胡家勇

土地出讓收入在我國地方政府財政運(yùn)行中扮演著重要角色,以致人們把地方政府財政稱之為“土地財政”。

“土地財政”涉及兩個基本理論問題:一是土地收益如何分配;二是“土地財政”還能持續(xù)多久。

收益分配

土地收益的分配涉及兩種分配關(guān)系:一是土地收益在政府之間的分配,二是土地收益在政府與原土地使用者之間的分配。

在分析土地收益在政府間分配之前,先要分析土地。土地的價格取決于兩個因素,一是稀缺性,二是位置。由于土地的供給是固定的,土地的稀缺性在很大程度上取決于對土地的需求,而對一個地區(qū)土地的需求則是由該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平?jīng)Q定的,都是與當(dāng)?shù)卣呐Ψ植婚_的。

決定土地價格的另一個因素是位置,位置的好壞除受自然地理位置的影響外,更受到經(jīng)濟(jì)活動分布、基礎(chǔ)設(shè)施分布、居民生活環(huán)境和公共服務(wù)分布等經(jīng)濟(jì)、社會因素的影響,而這些因素同樣與地方政府的努力密切相關(guān)。

由于土地升值與地方政府的努力程度高度相關(guān),因此,土地升值所帶來的收益由地方政府獲得具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。從激勵相容的角度看,將土地升值收益留給地方政府,會激勵地方政府改善投資環(huán)境,發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),改善民生,注重治安、教育和生態(tài)環(huán)境保護(hù),從而形成良性循環(huán)。

地方政府獲得土地升值收益的方式主要有兩種,一種是通過出賣土地直接獲得土地升值收益。如果一個國家處于快速工業(yè)化和城市化過程之中,且土地主要掌握在政府手中,那么,出售土地就會成為政府獲得土地升值收益的主要方式。另一種獲得土地升值收益的方式是征收房地產(chǎn)稅(物業(yè)稅)。土地升值最終會表現(xiàn)在房地產(chǎn)等不動的升值上,通過征收房地產(chǎn)稅,政府也可以獲得土地升值的收益。

在西方發(fā)達(dá)國家,政府主要通過征收房地產(chǎn)稅獲得土地升值收益,房地產(chǎn)稅也是地方政府財政收入的主要來源。

而目前我國地方政府獲得土地收益的方式與西方國家迥然不同。我國至今沒有開征房地產(chǎn)稅,地方政府不能通過征收房地產(chǎn)稅來獲得巨額的土地升值收益,而只能通過出售土地獲得土地升值收益。

因此,土地收益分配制度改革的重點(diǎn)不是將土地升值收益收歸上一級政府,而應(yīng)聚焦在以下兩個方面:第一,從短期看,應(yīng)盡快將土地出讓收入納入正規(guī)的地方政府預(yù)算管理,提高土地出讓收入及其使用的透明度和規(guī)范性;第二,考慮出臺房地產(chǎn)稅,使其成為地方政府獲得部分土地升值收益的主要渠道。

土地收益分配中的另一對矛盾是地方政府與土地原使用者之間的利益矛盾。在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度下,解決這一矛盾是有難度的。在我國,城市土地歸國家所有,農(nóng)村土地歸集體所有,而土地所有權(quán)實(shí)際控制在地方政府手中。因此,從所有權(quán)的角度看,土地升值收益應(yīng)該歸政府所有。但是,我國的土地使用權(quán)(包括農(nóng)業(yè)用地的承包權(quán)和住宅用地的使用權(quán))是一種長期使用權(quán),或是一種沒有確定期限的使用權(quán),從某種意義上講,這種使用權(quán)可以視為一種準(zhǔn)所有權(quán)(物權(quán))。從準(zhǔn)所有權(quán)(物權(quán))的角度看,土地使用者亦有權(quán)獲得土地升值收益,這里就產(chǎn)生了權(quán)利與權(quán)利的對立。而土地升值收益在地方政府與土地使用者之間的實(shí)際分配比例就取決于誰處于強(qiáng)勢地位。目前的土地制度安排使地方政府處于強(qiáng)勢地位。

在征地過程中,地方政府履行著土地的“確權(quán)”與“確權(quán)糾紛的處置”、“補(bǔ)償方案制定”與“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的處置”等權(quán)力,既是運(yùn)動員,又是裁判員。正因?yàn)榈胤秸谕恋卣饔弥刑幱趶?qiáng)勢地位,開發(fā)商和工商企業(yè)等土地需求者往往只與地方政府談判,農(nóng)民等原土地使用者被撇到了一邊。同時,法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)民認(rèn)為目前的補(bǔ)償、分配辦法不合理,有時會拒絕征用土地。

解決地方政府與原土地使用者的利益矛盾應(yīng)從以下三個方面著手。

1“確權(quán)”,真正確立農(nóng)民作為土地長期使用者的地位,并真正賦予他們“準(zhǔn)所有者”的資格。作為土地的準(zhǔn)所有者,他們擁有自主交易的權(quán)利,有權(quán)抵制地方政府對土地的濫征濫用,有權(quán)按市場價格出讓土地。這還會形成基本農(nóng)田的市場保護(hù)機(jī)制。

2以“資本”看待土地,改變目前的耕地補(bǔ)償費(fèi)形成機(jī)制。在確定征地補(bǔ)償費(fèi)時,應(yīng)該以土地作為一種資本所帶來的未來現(xiàn)金流為主要依據(jù)。以未來現(xiàn)金流為標(biāo)準(zhǔn)來確定征地補(bǔ)償費(fèi),會提高政府的征地成本,從而使得某些在目前征地條件下可以進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目難以進(jìn)行。但這并不全是一件壞事,它可以促使土地資源的節(jié)約,改善農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位,實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

3更清晰地界定征地過程中的“公共利益”。避免地方政府以“公共利益”的名義濫征和低價征用土地。明確界定公共利益范圍,可以縮小地方政府的征地自由度,強(qiáng)化市場機(jī)制在土地資源配置和土地資源保護(hù)方面的作用力度。

還能持續(xù)多久

地方政府依靠出賣土地來獲得土地升值收益的“土地財政”還能持續(xù)多久?

從總體上看,我國仍處于快速工業(yè)化、城市化和市場化的過程之中,在這個過程中必然會有大量的土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途,從而帶來大量的土地收益。從這種宏觀背景看,“土地財政”還能持續(xù)一段時期間。但是,我國耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的空間已經(jīng)不大了。

2007年度的全國土地變更調(diào)查表明,我國耕地面積為18.26億畝,離18億畝“紅線”還有2600萬畝。1997-2005年,非農(nóng)建設(shè)占用耕地2747萬畝,年均減少305萬畝。按此匡算,距離“紅線”的2600萬畝不到9年就會消耗完畢。從這個角度看,地方政府“土地財政”的潛力已經(jīng)不大了。那以,如何化解“土地財政”困境呢?

在政府財力向上集中的同時,應(yīng)盡快建立起規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例,在規(guī)范的預(yù)算內(nèi)體制中建立起地方政府財權(quán)與事權(quán)相對稱的機(jī)制,降低地方政府對土地出讓金的依賴。

考慮出臺房地產(chǎn)稅,改變地方政府的收入結(jié)構(gòu)。西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明,房地產(chǎn)稅可以為地方政府提供可靠的收入來源,同時能夠激勵地方政府改善治理。

通過發(fā)展土地二級市場,動員土地存量,來保證工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的用地需求。我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程還沒有結(jié)束,還需要大量土地支撐工業(yè)化和城市化。但是,不能再主要靠占用耕地來解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)的用地需求。要加快發(fā)展土地二級市場,通過土地二級市場來重新配置城鎮(zhèn)現(xiàn)有土地資源,提高土地利用效率。我國城市人均占地面積133平方米,大大高于很多市場經(jīng)濟(jì)國家的82.4平方米,一些發(fā)展中國家人均也就80多平方米。因此,運(yùn)用土地二級市場提高現(xiàn)有土地的配置效率和利用效率,有巨大空間。

(作者系中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員)