文|本刊記者 李秀江 湖南報(bào)道

湖南的“跑馬圈縣”沖動(dòng)

文|本刊記者 李秀江 湖南報(bào)道

被學(xué)術(shù)界稱為“一步到位”的財(cái)政和行政上的“雙直管”省直管縣方案最終并沒(méi)有在湖南推行，而“跑馬圈縣”卻已成為市縣的共同沖動(dòng)，當(dāng)決策者對(duì)理論思路的可操作性尚存擔(dān)憂之時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)自然是最好的辦法

長(zhǎng)沙縣 從作為“長(zhǎng)株潭城市群”兩型社會(huì)試驗(yàn)田的角度出發(fā)，長(zhǎng)沙縣未來(lái)有望劃為長(zhǎng)沙市管轄區(qū)。

被專家稱為一步到位的“省管縣”方案并沒(méi)有被推行開(kāi)來(lái)，這讓湖南省縣域經(jīng)濟(jì)研究會(huì)的五位專家頗為遺憾，目前湖南省有88個(gè)建制縣市，他們認(rèn)為“省直管縣”最終數(shù)量在40～50個(gè)比較合適。專家們起草的實(shí)際上是一套財(cái)政和行政上的“雙直管”方案，但在湖南省隨后正式出臺(tái)的“省直管縣”方案中，依然推行的是財(cái)政上的“省直管縣”。

“我們的思路是將一些縣改區(qū)建制，再把一些小縣合并為一個(gè)新的大縣（市），總體上減少縣的數(shù)量?！痹摲桨傅钠鸩萑酥弧⒑鲜∥h校教授、省縣域經(jīng)濟(jì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)張友良告訴《小康》記者。因?yàn)樯婕暗酱笠?guī)模的區(qū)劃調(diào)整，所以“雙直管”全面推行的難度較大?！拔覀冏龅氖侵虚L(zhǎng)期、前瞻性的方案?！?/p>

但“雙直管”仍是大勢(shì)所趨，在“省管縣”體制改革過(guò)程中，必將伴隨新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整，而這輪調(diào)整，縣級(jí)行政區(qū)將是被重新分割的主要對(duì)象。在湖南，“跑馬圈縣”已成為市縣的共同沖動(dòng)。

再造一個(gè)新長(zhǎng)沙

在湖南，除了長(zhǎng)沙市的長(zhǎng)沙縣、望城縣和湘西自治州所轄縣市沒(méi)有省直管外，其他79個(gè)縣市都在省財(cái)政直管之列。

湖南正式公布的“省直管縣”方案中，雖然沒(méi)有涉及到縣市區(qū)劃調(diào)整，卻也留出了空間，長(zhǎng)沙縣和望城縣就有改為長(zhǎng)沙市下轄區(qū)的可能，這與長(zhǎng)沙市近年來(lái)宏大的“造城運(yùn)動(dòng)”相符。

長(zhǎng)沙市是全國(guó)省會(huì)城市中面積最小的城市，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，發(fā)展空間受到很大的制約，幾年前，長(zhǎng)沙市正式提出建設(shè)“長(zhǎng)沙新區(qū)”的戰(zhàn)略構(gòu)想，2008年這一構(gòu)想正式獲批，新區(qū)定名為“長(zhǎng)沙大河西先導(dǎo)區(qū)”，規(guī)劃區(qū)面積1200平方公里，要求到2020年實(shí)現(xiàn)建成區(qū)面積200平方公里、常住人口150萬(wàn)。而長(zhǎng)沙市目前建成區(qū)面積只有180平方公里，相當(dāng)于要再造一個(gè)新長(zhǎng)沙。

“望城、長(zhǎng)沙兩縣劃為長(zhǎng)沙市轄區(qū)，是我們的目標(biāo)，但能不能批下來(lái)，還不知道?！遍L(zhǎng)沙市政策研究市副主任王德志對(duì)記者說(shuō)。他認(rèn)為，“先導(dǎo)區(qū)”并不是從擴(kuò)大長(zhǎng)沙市區(qū)面積的角度考慮，更多的是從作為“長(zhǎng)株潭城市群”兩型社會(huì)試驗(yàn)田的角度出發(fā)，先行先試。

先導(dǎo)區(qū)由長(zhǎng)沙市副市長(zhǎng)兼任管委會(huì)主任，授權(quán)使用11個(gè)市直部門的“2號(hào)公章”，直接實(shí)施下設(shè)4個(gè)部門的行政許可。

“這個(gè)新區(qū)是類似于開(kāi)發(fā)區(qū)的半政府機(jī)構(gòu)，副廳級(jí)，不是一級(jí)完備的政府建制，也不是行政區(qū)劃意義上的新區(qū)，而是幾個(gè)行政區(qū)交織在一起，類似于天津?yàn)I海新區(qū)?！睆堄蚜颊f(shuō)，長(zhǎng)沙要為未來(lái)留足發(fā)展空間，就需要在擴(kuò)大市區(qū)腹地范圍上做文章?！跋嫣?、株洲、益陽(yáng)的部分地區(qū)也有可能劃入新區(qū)?！?/p>

雖然沒(méi)有正式進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，但在現(xiàn)實(shí)意義上，己經(jīng)將望城縣含浦、坪塘、蓮花、雨敞坪4個(gè)鎮(zhèn)劃歸新區(qū)，長(zhǎng)沙市區(qū)面積相應(yīng)擴(kuò)展，而將長(zhǎng)沙和望城兩縣全部劃入長(zhǎng)沙市區(qū)似乎只是時(shí)間問(wèn)題。

“地級(jí)市”欲吞“近郊縣”

在湖南省，“小馬拉大車”與“大馬拉小車”的現(xiàn)象并存。地級(jí)市紹陽(yáng)、懷化下轄縣都在十個(gè)左右，“小馬拉大車”難以發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)的輻射作用；而湘潭市只管兩個(gè)縣，長(zhǎng)沙市只管四個(gè)縣，就是“大馬拉小車”。

“像長(zhǎng)沙這樣的城市完全可以‘吞’下周邊更多的縣，發(fā)揮其作為區(qū)域核心的帶動(dòng)和輻射作用?！痹趶堄蚜伎磥?lái)，過(guò)去的區(qū)劃都是以行政區(qū)劃分的，而不是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)劃，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到行政區(qū)劃的剛性制約，所以，要全面實(shí)行省直管縣，必須首先對(duì)縣市行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，要按經(jīng)濟(jì)功能重新劃分縣市格局。

“無(wú)論是省里、市里，還是縣里，都有區(qū)劃調(diào)整的需求，都希望把縣市劃歸入相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)圈里。”張友良舉例說(shuō)，懷化、紹陽(yáng)等地市規(guī)模很小，比較弱，原來(lái)只能算一個(gè)小城市，后來(lái)升格為地級(jí)市?！叭绻麤](méi)有地區(qū)價(jià)值的話，沒(méi)有必要升級(jí)為地級(jí)市，充其量也就是一個(gè)縣級(jí)市?！?/p>

岳陽(yáng)和懷安縣行政區(qū)劃相互交織，“這種情況是歷史造成的，在省改縣的改革階段，如果不調(diào)整必然會(huì)遇到發(fā)展的障礙?，F(xiàn)有地級(jí)市可以做大做強(qiáng)，發(fā)展為省級(jí)次中心城市，部分小縣可以并入現(xiàn)有地級(jí)市?！睆堄蚜颊J(rèn)為，省管縣改革，需兼顧地級(jí)中心城市利益，宜采取“郊縣改區(qū)”等配套措施，最大限度地預(yù)留和拓展地級(jí)市發(fā)展空間。

由此，地級(jí)市吞掉周邊縣的沖動(dòng)，有了充足的理論基礎(chǔ)。

按照湖南省縣域經(jīng)濟(jì)研究會(huì)的設(shè)想，湖南省現(xiàn)在有14個(gè)地級(jí)市和自治州首府吉首市可以吞掉周邊的縣，例如長(zhǎng)沙市將望城縣改為區(qū)建制，株洲市將株洲縣改為區(qū)建制，湘潭市將韶山改為區(qū)建制，等等。

穩(wěn)步推進(jìn) 湖南省面積較大，管轄縣較多，省直管縣改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，平穩(wěn)推進(jìn)是最好的辦法。

雖然湖南省暫時(shí)沒(méi)有采納他們的方案，但張友良認(rèn)為，從學(xué)術(shù)理論上和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展的需求看，這樣的調(diào)整更為合理，更符合發(fā)展的需求。而且一些縣也希望被較強(qiáng)的地級(jí)市吞掉，比如湘陰縣希望劃入長(zhǎng)沙市，但現(xiàn)在的區(qū)劃屬岳陽(yáng)市。

“弱縣合并”的理論設(shè)想

湖南省面積較大，管轄縣較多，省直管縣體制改革將致使省政府管理半徑加大。同時(shí)，88個(gè)縣市規(guī)模普遍偏小，縣與縣之間差別較大。比如，長(zhǎng)沙縣一年的財(cái)政收入多達(dá)40億元，古丈縣的財(cái)政收入只有2000萬(wàn)元，且這種差距在不斷擴(kuò)大。

縣級(jí)市的作用未充分發(fā)揮，次區(qū)域中心城市缺失，留下若干發(fā)展“塌陷”區(qū)域。張友良認(rèn)為，一個(gè)地級(jí)市沒(méi)有一個(gè)大的城市來(lái)帶動(dòng)，又要管十幾個(gè)縣，肯定是管不動(dòng)的，不如分成幾個(gè)次級(jí)中心城市來(lái)帶。

據(jù)2008年底的統(tǒng)計(jì)，湖南省縣市中，人口多的有136萬(wàn)人，少的只有9.5萬(wàn)人。據(jù)張友良估算，不管是小縣還是大縣，每年的運(yùn)行成本都需要一兩個(gè)億，“一個(gè)不到10萬(wàn)人口的小縣，養(yǎng)這么多公務(wù)員，還怎么富得起來(lái)？如果把88個(gè)縣市合并成50～60個(gè)，以每縣2億元運(yùn)行成本計(jì)算，可節(jié)約近50億元，而湖南的整個(gè)縣域財(cái)政收入才200多億。”

因此，張友良認(rèn)為，要實(shí)行省直管縣，完全可以精簡(jiǎn)、合并小縣，設(shè)立一批省直管的大縣。在此基礎(chǔ)上，增設(shè)一批由2～4個(gè)小縣合并而成的副地級(jí)市。在專家們?cè)O(shè)計(jì)的方案中，有一些合并試點(diǎn)，他們并不贊成一下子全面推開(kāi)省直管縣改革，更不同意在全省范圍內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的縣市合并。

按此設(shè)想，調(diào)整后的湖南省行政版圖，將包括14個(gè)地級(jí)市、16個(gè)副地級(jí)市，剩下的全部為省直管大縣。其中，地級(jí)市將基本保持原框架不變，人口約為200～350萬(wàn)，副地級(jí)市人口則約100～200萬(wàn)，省直管大縣人口100萬(wàn)左右。

張友良認(rèn)為，從理論上講，中國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃也需要做些調(diào)整，60多個(gè)省比較合適?！笆〔灰颂?，縣不宜太小。”縣市行政區(qū)劃調(diào)整牽一發(fā)而動(dòng)全身，穩(wěn)步推進(jìn)自然是最好的辦法。