文|本刊記者 劉建華 廣東報道

廣東行政省管縣探路

文|本刊記者 劉建華 廣東報道

財政省管縣早已不是新鮮事物，從財政省管過渡到行政省管，廣東把提高行政效率作為新一輪省直管縣改革目標，亟待破解行政省管縣難題

“依法探索省直管縣體制改革試點、開展經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點、抓好改革的評估工作等方面，實現新突破，繼續(xù)為全國改革不斷探索新經驗。”這是今年中央對廣東新一輪行政管理體制改革提出的新要求。

近年來，全國已有20多個省份先后進行了省直管縣的改革探索，但多數僅限于財政省管縣，有關專家指出，國務院提出省直管縣的改革措施，是欲消除行政管理體制機制發(fā)展障礙的重要戰(zhàn)略舉措，而這項改革亟待破解的難題也是行政省管縣。

市代管總比沒人管要好

早在6年前，廣東就開始了從財政省管到行政省管的過渡。

2004年，廣東正式出臺《促進縣域經濟財政性措施意見》，為配合該文件精神的落實，廣東又先后出臺了三項配套政策改革，即財政、項目審批及干部行政級別的政策改革。

其中，在財政方面，要求在確保各縣既得利益的基礎之上，省對縣實行超增分成，且轉移支付力度較以往明顯加大；在行政放權方面，廣東省賦予縣(市)更大的自主權和決策權，凡省已下放給地級市的審批權，除法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定外，一律下放到縣(市)。

這也是廣東省直管縣改革的雛形。

2009年初，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》發(fā)布，作為廣東進一步改革探索的“尚方寶劍”，明確要求廣東在珠三角地區(qū)選擇有條件的地方合理調整行政區(qū)劃，試行省直管縣體制。7月，廣東省確認以博羅、龍川、興寧、南雄、英德、高要等十五個縣（市）作為“省管縣”試點。

南雄市（縣級市）位于廣東最北部，與江西省僅一山之隔，2008年，南雄市近十年最大的一個項目——南雄市精細化工業(yè)園項目正式啟動，“我們有針對性地引進一批國內有領軍作用的精細化工企業(yè)進駐園區(qū)，力爭5年內使精細化工園區(qū)入園企業(yè)達到200家以上，努力打造成為華南地區(qū)最大的精細化工產業(yè)基地?！?南雄市委書記林楚欣說。

這個項目從立項到審批，再到建設，韶關市都給予了很大的幫助，“省管縣”之后，并不像外界想象中的那樣，韶關對南雄的發(fā)展置身度外。

粵北另外一個縣的財政局工作人員肖明表示，盡管該縣在上世紀90年代末就實行財政方面的“省管縣”，但事實上，并沒有完全實現縣里財政由省管，最終還是由市來代管，因此，“沒有從根本上起到很大的變化?！毙っ鞣Q，市代管總比沒人管要好，他們最擔心的是“省管縣”之后，“省管”管不到，“市管”管不著。

中共廣東省委政策研究室劉敏清處長直言，盡管廣東早在2003年就開始在部分縣實施省管縣財政改革，逐步發(fā)展到全省67個縣的財政省管，但這是一個循序漸進的過程，到目前為止，改革的力度并不是很大，縣與市之間還存在隸屬關系。

劉敏清說，財政和行政的省直管是一個政府體制改革的大方向。

撤縣劃區(qū)把全國百強縣拉下馬

在“市管縣”的財政體制下，縣級地區(qū)容易“營養(yǎng)不良”，地級市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是農村，市級財政側重于市區(qū)的發(fā)展，在經濟利益上可能出現“市縣爭利”。

“省管縣”的財政體制賦予縣級政府行使地級市的經濟社會管理權限，以優(yōu)化組織結構、減少行政層級、增強縣域經濟實力。

然而，從財權到審批權，再到人事任免權，省政府的每一次收緊都會對地級市的利益格局形成巨大威脅，廣東省社會科學院現代化發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長鄭奮明說，現行市管縣的行政體制自1983年開始實施，近三十年來，發(fā)現這種體制在實踐過程中并沒有達到原先設想的以市帶縣、統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的效果，反而造成管理層次和行政成本增加，效率降低，縣的行政自主權受到削弱，存在“市卡縣”、“市擠縣”、“市刮縣”現象，阻礙了縣域經濟的發(fā)展，為了增加縣域經濟的活力，需要對縣下放權力，增加其發(fā)展的自主權和財政實力。

但是，省直管縣后，縣的各項權力增大了，市的權力被削弱或架空，而作為應對之策，很多地級市一度紛紛把轄區(qū)內的經濟強縣或縣級市改為區(qū)。

廣東省政府發(fā)展研究中心宏觀經濟處研究員、處長譚炳才告訴《小康》記者，“這種現象在廣東普遍存在”。在省管縣的改革過程中，如深圳的龍崗、寶安，廣州的增城、花都，汕頭的潮陽、澄海，惠州的惠陽，珠海的斗門等，無一例外地都由縣（市）改為區(qū)。而最轟動的，要數順德、南海這兩個全國百強縣排名前五名并擁有“準地級市”待遇的縣（市），與高明、三水一起被收歸為佛山的市轄區(qū)。

事實上，大部分縣改區(qū)的目的也是為了促進當地經濟的發(fā)展，省管與市管從根本上的利益是一致的，兩者并不矛盾，如江門把新會改成區(qū)就是一個比較好的例子，新會是一個相對發(fā)達的縣，隨著經濟的發(fā)展和市區(qū)人口的日益增多，有些大中城市的城區(qū)發(fā)展空間明顯不足，進一步發(fā)展時受制于周邊的縣（市），或者與周邊的縣（市）在經濟布局和市政建設上出現產業(yè)雷同、重復建設、浪費資源的問題，市縣之間的矛盾或大市與小市之間的矛盾日益加劇。在市縣同城的地方，矛盾則更為突出，因而不得不撤縣（市）設立市轄區(qū)。譚炳才說，但是澄海與汕頭地理位置上相距較遠，把澄海撤縣改區(qū)就有點牽強。

這種“搶地盤”式的瘋狂區(qū)縣劃分，給縣域經濟帶來了一定的影響。從2000年到2004年，除2002年外，廣東百強縣的數量都是10個，2005年則減少至8個。而在2009全國百強縣名單公布榜上，廣東僅有增城、博羅兩縣（市）。

有專家直言，廣東百強縣數量不多，而且在減少，一是因為省內發(fā)展不平衡，二是因為珠三角地區(qū)縣（市）這一行政層級被削弱，基本上都改成了區(qū)。

提高行政效率才是改革目標

中山大學政務學院行政管理學系主任倪星教授認為，廣東推行“省直管縣”面臨著一個天然矛盾：縣級行政區(qū)域過多和省政府管理能力難以覆蓋，這也是“浙江模式”在廣東不可復制的主要因素，浙江全省只有40多個縣，而廣東要比浙江多出不少。

“省管縣”一般把縣、縣級市都要列入范圍之內，目前廣東21個地級以上市共轄有67個縣級行政區(qū)域，“在省直管縣體制下，如何實現對眾多縣級行政區(qū)域的有效管理，這必然對省政府的管理能力形成巨大挑戰(zhàn)。”

在推行“省直管縣”過程中，是否會造成縣級之間重復建設、不利于集中財力發(fā)展中心城市，甚至在放權后造成地方管理混亂等一系列問題，都將考驗省政府的執(zhí)政智慧，廣東省方面也因此保持著謹慎的態(tài)度。

廣東某縣委書記說，“省管縣”財政改革自1996年就開始了，一直到現今，財政省管縣并沒有從根本上發(fā)生變化。今年3月份，所處地級市根據國家相關精神將該產糧大縣推薦為“省管縣”試點縣，但具體如何改革，到現在還沒有定論。市縣之間的關系也沒有發(fā)生變化，依舊是領導和被領導的關系。該縣委書記對此項改革的方向感到很朦朧，“遲一些省里可能會組織討論會征求意見吧?！?/p>

鄭奮明對此有同感，廣東省內有不少專家都在研究“省管縣”，但具體如何改革，下放什么權力，卻都還沒有確定清楚。

對于那位縣委書記來說，“省管縣”之后公務員的流向是他比較關注的問題，現在各縣的公務員還可以在市縣之間正常流動，但省管縣之后，縣里的公務員能流向省里嗎？省里不可能有那么多的機構和職位。

“省管縣”之后雖然少了中間一級政府，或許對省委省政府的指示精神傳達更及時，省撥財政可以全數到達目的縣，但是，少了一級政府，行政效率并不一定能有明顯的提高。“比如我有一個項目需要用地，之前我直接到市里面就可以辦好，要找哪一個部門哪一位領導，我們有多年的人脈關系，加上市縣之間距離近，可以辦得比較順利。但是，省管之后，什么都要往省里跑，而省面對的是全省數十個縣，辦理的事務多，我可能要跑幾次建設廳才可以蓋好一個章子，然后還要到規(guī)劃廳，還要環(huán)評等等，如此下來，花費時間和經費不說，行政效率也不能提高?！边@位縣委書記說，省管縣的改革不僅僅是縣要改，省也要改。就如上述項目來說，最好把建設、規(guī)劃、環(huán)評等所有部門的辦證機構放在一起辦公，如設置辦證大廳，這樣才能有助于行政效率的提高。

省直管縣的兩種模式

浙江模式：

財政體制上的“省管縣”，而在社會管理和公共服務等方面還不是完全的“省管縣”。1992年至今，浙江已連續(xù)四次出臺政策，擴大一部分經濟比較發(fā)達市(縣)的經濟管理權限。實踐證明，實行“省管縣”，激活了浙江縣域經濟的活力。在省管縣改革中，浙江模式是不少地方借鑒的藍本。在其他省份所推行的省管縣改革，大都遵循這樣的路徑：從經濟管理切入，向縣級政府下放經濟管理權，強縣擴權，推行省管縣的財政改革，而進行試點的縣多數是經濟實力較強的縣。

海南模式：

海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣，海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經濟單元，不存在地級市對縣的行政管理問題。2008年7月初，海南將177項行政管理權直接下放到市縣和地級市，同時提出了配套改革制度，曾引起社會各界廣泛關注。

中共廣東省委政策研究室的一位負責人認為，制約縣域經濟發(fā)展的根本問題不是省管還是市管，而是現行財政稅收不合理，縣里在稅收方面上交的份額太多，適當下放稅收權力才是有效的改革手段。

廣東省財政改革實施自2002年便已經開始，譚炳才說，廣東“省管縣”是一個比較“溫和”和“緩慢”的改革。在改革過程中受到諸多因素的影響和制約，下一步的改革試點工作在克服矛盾、穩(wěn)步推進的同時，逐步擴大試點縣范圍，實現“扁平化”管理，提高行政效率才是改革的目標。