付 靜,周厚誠(chéng),蘇廣明,利 逸,王燁嘉

(1.廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州 510220;2.國(guó)家海洋局南海工程勘察中心 廣州 510300)

廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃初探
——以珠海市為例

付 靜1,周厚誠(chéng)1,蘇廣明2,利 逸1,王燁嘉1

(1.廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州 510220;2.國(guó)家海洋局南海工程勘察中心 廣州 510300)

通過對(duì)海岸自然條件、海岸利用現(xiàn)狀和項(xiàng)目用海需求等三項(xiàng)專題分析研究,確定海岸基本功能、明確海岸開發(fā)利用方向和管理保護(hù)措施,達(dá)到建立以海岸基本功能管制為核心的管理機(jī)制,進(jìn)一步落實(shí)海洋功能區(qū)劃,規(guī)范海岸開發(fā)秩序,調(diào)控海岸開發(fā)的規(guī)模和強(qiáng)度。在盡量滿足海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時(shí),最大限度地提高海洋資源的利用價(jià)值,減少海岸資源浪費(fèi),保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和海岸資源,推動(dòng)廣東省沿海地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。

海岸資源;保護(hù)利用;海洋管理;圍填海;珠海市

當(dāng)前,國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生深刻變化,在國(guó)際金融危機(jī)擴(kuò)散蔓延和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩的背景下,全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐加快,珠三角、粵港澳、泛珠三角乃至中國(guó)—東盟等區(qū)域的合作不斷尋求深化,廣東省正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。2008年12月,《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)的批準(zhǔn)實(shí)施,為珠江三角洲地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展提供重大機(jī)遇,是當(dāng)前和今后一段時(shí)期珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)和編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)[1]。

2009年一批重大項(xiàng)目將落戶廣東省沿海各市,如廣州市、深圳市、湛江市和惠州市的石油化工基地,珠海市造船基地,江門市、汕尾市和揭陽(yáng)市的核電站,汕頭市、湛江市和茂名市的火力電廠,汕頭東部經(jīng)濟(jì)帶,以及珠三角向東西兩翼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等諸多重大項(xiàng)目。為科學(xué)合理地配置廣東省海岸資源,推進(jìn)海岸及近岸海域的開發(fā)利用,促進(jìn)沿海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí),確保沿海經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,2009年4月,廣東省海洋與漁業(yè)局積極響應(yīng)國(guó)家海洋局號(hào)召,開始了廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的編制工作[2-3]。珠海市在省內(nèi)率先提出開展海岸保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作,走在了其他沿海地市的前列。珠海市在《綱要》中被寄予厚望,作為珠三角的核心城市之一,輻射帶動(dòng)珠江口西岸地區(qū)發(fā)展。同時(shí),海洋工程裝備制造基地、航空產(chǎn)業(yè)園、港珠澳大橋和廣珠城際軌道交通等眾多重大項(xiàng)目落戶珠海的海岸地區(qū),珠海迎來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,珠海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,尤其是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著重大的機(jī)遇,海岸、海洋及海島在珠海市未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著重要的戰(zhàn)略地位。

通過對(duì)珠海市海岸的自然條件評(píng)價(jià)、海岸開發(fā)利用現(xiàn)狀和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用海需求等分析評(píng)價(jià),科學(xué)地確定岸段的基本功能,并提出各基本功能岸段的保護(hù)與利用建議,制訂相應(yīng)的管理要求,進(jìn)而取得各岸段保護(hù)和利用的最佳生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。珠海市海岸規(guī)劃編制工作為廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃工作的開展提供新方法、探索新模式,具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。

1 編制程序

規(guī)劃編制可分3個(gè)階段:前期調(diào)研階段、中期規(guī)劃階段和后期匯總階段。

1.1 前期調(diào)研階段

調(diào)研階段是規(guī)劃工作中十分重要的階段,主要目的是岸段資料信息完善和核實(shí)。主要收集的資料涉及3方面內(nèi)容:海岸自然屬性資料、開發(fā)利用現(xiàn)狀資料和用海需求信息相關(guān)資料,并根據(jù)這些資料信息進(jìn)行海岸自然條件評(píng)價(jià)、開發(fā)與利用現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和用海需求分析評(píng)價(jià)等3項(xiàng)專題研究。

1.2 編制中期階段

通過3項(xiàng)專題分析評(píng)價(jià),初步確定岸段的功能類型,通過地市部門走訪,協(xié)調(diào)交流,最后確定岸段的功能類型,明確岸段的保護(hù)利用方向和管理要求,這個(gè)階段中和多個(gè)用海、涉海部門溝通交流是十分必要的,以便提高規(guī)劃的可操作性和實(shí)用性。

1.3 成果匯總階段

整理前2個(gè)階段的結(jié)論和成果,最終形成報(bào)告規(guī)劃、圖集和文本等相關(guān)成果。

2 主要編制成果

2.1 岸段劃分情況

珠海市海岸線長(zhǎng)約765.85km,其中大陸岸線長(zhǎng)224.5km(廣東省人民政府批準(zhǔn)長(zhǎng)度),其中人工海岸長(zhǎng)度超過2/3,島嶼岸線長(zhǎng)約541.35km(工作岸線量算長(zhǎng)度),多數(shù)為基巖海岸。砂質(zhì)岸線零星分布在弧形海灣內(nèi),口門附近海岸多是淤泥質(zhì)海岸。

珠海市海岸共劃定73個(gè)基本功能岸段,包含建設(shè)岸段、圍墾岸段、港口岸段、旅游岸段、漁業(yè)岸段、保護(hù)岸段和其他岸段等7種類型。其中,大陸岸線功能岸段共33個(gè),島嶼岸線功能岸段共40個(gè),功能岸段平均長(zhǎng)度為10.49km。劃分情況如表1所示。

表1 珠海市海岸基本功能岸段劃分

其中,建設(shè)岸段主要分布在唐家灣高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、橫琴新城、金灣次中心城,以及航空產(chǎn)業(yè)園等區(qū)域;圍墾岸段主要分布在磨刀門口門、黃茅海蟲雷蛛岸段,均位于河口生態(tài)敏感區(qū)域,岸段后方多為基本農(nóng)田;港口岸段主要分布在高欄港區(qū)、桂山港區(qū)以及珠海市其他中小型港區(qū),并擬在黃茅島、大小烈島和小萬(wàn)山島之間的海域新建萬(wàn)山超大型深水港區(qū);旅游岸段是珠海市建設(shè)國(guó)際商務(wù)休閑旅游度假區(qū)的重要載體,主要分布在珠海市區(qū)情侶路濱海景觀帶和橫琴島等區(qū)域;漁業(yè)岸段可分為漁港岸段和增養(yǎng)殖岸段,漁港岸段主要分布于珠海市現(xiàn)有漁港,增養(yǎng)殖岸段主要分布于萬(wàn)山區(qū)海域的珠江口咸淡水交界處的海島海岸;保護(hù)岸段主要分布于淇澳島以及萬(wàn)山群島海岸,在珠海市海岸中所占長(zhǎng)度比例較大;其他岸段主要為保留、預(yù)留和多用岸段,如河口生態(tài)敏感區(qū)、保持自然狀態(tài)以待開發(fā)利用的岸段,未來海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)留岸段以及用途多樣的綜合利用岸段。

2.2 岸段保護(hù)分級(jí)

為更好地對(duì)重要的海洋原始生態(tài)區(qū)、海洋珍稀瀕危物種及其生境、典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、有代表性的海洋自然景觀及歷史遺跡、重要的漁業(yè)資源增養(yǎng)殖區(qū)、自然風(fēng)貌保持較好的旅游區(qū)、重要的河口生態(tài)敏感區(qū)和潮汐通道等實(shí)施有效保護(hù),按照海岸保護(hù)與利用對(duì)海岸自然屬性影響程度的控制要求,對(duì)保護(hù)岸段、漁業(yè)岸段(不含漁港岸段)、旅游岸段和其他岸段劃分保護(hù)級(jí)別,分別為Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ級(jí),劃分依據(jù)如表2所示。

表2 岸段保護(hù)等級(jí)劃分

續(xù)表

本規(guī)劃共對(duì)45個(gè)基本功能岸段劃定保護(hù)級(jí)別,占珠海市岸線總長(zhǎng)的66.3%,其中Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ級(jí)保護(hù)的岸段長(zhǎng)度比例為8∶33∶25。具體情況如表3所示。

表3 岸段保護(hù)等級(jí)劃分

其中,Ⅰ級(jí)保護(hù)岸段主要分布在淇澳島西部、佳蓬列島和大萬(wàn)山島浮石灣,均已建為海洋類型的自然保護(hù)區(qū);Ⅱ級(jí)保護(hù)岸段主要分布在珠江口咸淡水交界處的萬(wàn)山島群、三角島群和擔(dān)桿列島,以及近岸的擁有沙灘和海蝕地貌等重要海岸自然景觀的旅游岸段;Ⅲ級(jí)保護(hù)岸段主要分布在大陸近岸的旅游岸段、保護(hù)或其他的岸段。

2.3 圍填海需求分析

圍填海工程需求分析是海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn),既要保護(hù)好自然生態(tài)環(huán)境和珍稀生物資源,又要促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。珠海市圍填海項(xiàng)目主要從圍填海布局及規(guī)模、圍填海的可行性和必要性、效益分析和圍填海的管理調(diào)控措施等4個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)分析論證,提供圍填海的優(yōu)化平面設(shè)計(jì)和時(shí)序引導(dǎo)。

2.4 規(guī)劃圖集

根據(jù)國(guó)家對(duì)海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的技術(shù)方案要求,以圖集和字典形式系統(tǒng)編繪規(guī)劃成果,同時(shí)建立岸段圖文索引,對(duì)每個(gè)岸段均采用“兩圖兩說明”的方式,包括基本功能岸段的自然屬性、開發(fā)現(xiàn)狀、基本功能及其確定依據(jù)等內(nèi)容,并提出開發(fā)與保護(hù)建議和有針對(duì)性的管理要求。避免圖集中出現(xiàn)多個(gè)岸段自然條件雷同的現(xiàn)象,對(duì)珠海市的海岸規(guī)劃圖集說明格式做適當(dāng)調(diào)整,兩圖兩說明中“概況圖”主要包含“地理位置、海岸類型、自然資源與環(huán)境條件、開發(fā)與利用現(xiàn)狀”;“規(guī)劃圖”主要包括“岸線長(zhǎng)度、坐標(biāo)范圍、保護(hù)與利用方向、功能確定依據(jù)、保護(hù)管理要求”等要素。在信息內(nèi)容一致的表現(xiàn)形式下,不同功能類型的岸段歸納不同的信息重點(diǎn)示。

3 相關(guān)問題探討及建議

3.1 規(guī)劃與廣東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)相結(jié)合,以落實(shí)《綱要》為重點(diǎn),確保重大項(xiàng)目用海

隨著廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,重化、裝備制造、能源和鋼鐵等工業(yè)布局進(jìn)一步向沿海地區(qū)集聚,“海十條”[4]、《綱要》和產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃等一系列政策、法規(guī)文件相繼出臺(tái),對(duì)海岸和海域使用的需求和規(guī)模日益擴(kuò)大。為了統(tǒng)籌安排國(guó)家和省重大建設(shè)項(xiàng)目的用岸、用海需求,提高海岸保護(hù)與利用規(guī)劃對(duì)沿岸產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌和引導(dǎo),應(yīng)主動(dòng)研究《綱要》和省政府明確的重大建設(shè)項(xiàng)目中涉海項(xiàng)目的規(guī)模、時(shí)空布局和管理措施等方面內(nèi)容,了解廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策,全面把握今后一段時(shí)期內(nèi)廣東省沿海用海需求的變化趨勢(shì),提升海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性。

3.2 多層次體現(xiàn)保護(hù)理念

國(guó)家方案中提出對(duì)保護(hù)岸段實(shí)施分級(jí)保護(hù)措施,實(shí)際上需要保護(hù)的岸段除了保護(hù)岸段之外,還應(yīng)該包括一些保持自然狀態(tài)的岸段、自然風(fēng)貌保持較好的旅游岸段、具有重要生態(tài)價(jià)值的漁業(yè)開發(fā)區(qū)域和河口生態(tài)敏感區(qū)海岸等。珠海市規(guī)劃對(duì)保護(hù)岸段、圍墾岸段、旅游岸段、漁業(yè)岸段(漁港除外)、鹽業(yè)岸段及其他岸段均劃分保護(hù)等級(jí)。對(duì)于重點(diǎn)保護(hù)和適度保護(hù)的岸段,要堅(jiān)持在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)的原則,從不同的利用方式體現(xiàn)多樣化的保護(hù)理念。

3.3 近岸部分海島納入規(guī)劃范圍

廣東省海島眾多、資源豐富,是廣東省國(guó)土的重要組成部分。在當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口膨脹和土地資源日益緊缺的形勢(shì)下,海島,尤其是近岸大島,已逐漸成為拓展廣東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的前沿陣地。部分開發(fā)程度較高的近岸海島,與大陸交通便利、相互依托、密不可分,已成為島、海、陸一體化開發(fā)的重要載體。

3.4 岸段自然條件分析引入量化方法模型

珠海市海岸規(guī)劃的自然條件分析多是通過定性分析得出岸段自然資源的等級(jí)劃分,多種因子之間的權(quán)重差別、主次差別少有體現(xiàn),致使評(píng)價(jià)結(jié)果帶有一定的主觀性和偏差。為了增強(qiáng)規(guī)劃的客觀性和準(zhǔn)確性,建議引入層次分析法(AHP)和專家打分法[5]等數(shù)學(xué)模型,完善評(píng)價(jià)體系,提升規(guī)劃的科學(xué)性。

4 結(jié)束語(yǔ)

海岸保護(hù)與利用規(guī)劃是海洋功能區(qū)劃的一個(gè)配套制度,是海洋功能區(qū)劃在海岸部分的進(jìn)一步的量化和具體化。廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃通過確定海岸基本功能、開發(fā)利用方向和保護(hù)要求,建立以海岸基本功能管制為核心的管理機(jī)制,進(jìn)一步落實(shí)海洋功能區(qū)劃,規(guī)范海岸開發(fā)秩序,調(diào)控海岸開發(fā)的規(guī)模和強(qiáng)度,以達(dá)到海岸的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益最大化。在盡量滿足海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時(shí),最大限度地提高海洋資源的利用價(jià)值,減少海岸資源浪費(fèi),保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,推動(dòng)廣東省沿海地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境和諧發(fā)展。

注:本文表中使用數(shù)據(jù)資料均為《珠海市海岸保護(hù)與利用總體規(guī)劃》項(xiàng)目成果數(shù)據(jù)。

[1] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年).2008.

[2] 國(guó)家海洋局.關(guān)于開展海岸保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作的通知[EB/OL]2009-02-27.http://www.soa.gov.cn/hyjww/hygl/2009/03/20/1237280892656886.htm.

[3] 廣東省海洋與漁業(yè)局.印發(fā)廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作方案的通知[EB/OL]2009-04-03.http://www.gdofa.gov.cn/News/2009/6/19/2009619103303YE7RV.htm.

[4] 國(guó)家海洋局.國(guó)家海洋局出臺(tái)十項(xiàng)政策措施為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展全力做好服務(wù)保障工作2009-12-19.http://www.soa.gov.cn/hyjww/xwdt/hywz/webinfo/1225332547460289.htm.

[5] 苗豐民,趙全民.海域分等定級(jí)及價(jià)值評(píng)估的理論與方法[M].北京:海洋出版社,2007:100-120.