)量,維護并增進社會穩(wěn)定,特別是對弱勢群體的學(xué)前教育還可通過保障教育的起點公平而打破貧困的代際循環(huán),促進社會公平,對社會、政治、經(jīng)濟和教育的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生長期而巨大的影響。因此,學(xué)前教育具有顯著的公益性,公益性是學(xué)前教育的根本性質(zhì)。

1.學(xué)前教育對社會未來公民健康和終身發(fā)展的巨大作用奠定其公益性基礎(chǔ)。學(xué)前教育對個體全面健康發(fā)展具有重要的奠基作用,這是學(xué)前教育具有顯著公益性的前提和基礎(chǔ)。近年來,心理學(xué)、教育學(xué)和腦科學(xué)等方面研究成果共同表明,學(xué)前期是人一生中大腦形態(tài)、結(jié)構(gòu)、機能發(fā)展最為迅速、可塑性最強的時期,是個體情感、行為、語言、認知等各方面發(fā)展的奠基階段和敏感期,是個體社會化的起始階段和關(guān)鍵時期。學(xué)前階段兒童所擁有教育機會的多少和教育質(zhì)量的優(yōu)劣,不僅決定了其學(xué)前期的發(fā)展水平,而且影響著其終身學(xué)習(xí)與發(fā)展的質(zhì)量和效果③龐麗娟:《關(guān)于盡快制定〈學(xué)前教育法〉的議案》,全國人大議案,2006年。。研究和事實均表明,學(xué)前教育不僅影響個體行為習(xí)慣、情感、態(tài)度和性格等的基本形成,而且影響并決定著兒童日后社會性和人格發(fā)展的方向、性質(zhì)和水平;學(xué)前教育能夠促進兒童的智力發(fā)展,且這種影響具有持續(xù)性。研究表明,兒童在學(xué)前班結(jié)束時的學(xué)業(yè)和IQ分數(shù)趨勢一直保持到9 -10年級。學(xué)前教育之所以能對個體發(fā)展具有這樣全面、長遠的影響,在于早期經(jīng)驗可以改變大腦的結(jié)構(gòu)與功能。腦的結(jié)構(gòu)和機能在學(xué)前期的發(fā)展并非處于一種純粹自然的狀態(tài),而是在很大程度上受到環(huán)境和教育的影響與制約。科學(xué)、適宜的學(xué)前教育能夠有效地促進大腦結(jié)構(gòu)與功能的適時、充分的發(fā)展,而且其影響具有持續(xù)性④龐麗娟、胡娟、洪秀敏:《論學(xué)前教育的價值》,《學(xué)前教育研究》,2003年第1期。。同時,由于學(xué)前教育的重點不在于知識學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn),而在培養(yǎng)幼兒基本的行為習(xí)慣、情感態(tài)度和社會性品質(zhì),提高兒童的學(xué)習(xí)愿望和能力,因而學(xué)前教育對個體的影響往往并不直接表現(xiàn)為知識的明顯增加和某一方面技能的顯著提高,而是通過培養(yǎng)幼兒的學(xué)習(xí)興趣、能力、基本品質(zhì)與意識而對其后續(xù)的學(xué)習(xí)和發(fā)展產(chǎn)生持續(xù)的、潛在的和深遠的影響。這種潛在價值可能不容易被看到,也難以估算,但其實際貢獻與價值較其他教育階段更為長遠和巨大!

2.學(xué)前教育效益的強正外部性與高回報性凸現(xiàn)其公益性。學(xué)前教育不僅對個體發(fā)展有益,而且對于教育事業(yè)的發(fā)展、家庭的幸福和社會的穩(wěn)定與進步也具有十分重要的作用。(1)學(xué)前教育直接影響義務(wù)教育和其他各類教育的質(zhì)量與效益,是國民素質(zhì)整體提高的奠基工程。作為個體發(fā)展的始端和教育的發(fā)端,學(xué)前教育對教育事業(yè)的整體發(fā)展,尤其是基礎(chǔ)教育的發(fā)展具有重要的作用與影響。我國教育部和聯(lián)合國兒童基金會歷時5年合作進行的“幼小銜接研究”,西方國家?guī)醉棿笮妥粉櫻芯咳纭伴_端計劃”(Head Start Program)和“高瞻方案”(High/Scope Project)的研究均證明,學(xué)前教育能讓兒童的小學(xué)教育有一個良好的開端,大大提高他們小、中學(xué)時的學(xué)習(xí)成績和智力,減少義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)失敗。聯(lián)合國教科文組織在《教育:財富蘊藏其中》的報告(1996)中明確指出,“受過幼兒教育的孩子與沒有受過這一教育的孩子相比,往往更能順利入學(xué),過早輟學(xué)的可能性也少得多”;“學(xué)前教育的不足或缺乏這種教育,均可嚴重地影響終身教育的順利進行”。(2)學(xué)前教育是提高家庭生活質(zhì)量與保障家庭和睦的重要因素。眾多事實表明,孩子能否健康成長和發(fā)展已成為決定家庭生活是否和諧幸福、影響家庭生活質(zhì)量的一個關(guān)鍵性的因素。在家長普遍重視孩子發(fā)展和早期教育的今天,學(xué)前教育質(zhì)量更成為家長能否放心工作、安心學(xué)習(xí)的重要條件。同時,學(xué)前教育通過承擔(dān)幼兒教育與保育,將幼兒父母尤其是婦女從家庭解放出來,促進了母親就業(yè),有助于改善婦女的經(jīng)濟、家庭和社會地位,提高家庭生活質(zhì)量。(3)學(xué)前教育有助于促進社會穩(wěn)定與發(fā)展,為社會帶來巨大獲益。美國追蹤長達30余年的“高瞻—佩里計劃”(The High/Scope Perry Preschool Study)研究表明:接受過早期教育的兒童與未接受過早期教育的兒童相比,前者的學(xué)業(yè)完成率高、就業(yè)率高、成婚率高,而犯罪率低,每在學(xué)前教育上投資1美元,可獲得17.07美元的回報,其中4.17美元是對個體成長的回報,12.9美元是對社會公共事業(yè)的回報,體現(xiàn)在社會福利、補救教育、預(yù)防犯罪方面投入的降低以及納稅的增加①Larry Schweinhart,Jeanne Montie.“The High/Scope Perry Preschool Study to Age 40”.H igh/Scope Educational Research Foundation,The World Bank,2004.。大量關(guān)于教育投入與回報的研究證實,學(xué)前教育是投資獲益最多的教育階段,能夠產(chǎn)生巨大的社會經(jīng)濟效益。在學(xué)前教育上的投入可以為國家日后節(jié)省龐大的社會教育費和社會福利費的開支。從對一國經(jīng)濟的整體貢獻來看,如果增加學(xué)前教育投資,使學(xué)齡前兒童入學(xué)率提高一個千分點,就可以使人均GDP提高0.36-0.58個百分點②胡鞍鋼:《影響決策的國情報告》,北京:清華大學(xué)出版社,2002年版,第406頁。。

3.學(xué)前教育在促進社會公平中的基礎(chǔ)性與補償性突出其顯著的公益性。社會公平的基石是教育公平,教育公平的起點是學(xué)前教育公平。學(xué)前教育具有顯著的補償作用與功能,對處境不利兒童的學(xué)前教育,能夠有效提高和促進這些兒童融入主流社會,降低因出生和成長環(huán)境的不利所帶來的影響,減少社會分層現(xiàn)象和社會貧困。美國幾項長達30年的“開端計劃”和“佩里學(xué)前教育方案”(Perry Preschool Project)等追蹤研究均顯示,對家庭經(jīng)濟貧困、父母文化水平低的社會處境不利兒童實施補償性學(xué)前教育,能成功地打破消極的貧窮循環(huán)圈,使其因認知、語言、社會性等各方面能力發(fā)展得更好,而更有可能完成高中學(xué)業(yè)并獲得工作上的成功,能夠自立而不是依靠社會福利,更有可能組建家庭并對婚姻生活忠實,減少對特殊教育的需求,青少年犯罪、未成年懷孕的可能性更小。

4.學(xué)前教育對象的非選拔性與需求的普遍性呈現(xiàn)其廣泛的公益性。學(xué)前教育為個體終身可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ),屬于非選拔性的個體基本教育權(quán)利?；A(chǔ)教育之后的中等和高等教育更強調(diào)選拔功能,需要根據(jù)社會分工的現(xiàn)狀和人才素質(zhì)的要求,對每一個受教育者做出某種鑒別和選拔,而學(xué)前教育與義務(wù)教育一樣,同為非選拔性的基礎(chǔ)教育,而且是面向全體公民的國民基礎(chǔ)教育。社會公眾對學(xué)前教育的需求具有普遍性的突出特點。從受教育者對象及其需求來看,學(xué)前教育是社會的公共需求,代表公共利益,受益普遍,具有明顯的公益性取向。

二、將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系是現(xiàn)代政府的重要職能

(一)現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型政府的關(guān)鍵:以公共服務(wù)體系建構(gòu)為根本職能

政府職能的范圍隨社會經(jīng)濟的發(fā)展有所側(cè)重。政府基本職能包括政治、經(jīng)濟、社會管理和公共服務(wù)四大類。公共服務(wù)型政府是當(dāng)代社會對政府職能轉(zhuǎn)變的目標定位,建構(gòu)公共服務(wù)體系、提供公共服務(wù)是現(xiàn)代公共服務(wù)型政府最根本的職能①馬慶鈺:《關(guān)于公共服務(wù)的解讀》,《中國行政管理》,2005年第2期。李文良:《中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報告》,北京:中國發(fā)展出版社,2003年版,第2頁。。自2004年國務(wù)院總理溫家寶明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”②2004年國務(wù)院總理溫家寶在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)儀式上第一次正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”,并在2006年《政府工作報告》中明確提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。以來,公共服務(wù)型政府成為現(xiàn)階段我國政府職能的轉(zhuǎn)型目標與基本定位,這是適應(yīng)現(xiàn)代社會“以人為本”發(fā)展方式的客觀需要,是緩解我國公共服務(wù)領(lǐng)域長期存在的公共服務(wù)體系不健全、公共服務(wù)投入不足和公共服務(wù)產(chǎn)品分配不均矛盾的必然選擇。當(dāng)前,我國政府正朝向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,其關(guān)鍵就在于將政府的主要職責(zé)投放到構(gòu)建公共服務(wù)體系和提供有效的公共服務(wù)上③李軍鵬:《公共服務(wù)學(xué):政府公共服務(wù)的理論與實踐》,北京:國家行政學(xué)院出版社,2007年版,第288-326頁;朱廣忠:《我國政府在公共事業(yè)管理中的主體職責(zé)》,《中國行政管理》,2007年第9期。。

(二)以公益性為根本性質(zhì)的學(xué)前教育應(yīng)優(yōu)先納入公共服務(wù)范疇

公共服務(wù)型政府以公共利益、社會公正和民眾滿意度作為公共服務(wù)活動的目標歸宿和服務(wù)質(zhì)量的評判標準,以改善民生作為主要標志和基本職責(zé)。教育作為民生的主要內(nèi)容理應(yīng)優(yōu)先納入公共服務(wù)體系。尤其在注重以教育和科技為主要內(nèi)容的社會型公共服務(wù)體系建設(shè)的今天,教育正日益成為公共服務(wù)領(lǐng)域的核心④田華:《從新公共管理到新公共服務(wù):服務(wù)型教育政府的構(gòu)建》,《中國教育學(xué)刊》,2006年第8期;何鵬程、宋懿琛:《教育公共服務(wù)的理論探討》,《教育發(fā)展研究》,2008年第9期。。學(xué)前教育以公益性為根本屬性,是教育的起始與奠基階段,對個體全面健康發(fā)展和社會整體進步具有重要的功能價值,其公共性僅次于義務(wù)教育,而且隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和其強正外部性效應(yīng)的日益凸顯,學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性正不斷趨強,因此,在所有的教育類型中,學(xué)前教育應(yīng)在義務(wù)教育之后優(yōu)先納入公共服務(wù)體系,充分體現(xiàn)政府對學(xué)前教育的支持與主導(dǎo)作用,確保政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)職責(zé)的不斷增強,努力保障和促進學(xué)前教育積極、健康、有序的發(fā)展。

(三)立法保障和促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展是現(xiàn)代政府職能的重要內(nèi)容

現(xiàn)代公共服務(wù)型政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的作用與職能主要包括制定適合國家社會經(jīng)濟發(fā)展的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與計劃,制定完善學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的政策與制度,制定實施相關(guān)法律法規(guī),加大對學(xué)前教育的財政投入,加強教師隊伍建設(shè),優(yōu)化和公平資源配置,以及加強對學(xué)前教育的管理、評估和督導(dǎo)監(jiān)督等。其中,制定科學(xué)、適宜的法律法規(guī)以規(guī)范和保障學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展,是政府重要的職責(zé),也是確保學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展和政府其他職能落實到位的重要基礎(chǔ)與前提。當(dāng)前,我國政府在把保障和促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展作為政府職能的重要內(nèi)容,加強對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃管理、財政投入和隊伍建設(shè)的同時,重視立法保障并促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展,正在抓緊研究制定學(xué)前教育專門法以保障并促進我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。

三、當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的諸多問題亟待立法保障和解決

改革開放30年來,我國學(xué)前教育事業(yè)獲得了很大發(fā)展,但由于缺乏有力的全國性的法律規(guī)范,在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟體制改革的新形勢下,學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展也面臨著不少不容忽視的問題,在相當(dāng)程度上影響和制約著學(xué)前教育事業(yè)的積極、健康發(fā)展⑤龐麗娟:《關(guān)于盡快制定〈學(xué)前教育法〉的議案》,全國人大議案,2006年。龐麗娟:《中國教育改革30年·學(xué)前教育卷》,北京:北京師范大學(xué)出版社,2009年版。。為保障并推進我國學(xué)前教育事業(yè)的改革與發(fā)展,當(dāng)前亟待立法,這既是現(xiàn)代政府的重要職責(zé),也是破解當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展突出問題,切實保障和促進學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在與迫切需求。

(一)當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要問題

1.學(xué)前教育行政管理力量嚴重不足,幼教領(lǐng)導(dǎo)與管理失去有效保障。一方面是隨著改革的深入、體制的轉(zhuǎn)換,新問題、新矛盾不斷出現(xiàn),教育行政部門的管理責(zé)任成倍增加,但另一方面目前各級教育行政力量嚴重削弱。國家負責(zé)管理學(xué)前教育的教育部幼兒教育處編制只有2人,實際在編專職人員僅有1人。全國31個省(自治區(qū)、直轄市)除北京和天津還保留學(xué)前教育管理機構(gòu)外,其他29個省(自治區(qū)、直轄市)在機構(gòu)改革中陸續(xù)撤并,由基礎(chǔ)教育處一名同志兼管,在不少省市沒有幼教專職干部,或?qū)Ｂ毟刹坎弧皩８伞?其往往身兼數(shù)職,這樣的管理力量不僅難以有效履行基本的行政管理職能,更無法有效面對一些新情況、新問題,制定和實施有效的政策措施,無法適應(yīng)當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的復(fù)雜形勢,嚴重地削弱了對學(xué)前教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)與管理。

2.學(xué)前教育經(jīng)費嚴重匱乏,事業(yè)發(fā)展缺乏基本的財政保障。在我國教育財政性經(jīng)費的總量之中,學(xué)前教育經(jīng)費所占的比例過小,僅占1.2-1.3%,且十來年徘徊不前,從根本上難于支撐學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。另一方面,長期以來學(xué)前教育事業(yè)在國家財政性教育預(yù)算中沒有單項列支,經(jīng)費一直包括在中小學(xué)教育預(yù)算中。中央財政沒有單項列支學(xué)前教育經(jīng)費,相應(yīng)地,各省、市、縣也少有或沒有單項列支,學(xué)前教育發(fā)展更多依靠專項經(jīng)費。特別是在體制轉(zhuǎn)型期,各級教育主管部門沒有經(jīng)費支持用于建立學(xué)前教育的新體制,以有效解決事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。

3.幼兒園的辦園體制、投入體制發(fā)生了根本變化,急需在構(gòu)建社會公共服務(wù)體系過程中構(gòu)建學(xué)前教育新體系。隨著經(jīng)濟體制的改革,企事業(yè)單位逐步分離辦社會職能,曾經(jīng)是城市學(xué)前教育主力軍的企事業(yè)單位辦園逐步與單位分離或停辦,造成城市幼兒園數(shù)量迅速減少。一些地方政府由于對學(xué)前教育重要性和公益性缺乏足夠的認識,以其是非義務(wù)教育為借口推卸政府責(zé)任,簡單套用企業(yè)改制的做法,將幼兒園推向市場,減少或停止投入,甚至出售。企事業(yè)單位辦園與原主辦單位分離后,性質(zhì)歸屬不清,靠自收自支維持生存,嚴重削弱了學(xué)前教育資源,質(zhì)量缺乏保障。同時,隨著農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的推進和中小學(xué)布局調(diào)整,附設(shè)在小學(xué)的幼兒園和學(xué)前班也隨之停辦或合并,造成農(nóng)村幼兒園數(shù)量急劇減少。特別是,目前我國農(nóng)村約65%的適齡兒童還沒有機會接受學(xué)前教育,而且近年隨著進城務(wù)工人員的激增,農(nóng)村學(xué)齡前留守兒童和流動兒童問題日益突出,如不采取有力措施為這些兒童在發(fā)展早期提供積極的學(xué)前補償教育,以積極的社會干預(yù)補償家庭教育的缺失,將極不利于這些兒童身心的健全發(fā)展,并可能引發(fā)更多的社會問題。

4.教師身份不落實、待遇缺乏保障,隊伍不穩(wěn)定。教師隊伍及其素質(zhì)是教育質(zhì)量的決定性因素,但由于主客觀諸多因素的影響,我國幼兒教師的身份與地位不明確,長期以來待遇普遍偏低,培訓(xùn)、福利等基本權(quán)益缺乏應(yīng)有保障,近年來甚至出現(xiàn)嚴重下滑的趨勢。特別是,體制改革后的企事業(yè)單位辦園和農(nóng)村幼兒園的教師身份不明,社會保障無著落,《教師法》規(guī)定的幼兒教師的基本權(quán)利、待遇無從保障,致使幼兒教師的職業(yè)吸引力大大降低,隊伍很不穩(wěn)定。尤其是占我國幼兒教師總數(shù)80%的廣大農(nóng)村幼兒教師,長期以來因沒有明確的教師身份,不能享受教師的待遇,工資、醫(yī)療與養(yǎng)老保險等社會保障和培訓(xùn)等一系列問題長期得不到解決,嚴重地影響了農(nóng)村幼兒教師隊伍的穩(wěn)定與質(zhì)量的提高。

5.各種社會力量辦園的條件、權(quán)力和行為缺乏應(yīng)有的規(guī)范與保障。近年來,各種社會力量所辦的幼兒園,如民辦園、街道園、合資園、獨資園等發(fā)展很快,目前已占全國幼兒園總數(shù)的62.17% (2008)。社會力量辦園在一定程度上補充了學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的不足,但對這些幼兒園的承辦者資格、辦園條件、教師資質(zhì)、登記注冊、辦園質(zhì)量、視導(dǎo)評估等缺乏有效的管理與規(guī)范,既不利于很好地保障其辦園權(quán)益,而且嚴重影響其辦園積極性與教育質(zhì)量。城鄉(xiāng)社會力量辦園存在兩個極端,一方面城市社會力量辦園普遍實行高收費,只有少數(shù)高收入人群才能承受;另一方面,農(nóng)村民辦園許多缺乏基本的辦園條件和人員資質(zhì),質(zhì)量和安全難以保證。此外,還有大量未經(jīng)審批的非法辦園或臨時托管點,存在嚴重的安全隱患,威脅幼兒身心健康。

(二)專門法的缺失嚴重制約我國學(xué)前教育事業(yè)的健康有序發(fā)展

針對以上問題,各級教育部門采取了多種措施,仍收效甚微,究其根本,在于高位、專門、有力的學(xué)前教育法律規(guī)范與保障的缺失。1.現(xiàn)有的全國性學(xué)前教育相關(guān)法律法規(guī)已無法解決經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所帶來的新關(guān)系與新問題。許多新關(guān)系或舊有關(guān)系中出現(xiàn)的新問題難以解決,如學(xué)前教育與政府及各職能部門間的關(guān)系,學(xué)前教育與社會各界、新的辦園和投入主體的關(guān)系,學(xué)前教育機構(gòu)與社區(qū)間的關(guān)系等,學(xué)前教育機構(gòu)的類型與主辦者也更加多樣化,各類學(xué)前教育機構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系和行為也更加復(fù)雜化,而我國現(xiàn)有的《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規(guī)程》等法規(guī)已不能很好地適應(yīng)這些新變化,規(guī)范和解決這些新關(guān)系與新問題;2.現(xiàn)有的全國性學(xué)前教育相關(guān)法律法規(guī)本身具有疏漏和不完善之處。一方面,一些重要問題未得到規(guī)范與落實,如缺乏對幼兒教師的身份、待遇、培訓(xùn)進修和醫(yī)療保險等的明確規(guī)定和切實保障;缺乏對幼兒園的財政投入和主要經(jīng)費來源的清晰規(guī)定;規(guī)定了幼兒園注冊和審批的程序,但對幼兒園注銷、轉(zhuǎn)向等未做規(guī)定;另一方面,對某些問題的規(guī)定不到位、不明晰或不妥當(dāng),同時,現(xiàn)有的學(xué)前教育相關(guān)法律法規(guī)零散、不系統(tǒng),除《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規(guī)程》外,涉及學(xué)前教育的法律法規(guī)大量地散見在其他相關(guān)法律法規(guī)中,這不利于真正、有效地發(fā)揮其規(guī)范和保障作用,不利于有效地依法開展學(xué)前教育工作;3.現(xiàn)有我國學(xué)前教育立法層次偏低,尚無學(xué)前教育專門法律,較低的法律層次不能很好地保障學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。目前我國尚無全國性的專門的學(xué)前教育法律,其最高層次的專門法規(guī)是國務(wù)院頒布的《幼兒園管理條例》(1989),僅處于教育法律法規(guī)體系中的第四層級,法律層次較低,法律規(guī)范的效力較弱。在《教育法》所規(guī)定的四個獨立學(xué)段中,目前惟有學(xué)前教育沒有立法。這樣的法律層次對提高全社會對學(xué)前教育事業(yè)的真正重視,有效地協(xié)調(diào)學(xué)前教育發(fā)展與社會各方面的法律關(guān)系以及規(guī)范各主體的行為都是十分不利的。

綜上所述,當(dāng)前提高我國學(xué)前教育立法的層次,賦予學(xué)前教育應(yīng)有的法律地位,制定科學(xué)適宜、有力的全國性的學(xué)前教育法,是解決當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展諸多問題,保障并促進學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在與迫切需求。

四、我國學(xué)前教育立法基礎(chǔ)、進程與立法重點的思考

(一)我國學(xué)前教育立法的基礎(chǔ)與進程

目前,我國學(xué)前教育立法已具備較好的社會、經(jīng)濟與法律基礎(chǔ)。1.社會基礎(chǔ):隨著相關(guān)研究對學(xué)前教育功能價值的深入揭示,學(xué)前教育的重要性與迫切性的日益凸顯,同時,教育界和社會各界對90年代末期以來我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展滯緩狀況的高度關(guān)注,近年來,重視學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展已漸成共識,政府和社會對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展日益重視,將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系,加強政府在發(fā)展學(xué)前教育中的作用,盡快制定學(xué)前教育法的社會輿論與呼聲漸強,成為教育界、幼兒家長和社會的殷切期盼,具有了良好的社會基礎(chǔ);2.經(jīng)濟基礎(chǔ):以法律形式確立并強化學(xué)前教育的性質(zhì)、地位與政府職責(zé),意味著各級政府必須大力加強對學(xué)前教育的財政投入,切實承擔(dān)起更多的宏觀規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展的責(zé)任,隨著國民生產(chǎn)總值連續(xù)20年以近10%的速度大幅增長,應(yīng)該說,國家經(jīng)濟發(fā)展水平已基本具備了增加對學(xué)前教育財政投入以承擔(dān)起更多發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)職責(zé)的經(jīng)濟基礎(chǔ);3.法律基礎(chǔ):我國學(xué)前教育立法可資借鑒的經(jīng)驗比較豐富。一方面,近些年一些地方人大適應(yīng)形勢發(fā)展要求,在學(xué)前教育立法方面做了很多工作,江蘇、北京、青島、廣州、上海等省市已先后制定實施了《學(xué)前教育條例》,山東等省市也即將完成學(xué)前教育立法工作,可為全國性的立法提供重要的經(jīng)驗與參考;另一方面,國際如美、英、法、日、韓、葡萄牙、愛爾蘭等國和我國臺灣地區(qū)等學(xué)前教育法律及其實施經(jīng)驗也可為我國學(xué)前教育立法提供有價值的借鑒。

在教育和社會各界的大力呼吁和推動下,當(dāng)前我國學(xué)前教育立法已取得了許多突破性的進展。2003年,全國人大教科文衛(wèi)委員會把學(xué)前教育立法列入了立法調(diào)研計劃,并連續(xù)多年到江西、山東、河北、江蘇等地就當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要問題、原因與立法重點等展開了多次專題實地調(diào)研;2006年底,全國人大教科文衛(wèi)委員會正式委托國家教育部開展學(xué)前教育法案的研究與起草工作; 2007年,國務(wù)院頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中明確提出“要適時啟動學(xué)前教育法的起草工作”;同年11月,國家教育部將學(xué)前教育立法納入了今后五年的立法工作重點,并明確列入了2008和2009年的工作要點。目前正處于法案的研究與起草階段。

(二)我國學(xué)前教育立法理念和重點的思考

1.我國學(xué)前教育立法的基本理念 在學(xué)前教育法案的研究、起草和制定過程中,我們認為應(yīng)堅持以下基本的立法理念:

(1)強化學(xué)前教育的公共性與公益性。明確學(xué)前教育是為個體全面健康終身發(fā)展奠定基礎(chǔ)、面向全體公民的國民基礎(chǔ)教育,具有顯著的公益性。

(2)凸顯和增強政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的職責(zé)。在明確學(xué)前教育公益性質(zhì)的基礎(chǔ)上,明確政府應(yīng)將其納入公共服務(wù)體系,承擔(dān)起更多的責(zé)任,強化政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的職責(zé)。

(3)以公平和均衡為基本立法價值取向,優(yōu)先保障并向農(nóng)村和弱勢群體傾斜。當(dāng)前我國社會改革和發(fā)展的根本方向是城鄉(xiāng)均衡和社會公平,學(xué)前教育立法也必須置于這一總體思路下進行設(shè)計,以公平和均衡為基本的立法價值取向,在規(guī)劃制定、資源配置、財政投入和教師隊伍建設(shè)等方面向農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)傾斜,政府重點發(fā)展中西部農(nóng)村貧困地區(qū)的學(xué)前教育和支持城鄉(xiāng)貧困家庭、低收入家庭、流動和留守幼兒等弱勢群體接受學(xué)前教育,堅持平等、公平優(yōu)先兼顧效率和弱勢補償?shù)脑瓌t。

2.我國學(xué)前教育立法的重點 學(xué)前教育專門法涉及面廣、內(nèi)容多,在研究和制定過程中,應(yīng)抓住影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問題,特別是學(xué)前教育性質(zhì)、政府職責(zé)、財政投入、管理體制、辦園體制、幼兒教師身份與待遇等,在制定學(xué)前教育法案時,重點就這些問題作出明確規(guī)定。

(1)學(xué)前教育的性質(zhì)、地位。明確學(xué)前教育是國家基礎(chǔ)教育的重要組成部分,也是一項社會公益事業(yè),是國家學(xué)制的第一階段、基礎(chǔ)教育的起始階段,是社會公益事業(yè)的重要組成部分。

(2)政府責(zé)任及相關(guān)部門的職責(zé)。明確中央和各級地方政府對發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的責(zé)任,并明確規(guī)定教育、財政、編制、人事、勞動保障和衛(wèi)生等相關(guān)部門的職責(zé)。

(3)學(xué)前教育的管理體制。明確學(xué)前教育的管理體制與機構(gòu),規(guī)定中央、省、地市應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育專門行政管理機構(gòu),縣級應(yīng)有專門機構(gòu)或?qū)Ｂ毟刹俊?/p>

(4)學(xué)前教育的財政投入體制。明確規(guī)定在中央和地方各級財政性教育預(yù)算中,應(yīng)單項列支學(xué)前教育事業(yè)的財政投入,并設(shè)立專項經(jīng)費用于支持和發(fā)展學(xué)前教育;確定城市和農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不同的投入體制,城市與縣城地區(qū)實行政府投入、社會支持及家長分擔(dān)教育成本的投入體制,農(nóng)村地區(qū)實行以政府投入為主的發(fā)展體制;明確規(guī)定逐步加大各級政府教育財政性投入中學(xué)前教育經(jīng)費的比例。

(5)學(xué)前教育機構(gòu)。明確學(xué)前教育機構(gòu)的舉辦者、教師、設(shè)施、衛(wèi)生、安全等方面的資質(zhì)要求與準入標準,及登記注冊、審批與管理、撤銷的程序與要求等。

(6)學(xué)前教育教師。明確學(xué)前教育從業(yè)人員特別是幼兒教師的身份與地位,資質(zhì)、聘任與考核等要求,明確幼兒教師應(yīng)當(dāng)享受與中小學(xué)教師同等的政治、經(jīng)濟待遇,并對其責(zé)任、義務(wù)和工資、待遇、醫(yī)療、養(yǎng)老與失業(yè)保險、職稱、培訓(xùn)等基本權(quán)益作出明確規(guī)定。

(7)學(xué)前教育的督導(dǎo)評估與問責(zé)制度。明確規(guī)定建立學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展與質(zhì)量的評價制度,建立視導(dǎo)、督導(dǎo)和行政問責(zé)制度。

(責(zé)任編輯 劉偉 責(zé)任校對 劉偉 孟大虎)

Legislation of China’s Pre-school Education:Reflection and Progress

PANG Li-juan,HAN Xiao-yu
(Faculty of Education,BNU,Beijing 100875,China)

Pre-school education as an impo rtant partof elementary education p laysa fundamental and leading role in advancing individual development in an overall and healthy way,in consolidating and p romoting the quality and beneficial result of the 9 years’compulso ry education,and in elevating the quality of thew hole peop le.The publicity is the p rimary natureof p re-school education.It is therefo re the responsibility of amodern government to take p re-school education into the public service system and to guide it in a w holesome and o rdered way.Acco rdingly,it is no t only the area of the governmental duty to have legislation guarantee and furthering p re-school education cause;it is also the key to,and the urgent demand of,the numerous p roblems in the current development.

p re-school education legislation;publicity;governmental duty;basis;p rogress;legislation p roposal

G40

A

1002-0209(2010)05-0014-07

2010-04-13

龐麗娟,北京師范大學(xué)教育學(xué)部,教授。