譚 融 馬 俊

論發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的公務(wù)員績效評估

譚 融 馬 俊

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在實行功績制和公務(wù)員績效評估方面提出了追求科學(xué)理性、注重公共責(zé)任和效率、以人為本的先進(jìn)理念,并在操作層面積累了豐富的經(jīng)驗。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府公務(wù)員績效評估的經(jīng)驗主要有:堅持客觀、公正、合理;有專門的考核機構(gòu)、明確的考核周期和法律保障;充分利用考核結(jié)果;定性與定量相結(jié)合,注重定量考核;重視考核的監(jiān)督機制。其不足主要是:量化考績較為困難;考核指標(biāo)體系存在問題;績效被高估等。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府公務(wù)員績效評估的經(jīng)驗是其本國政治制度和文化傳統(tǒng)的產(chǎn)物,應(yīng)結(jié)合我國的具體情況有選擇地吸收借鑒。

公務(wù)員;績效評估;發(fā)達(dá)國家和地區(qū)

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)過多年的實踐,在實行功績制和公務(wù)員績效評估方面提出了先進(jìn)的理念,追求科學(xué)理性,強調(diào)以人為本、公共責(zé)任和效率,并在具體操作上積累了豐富的經(jīng)驗?？疾旄鲊珓?wù)員績效評估的具體內(nèi)容,有助于取其精華、摒棄糟粕,提升我國政府公務(wù)員績效考核的水平。

評估理念是績效評估的基礎(chǔ),是評估方法、評估程序和評估技術(shù)的前提。不同的評估理念會使各國在公務(wù)員績效評估方面呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢。盡管各發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的文化傳統(tǒng)有所不同,但在公務(wù)員績效評估理念方面卻不乏相似之處。

1.追求科學(xué)理性。科學(xué)理性“既推崇客觀的自然規(guī)律以及事物的合邏輯性,也強調(diào)用科學(xué)規(guī)范、科學(xué)思維模式和科學(xué)方法等來認(rèn)識世界揭示事物?！盵1]科學(xué)理性使各國關(guān)注評估技術(shù)的發(fā)展,追求評估的定量化,保證合理制度的建立并受到尊重。各國推進(jìn)公務(wù)員績效評估的過程在一定程度上也是強化科學(xué)理性的過程。

2.注重公共責(zé)任和行政效率。公務(wù)員績效評估與私營部門人力資源管理的最大區(qū)別在于將滿足公眾需要和實現(xiàn)公共利益置于首位,在此前提下去提高效率[2]。各國在公務(wù)員績效考核過程中,一方面強調(diào)公務(wù)員的實際工作能力,保證行政組織的高效運轉(zhuǎn);另一方面強調(diào)公務(wù)員績效考核中的公眾參與,考察公務(wù)員能否承擔(dān)起為公眾服務(wù)的責(zé)任,實現(xiàn)公共利益。

3.以人為本。公務(wù)員績效考核不僅僅是對公務(wù)員實施獎懲的依據(jù),還是收集信息、實施績效管理的重要手段。以人為本的評估理念有助于調(diào)動公務(wù)員的工作積極性,幫助他們提高工作業(yè)績,促進(jìn)其職業(yè)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家在實施公務(wù)員績效考核時強調(diào)“以評促改,幫助員工自我提高”[3];強調(diào)

一、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公務(wù)員績效評估的理念

評估者與被評估者之間的溝通;關(guān)注員工權(quán)益保護(hù),注意尊重和汲取員工意見。所有這些,都是力圖通過提高公務(wù)員的個人績效去推動組織整體績效的提高。

二、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公務(wù)員績效評估的實踐

(一)美國政府的公務(wù)員績效評估

美國是最早實行公務(wù)員功績考核制的國家之一。1883年,為了克服政黨分肥制所導(dǎo)致的人事管理弊端,國會通過了《彭德爾頓法》,奠定了以“才能”為原則的聯(lián)邦文官制度基礎(chǔ),成立了文官委員會,初步確立了“考試制”。1887年,美國國會修改了《彭德爾頓法》,實行考績制。1912年設(shè)立“考績司”,負(fù)責(zé)推行考績制度。1920年,威爾遜總統(tǒng)下令對政府官員進(jìn)行全面考績。1923年,美國聯(lián)邦政府制定了文官職位分類定位法,確定了16項考績內(nèi)容。但由于聯(lián)邦人事機構(gòu)所規(guī)定的考績制度過于統(tǒng)一,未能充分考慮各部門的工作性質(zhì)且項目繁瑣,其中一些條目與工作人員所擔(dān)任的職務(wù)和工作或不相吻合或關(guān)系不大,使考核結(jié)果喪失客觀性。為此,1950年美國政府廢除了統(tǒng)一的考績制度,頒布了《工作考績法》,對考核內(nèi)容、考核方法和考核等級作出規(guī)定,使公務(wù)員考績成為一項基本管理制度。20世紀(jì)六七十年代,美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩,國內(nèi)反政府運動高漲,傳統(tǒng)的文官制無法適應(yīng)環(huán)境變化的需要,于是,1978年10月,國會通過了《文官制度改革法》,對考核制度進(jìn)行了大的變革。該法律撤消文官委員會,成立“人事管理總局”、“功績制保護(hù)委員會”和“聯(lián)邦勞工關(guān)系局”;要求考核同職務(wù)特點緊密相聯(lián),一切人事決定須以考核為基礎(chǔ)。人事管理總局確定考核原則,具體方案由各機構(gòu)自定,報人事管理總局批準(zhǔn)實施。1979年10月,美國政府對擔(dān)任“高級行政職務(wù)”的官員進(jìn)行考核,考核包括個人的工作表現(xiàn)和其主管單位的工作績效,內(nèi)容涉及禮貌、效率、生產(chǎn)率、工作質(zhì)量、文牘工作的減少等方面,考核結(jié)果作為晉升、降級、加減薪、免職的依據(jù)。120多年間,美國的公務(wù)員考核制度日益完善,為其民主制度的發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

1.考核機構(gòu)。美國的文官考績機構(gòu)包括隸屬于聯(lián)邦人事管理總局的人事考績部以及分設(shè)于各部門的考績委員會和復(fù)審委員會。考績員由被考人的直接上級充任,復(fù)審員由部門負(fù)責(zé)人充任。復(fù)審主任由功績制保護(hù)委員會委員充任?？伎兾瘑T會負(fù)責(zé)審核各單位執(zhí)行考績法規(guī)的情況,復(fù)審委員會負(fù)責(zé)復(fù)審文官對考績事項的申訴意見,并給以公平、客觀的處理[4]。

2.考核體系。目前美國普遍采用哈佛大學(xué)羅伯特·S.凱普蘭教授1992年提出的“綜合測評體系”[5],其主要指導(dǎo)思想為:(1)人員考核以實現(xiàn)本單位的未來目標(biāo)為目的,人員考評與單位考評相結(jié)合;(2)使考核成為機構(gòu)改進(jìn)工作和個人發(fā)展的過程;(3)考核面向服務(wù)對象,將其反饋意見納入考核指標(biāo)體系。據(jù)之,考核包括4項內(nèi)容:工作業(yè)績和內(nèi)部協(xié)調(diào)情況;服務(wù)對象的反映;創(chuàng)新和學(xué)習(xí)情況;與其工作相關(guān)的財務(wù)情況。由此,美國人事管理總局制定出公務(wù)員考核體系指導(dǎo)方案,內(nèi)容包括:(1)計劃:制定集體和個人的工作期望目標(biāo),這些目標(biāo)應(yīng)是通過努力可以實現(xiàn)的,公務(wù)員參與計劃過程并了解集體和自己的工作目標(biāo);(2)檢測:掌握個人和單位的工作情況,收集服務(wù)對象的反饋信息;(3)提高:通過培訓(xùn)和考評意見反饋,幫助公務(wù)員改進(jìn)工作方法,提高工作質(zhì)量;(4)評定:對監(jiān)測情況進(jìn)行比較,確定每人工作業(yè)績的等級和工資增長幅度;(5)獎勵:表彰公務(wù)員的工作業(yè)績和對單位的貢獻(xiàn)。

3.考核內(nèi)容。美國的考績制著重對工作能力和工作表現(xiàn)的考核,政府各部門根據(jù)自身工作性質(zhì)確定考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)(見表1)。

美國政府公務(wù)員績效評估具有五個特點。第一,有法律保障?！杜淼聽栴D法》確立公務(wù)員考核的必要性;《工作考績法》奠定公務(wù)員考核制的基礎(chǔ);《文官制度改革法》建立起現(xiàn)代公務(wù)員考核制度。政府的支持和行政命令的推行使公務(wù)員績效考核制度得以迅速建立。第二,考核標(biāo)準(zhǔn)日益規(guī)范。早期的考核標(biāo)準(zhǔn)一般為“守時”、“勤奮”、“準(zhǔn)確性”、“才智”、“品行”等抽象標(biāo)準(zhǔn);后期則是通過工作分析與評價建立考核標(biāo)準(zhǔn),通過收集工作信息、分析工作要素,明確考核指標(biāo)含義,確定考核指標(biāo)權(quán)重。第三,定量考核與定性考核相結(jié)合,重視對公務(wù)員平時工作的評估。1950年文官事務(wù)委員會在其調(diào)查報告中提出:“經(jīng)驗表明,格式、方法和程序的統(tǒng)一并不一定帶來期望的效果”[7]。此后,聯(lián)邦政府各機關(guān)均采用各自認(rèn)為適當(dāng)?shù)目己朔椒ā！豆ぷ骺伎兎ā芬?guī)定,公務(wù)員日?？记诒患{入考績范圍,公務(wù)員在8小時工作時間不準(zhǔn)看報、聊天、會客、吸煙、寫私人信件等,檢查人員將隨時檢查工作人員是否有違規(guī)行為。公務(wù)員對自己每天的工作內(nèi)容和工作數(shù)量做詳細(xì)記錄,作為周年考績的依據(jù)[8](P199)。第四,注重考核過程中的溝通與信息交流?！段墓僦贫雀母锓ā芬髥挝恢鞴芤詴嫘问教岢雒宽椔殑?wù)的關(guān)鍵性內(nèi)容并定出評估標(biāo)準(zhǔn),被考核者參與工作目標(biāo)、工作計劃和工作標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改,考評結(jié)束后與考核者共同討論考評結(jié)果。第五,運用考評結(jié)果管理和協(xié)調(diào)公務(wù)員工作,考評結(jié)果的使用從以獎懲為主走向以引導(dǎo)和督促為主,如實施“提前警告”,對工作績效不佳的人由各單位主管在正式考評三個月前向其提出警告,為之提供改進(jìn)機會,若不改進(jìn),考評時將被評為“不合格”[8](P198)。

表1 美國國務(wù)院公務(wù)員考績報告[6]

美國的公務(wù)員績效評估制度具有相對獨立性和較強的企業(yè)管理色彩,尤其在設(shè)定人員績效指標(biāo)體系時強調(diào)客觀公正,非以評估者主觀意愿隨意確定,也非設(shè)置模糊的績效指標(biāo)。在設(shè)定具體明確考核指標(biāo)的同時,還提出一些具有創(chuàng)新和實際衡量意義的評價指標(biāo),如判斷力、首創(chuàng)精神、放權(quán)、人員配置等,使美國的公務(wù)員績效評估頗具特色。

(二)英國政府的公務(wù)員績效評估

英國于1854年開始推行功績考核制,其公務(wù)員績效考核制度又稱“效率評價”或“工作評價”,即對公務(wù)員的工作能力和工作表現(xiàn)進(jìn)行定期考核,將考核結(jié)果記入工作檔案,以之作為晉升和獎懲的主要依據(jù)。1920年前,英國文官的晉升和考核由各部部長負(fù)責(zé),1920年在惠特利委員會的建議下,設(shè)立各級升遷委員會負(fù)責(zé)本部門的考核與晉升事務(wù),部門行政長官有最后決定權(quán),但文官或惠特利委員會的代表有權(quán)提出意見或申訴。20世紀(jì)70年代,英國政府進(jìn)一步完善國家公務(wù)員法律體系,建立了公務(wù)員績效評估制度。1991年樞密院通過《公務(wù)員法令》,以此規(guī)范全國公務(wù)員的行為準(zhǔn)則。

英國的公務(wù)員考核分為日?？记诤湍甓瓤己恕Ｎ墓倜恐芄ぷ?天,每天辦公時間為8小時15分鐘。各單位設(shè)有簽到公鐘或簽到簿,公務(wù)員上下班或午休都要簽到,工作日內(nèi)上午10點到下午6點不得外出兼職。年度考績由被考人員的直接管理者根據(jù)被考人一年的表現(xiàn)填寫《年度考察報告》,提出對被考人的評定意見,最后由部門主管根據(jù)考績成績決定獎懲。

1.評估機構(gòu)。英國中央的公務(wù)員績效評估由專門的評估領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)組織實施,實行“內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)”模式,即在內(nèi)閣辦公廳內(nèi)設(shè)置錄用評估署,由下屬的人事部負(fù)責(zé)每年考績工作的部署,公共服務(wù)與科學(xué)辦公室、公務(wù)員專員辦公室和財政部予以配合,具體評估工作由各單位人事部門和各部門主管負(fù)責(zé),若涉及工薪問題則需與財政部和工會進(jìn)行協(xié)商。英國地方政府工作人員不屬于公務(wù)員范疇,但依照法律規(guī)定每年要進(jìn)行一次績效評估。地方政府實行“組閣式”管理模式,由“評審團(tuán)”負(fù)責(zé)年終評估,包括地方政府工作人員績效評估的部署、檢查、監(jiān)督和復(fù)議等工作。評審團(tuán)成員由各部門的最高負(fù)責(zé)人、實際執(zhí)行人員、工會負(fù)責(zé)人和被服務(wù)的第三方人員共同組成。被評估者的直接管理者負(fù)責(zé)撰寫工作人員的評估報告。英國中央公務(wù)員績效評估機構(gòu)具有常設(shè)性,穩(wěn)定性較強,但公開、民主程度相對不足;地方政府評審團(tuán)較多體現(xiàn)公開、民主的特征,但評審團(tuán)屬臨時性組織,穩(wěn)定性、持久性相對較差。

2.評估內(nèi)容。英國國家公務(wù)員因所在部門各異,工作性質(zhì)不同,不同類別公務(wù)員評估內(nèi)容的側(cè)重有所不同。英國公務(wù)員系統(tǒng)比較重才,表現(xiàn)為績效評估的內(nèi)容比較寬泛,包括10方面素質(zhì)要求:觀察和分析問題能力;溝通與交流能力;崇尚客戶的意識能力;宏觀決策能力;處理人際關(guān)系能力;領(lǐng)導(dǎo)管理能力;組織意識能力;高效率工作能力;計劃組織能力;全局意識能力。一般情況下比較注重對工作數(shù)量和質(zhì)量的評估。

3.評估標(biāo)準(zhǔn)。英國的公務(wù)員績效評估分為3至7檔,多數(shù)部門分為5檔。主要表現(xiàn)為三種類型:(1)內(nèi)閣辦公室式分檔法。內(nèi)閣辦公室將評估標(biāo)準(zhǔn)分為5個檔次:一級,最出色;二級,比較出色;三級,能夠達(dá)到圓滿程度;四級,需要改進(jìn);五級,業(yè)績不佳,工作不能被接受。在公務(wù)員績效評估中,由公務(wù)員的直接上級根據(jù)被評估人一年的業(yè)績狀況,依據(jù)評估內(nèi)容予以打分,確定考核檔次。此種評估方法具有普遍性。(2)公務(wù)員學(xué)院式分檔法。公務(wù)員學(xué)院將評估標(biāo)準(zhǔn)分為4檔:一級為杰出,能出色完成工作目標(biāo),高于要求標(biāo)準(zhǔn);二級為高效,某些工作超出目標(biāo)要求標(biāo)準(zhǔn);三級為有效,能在本崗位達(dá)到所有目標(biāo)要求;四級為不佳,有許多方面達(dá)不到目標(biāo)要求,需要別人協(xié)助。(3)貿(mào)工部式分檔法。貿(mào)工部工作人員的績效評估分為7檔:一檔為1級,工作杰出;二檔為2級+,工作比較杰出;三檔為2級,超出工作標(biāo)準(zhǔn);四檔為3級+,剛剛達(dá)標(biāo),沒有失誤;五檔為3級,剛剛達(dá)標(biāo),偶有失誤;六檔為4級,達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn);七檔為5級,工作不能被接受。

4.評估程序。英國公務(wù)員績效評估中重視程序的科學(xué)性,具體表現(xiàn)為:(1)部門根據(jù)自身職能,制定全年工作目標(biāo),分析目標(biāo)的可行性,擬定實現(xiàn)目標(biāo)的具體手段。(2)公務(wù)員依照部門年度目標(biāo)、根據(jù)個人職務(wù)進(jìn)行目標(biāo)任務(wù)分解,制定個人年度目標(biāo)。(3)部門管理者與工作人員一道于年中對年度目標(biāo)的落實情況進(jìn)行檢查,商定下半年改進(jìn)措施。(4)工作人員于年終對照本人的年度目標(biāo)和總體行為準(zhǔn)則對自己加以評價,寫出自我評價材料。(5)管理者對本部門工作人員加以評價,與之交換意見,寫出評估報告,報上級人事部門審查備案。(6)當(dāng)被評估人對管理者的評估報告有異議時,可以向管理者的上級闡明理由和事實,提請評估復(fù)議。管理者的上級接到評估復(fù)議申請后,要組織專門人員進(jìn)行調(diào)查核實,若發(fā)現(xiàn)管理者的評估報告確有不當(dāng),可與管理者商議重新修改評估報告;若管理者的評估報告符合實際,上級復(fù)議人員要向被評估人講明調(diào)查核實的情況[9]。

(三)法國政府的公務(wù)員績效評估

法國的公務(wù)員績效評估主要包括以下內(nèi)容:

1.考核項目。法國公務(wù)員考核的內(nèi)容有14項:身體適應(yīng)性;專門知識;守時值勤;整潔與整飾;工作適應(yīng)能力;合作精神;服務(wù)精神;積極性;工作效率;工作方法;理解力;組織協(xié)調(diào)能力;指揮監(jiān)督能力;觀察分析力。各部門在考核時根據(jù)工作類別和崗位特點至少選擇其中六項進(jìn)行重點考核。

2.考核標(biāo)準(zhǔn)。法國公務(wù)員的年度考核實行分項評分,每項評分最低0分,最高20分,然后將各項分?jǐn)?shù)相加,按所得總分排出優(yōu)劣等次。考核成績分為A、B、C、D、E五等,A等(優(yōu)異)140分;B等(優(yōu)良)125分;C等(合乎標(biāo)準(zhǔn))100分;D等(不合乎標(biāo)準(zhǔn))85分;E等(低劣)60分。在此基礎(chǔ)上寫出考核評語。

3.考核方法。法國政府公務(wù)員考核每年進(jìn)行一次,由本部門行政首長主持,并依照公務(wù)員的隸屬關(guān)系由直接上級擔(dān)任主考。具體工作分兩步進(jìn)行:(1)分項打分和寫出評語;(2)主考人根據(jù)被考人的各項打分,結(jié)合平時執(zhí)行公務(wù)的表現(xiàn)、品德和未列入打分項目的情況,用文字作出總的評價,送上一級領(lǐng)導(dǎo)核準(zhǔn)簽字。最后將總評語通知本部門的參與機構(gòu)行政對等委員會。

4.考核監(jiān)督。法國公務(wù)員考核實行半公開制,并在一定程度上對考核者進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督措施為:讓公務(wù)員參與考核;打分要經(jīng)公務(wù)員行政對等委員會平衡;對考核評語予以復(fù)核;允許公務(wù)員申訴,以保證考核的客觀公正,防止考核中的主觀臆斷。

法國公務(wù)員考核存在的問題主要表現(xiàn)為:首先,考核評分標(biāo)準(zhǔn)不夠具體,使打分時不容易把握;其次,考核中公務(wù)員的資歷因素占比重過大,實際工作能力和表現(xiàn)占比重偏低;最后,考核結(jié)果不能完全做到公開。這些問題使法國的公務(wù)員績效評估常常不能準(zhǔn)確地考量工作人員的實際工作能力,因而無法真正發(fā)揮績效評估的作用。

(四)德國政府的公務(wù)員績效評估

德國公務(wù)員的考核制度依據(jù)1956年的勞夫巴亨行政命令,采用傳統(tǒng)的“臆斷考績法”[10](P220),即由主管行政長官給下屬寫鑒定的方法。德國聯(lián)邦政府認(rèn)為此種考核方法較其他國家的因素分析法更為可靠。

1.考核方式。德國公務(wù)員考核有平時考勤、定期考核和不定期考核3種方式。定期考核每3年一次,高級職和中級職的官員至55歲,擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的警事官員至50歲,都要接受定期考核。不定期考核的適用范圍為:(1)任命官員之前;(2)55周歲以下、在某一行政部門工作滿6個月并將進(jìn)行轉(zhuǎn)任或調(diào)動的官員;(3)根據(jù)本人要求進(jìn)行?？己送ǔＳ诿磕?0月1日至11月30日期間進(jìn)行。高級官員的考核由部門主管領(lǐng)導(dǎo)或司局長負(fù)責(zé),其他職類官員由直接上司負(fù)責(zé),最后由部門負(fù)責(zé)人審查并簽署評語。

2.考核內(nèi)容。在德國公務(wù)員考核中,定期考核的主要內(nèi)容由本人簡況、工作鑒定、能力鑒定和考核意見4部分組成(見表2),所有考核鑒定必須與本人見面,并納入個人檔案。

表2 德國公務(wù)員績效考核的內(nèi)容[10](P220)

3.考核標(biāo)準(zhǔn)。德國公務(wù)員考核共分為特優(yōu)、優(yōu)、良、一般、及格、不及格和差7個等級,考核等級、評分和標(biāo)準(zhǔn)見表3。

德國沒有考績法,公務(wù)員的考績和升遷被看作是機關(guān)首長的權(quán)力,以行政命令的形式運作。在德國人看來,美國所倡導(dǎo)的積極客觀的考量方法不可取,因為人事的處理變化無常,所以由直接上司考察比升遷考試更加可行,可以更直接考核公務(wù)員的工作。此種做法的弊病在于行政長官及人事官很容易憑個人好惡和感情處事,容易出現(xiàn)偏袒徇私的情況。

表3 德國公務(wù)員考核等級與標(biāo)準(zhǔn)[10](P220)

(五)日本政府的公務(wù)員績效評估

在日本,政府十分重視對公務(wù)員的考核工作。早在1952年,日本人事院就依據(jù)公務(wù)員法制定了《勤務(wù)評定規(guī)則》,目的在于對公務(wù)員的工作狀況進(jìn)行客觀公正的評價,以之作為提薪、晉升、調(diào)職、免職或獎勵的基礎(chǔ)和依據(jù),進(jìn)而促進(jìn)其工作水平和工作效率的提高。因此,日本公務(wù)員考核又被稱為“勤務(wù)評定”。

1.考核內(nèi)容。日本的勤務(wù)評定分為兩種:一是特別評定,即對處于試用期的公務(wù)員進(jìn)行1次以上的評定,或在行政長官認(rèn)為必要時隨時進(jìn)行評定;二是定期評定,即每年一次在規(guī)定時間對職員進(jìn)行評定。勤務(wù)評定由部門主管或由他所指定的機關(guān)上級職員負(fù)責(zé),采取單向度的上級給下級評定的方法,由課長評定課長輔佐、主干、系長、主查、主任及系員,局長或部長評定課長等。不采取群眾評議的方法[10](P239)。評定內(nèi)容包括勤務(wù)實績、性格、能力和適應(yīng)力四項(見表4)。

表4 日本勤務(wù)評定的內(nèi)容和指標(biāo)[11]

2.考核方法。日本各機關(guān)采用的考績方法有所不同。比較普遍的方法為:連記評分法、個別評分法、綜合評定法和評語法。日本政府各機關(guān)都很重視平時考核,規(guī)定分析和記錄職員的平時服務(wù)成績,再與此后選定的考績方法綜合考評。

3.考核等次。日本公務(wù)員的考評要求公正地做記錄,結(jié)果通常分為A、B、C、D、E五等:A級為服務(wù)成績超群者,一般不超過考核人數(shù)的10%;B級為服務(wù)成績優(yōu)良者,一般不超過考核人數(shù)的30%;C級為服務(wù)成績良好者;D級為服務(wù)成績不良者;E級為服務(wù)成績低劣者。

4.考核程序。日本公務(wù)員考核的一般程序為:(1)記錄平時成績:將公務(wù)員服務(wù)的成績進(jìn)行分析和記錄,而后選定考績方法進(jìn)行綜合考核;(2)制定考核標(biāo)準(zhǔn);(3)執(zhí)行初核:由考核機關(guān)首長指定受考人的單位主管執(zhí)行;(4)執(zhí)行復(fù)核:由考核機關(guān)首長指定受考人的上一級單位主管執(zhí)行;(5)再復(fù)核:當(dāng)考核機關(guān)首長認(rèn)為考核結(jié)果不公正時,可指定復(fù)核者的上級機關(guān)主管再行復(fù)核,以對考核結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整;(6)核定:考核機關(guān)首長認(rèn)為初核、復(fù)核或再復(fù)核結(jié)果適當(dāng)時,可予以核定和獎懲,若認(rèn)為復(fù)核或再復(fù)核不當(dāng)時,得交回再議;(7)制作考核記錄書予以保管:經(jīng)上述程序辦理考核后,制作績效考核記錄書,由各機關(guān)自行保管,不需函報總理府或人事院,亦不需通知受考者。

5.考核結(jié)果的運用。日本公務(wù)員考核列A或B等,且與職務(wù)有關(guān)的性格、能力及適應(yīng)力均為優(yōu)良者,準(zhǔn)予特別晉級,即縮短晉級時間三至六個月(原需一年),或一次晉升兩級。對下級機關(guān)中工作勤奮、卓有成效者,總理大臣和有關(guān)省廳長給予表彰?？己肆蠧等者,依常規(guī)晉級。考核列D等者,在工作上予以指導(dǎo)、矯正,或訓(xùn)練、或調(diào)整工作指派、或另調(diào)工作單位,以增進(jìn)服務(wù)效率。被評為E級的公務(wù)員不得晉升。依據(jù)《公務(wù)員法》,對服務(wù)成績不良者要根據(jù)人事院規(guī)則予以降職或免職處理,因責(zé)任事故造成損害的還要受到處罰。國家公務(wù)員的年度評定結(jié)果需存檔,以備隨時考察之用。

日本的“勤務(wù)評定”制度注重德績結(jié)合,強調(diào)對公務(wù)員精神面貌的考核,以加強對公務(wù)員服務(wù)精神的培養(yǎng)。但其考核指標(biāo)體系中的許多內(nèi)容不能量化,主要依賴評估者的主觀評定,容易造成評價的不客觀、不公正。

(六)新加坡政府的公務(wù)員績效評估

新加坡的公務(wù)員考核評估制度主要由潛能評估制度和工作評價制度兩部分組成。

1.潛能評估制度。潛能評估一般在公務(wù)員發(fā)展報告中提出,評估的主要內(nèi)容如表5所示。

表5 新加坡公務(wù)員潛能評估的主要內(nèi)容[12]

潛能評估每年進(jìn)行一次,方法是對上述各方面素質(zhì)逐項評價打分,再進(jìn)行綜合評價。行政服務(wù)類公務(wù)員每人都需加以評價;低級公務(wù)員只在涉及晉升問題時才加以評價。由于潛能評估的結(jié)果影響公務(wù)員的任用或晉升,部門領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)評估結(jié)果淘汰不稱職的公務(wù)員,因而評估結(jié)果是保密的,僅由公務(wù)員的上司予以控制。

2.工作評價制度。新加坡工作評價的項目因公務(wù)員類別不同而有所不同。評價的主要內(nèi)容是:行為表現(xiàn);與同事的關(guān)系;與公眾溝通聯(lián)系的情況;創(chuàng)造性;責(zé)任心;在各種壓力下的反應(yīng);理解和評價能力;從事建設(shè)性工作的能力;決策能力;工作效率和工作成果;道德品行;書面和口頭表達(dá)能力;組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理能力;交際、談判能力;接受新觀念、應(yīng)用新方法的能力;接受建設(shè)性批評意見的情況;計算機操作能力等?？己私Y(jié)果分為杰出、優(yōu)秀、滿意、一般、差五個等次。

除了對本人加以評價,還要進(jìn)行比較性評價,即與其他同級公務(wù)員比較,得出杰出、優(yōu)秀,一般或差等次。最后根據(jù)公務(wù)員本人的考核等級和與其他公務(wù)員比較的相對等級來確定被考核者的晉升、培訓(xùn)或另行安排工作。

(七)韓國政府的公務(wù)員績效評估

為了適應(yīng)全球化、信息化時代給政府管理帶來的挑戰(zhàn),韓國于20世紀(jì)90年代啟動了新一輪行政改革,目標(biāo)是創(chuàng)建廉價、高效和服務(wù)型政府。為了推動行政改革,達(dá)到預(yù)期目標(biāo),韓國政府在公務(wù)員管理中引入以目標(biāo)管理為基礎(chǔ)的績效評估機制。

1.評估理念。韓國政府人力資源管理部門首先對績效評估的理念進(jìn)行了四個方面的更新:(1)從投入導(dǎo)向向績效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變;(2)從財政指標(biāo)導(dǎo)向向多樣化綜合指標(biāo)導(dǎo)向(尤其是顧客導(dǎo)向)轉(zhuǎn)變;(3)從單方面、自上而下的考核向相互或立體的考核轉(zhuǎn)變;(4)從對公務(wù)員行為的控制導(dǎo)向向指導(dǎo)和促進(jìn)公務(wù)員行為轉(zhuǎn)變。

2.評估方法。1998年韓國總統(tǒng)下令在政府中引進(jìn)激勵機制,1999年開始在政府各部門公務(wù)員中實施目標(biāo)管理,引入績效工資制,建立起以目標(biāo)管理為基礎(chǔ)的績效評估制度。要求各部門提交工作目標(biāo)計劃表,并為每個目標(biāo)制定具體實施方案,明確完成時間?？冃гu估每年進(jìn)行一次,一般在轉(zhuǎn)年元月進(jìn)行。個人首先提交自己的績效評估報告,由一線管理人員打分并評定等級(分為A、B、C、D四級),再由高級管理人員評分(占總分的30%),每位公務(wù)員的總分=績效分+獎勵分-處罰分[13]。

近幾年來,韓國政府對“全方位評估體系”表現(xiàn)出了極大興趣。此種評估體系從多角度獲取信息反饋,是一種精細(xì)的評估體系。評估者從受評者的上級主管、其他高級管理者、同事、顧客、下屬等各方面收集信息,綜合出正確的評估等級,作為被評估者的最終評價結(jié)果。

3.評估結(jié)果的運用。韓國績效評估的結(jié)果被用于兩個方面:一是與公務(wù)員的年薪和獎金掛鉤,政府每一年度給表現(xiàn)特別優(yōu)秀的公務(wù)員以特別獎勵;二是與個人品質(zhì)、經(jīng)歷、能力等共同構(gòu)成任命和提升的重要指標(biāo)。以往韓國公務(wù)員的晉升大都依據(jù)資歷,如今韓國政府正努力廢除此種被動的升遷模式,代之以績效原則為基礎(chǔ)的升遷辦法。

三、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公務(wù)員績效評估的經(jīng)驗與不足

(一)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公務(wù)員績效評估的經(jīng)驗

為了適應(yīng)工業(yè)化時代政府管理的需要,發(fā)達(dá)國家和地區(qū)從19世紀(jì)中期開始實施公務(wù)員制度,經(jīng)過一百多年的發(fā)展,公務(wù)員績效考核制度不斷發(fā)展完善,形成了一套規(guī)則細(xì)密的評價體系,積累了豐富的經(jīng)驗。

1.堅持客觀、公正、合理。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在公務(wù)員考核方面普遍遵循客觀、公正、合理的原則。大多數(shù)國家向公務(wù)員公開考核過程和考核結(jié)果,以保證考核的客觀公正。在對公務(wù)員進(jìn)行考核時,針對被考核人的實際情況,如所從事工作的性質(zhì)、個人閱歷、能力學(xué)識和品德進(jìn)行考核,非千篇一律,保證考核的合理性,使考核真正落到實處。

2.有專門的考核機構(gòu)、明確的考核周期和法律保障。各發(fā)達(dá)國家在對公務(wù)員進(jìn)行考核時大多有專門的考核機構(gòu)和人員,以保證績效考核的順利進(jìn)行;大多數(shù)國家實行定期考核制度;考核時,都有明確的法律法規(guī)為之保障,以保證績效考核的制度化。

3.充分利用考核結(jié)果。各國在進(jìn)行公務(wù)員績效考核時,都十分重視考核結(jié)果并最大限度地加以利用。具體體現(xiàn)為:(1)合理獎懲,即根據(jù)考核結(jié)果對被考核者進(jìn)行獎懲,或?qū)ζ渎毼患右哉{(diào)整;(2)選拔人才,管理者通過考核掌握情況,做到人才的合理選拔、分配和使用;(3)提高效率,通過考績使行政首長發(fā)現(xiàn)工作中的缺點和管理漏洞,也使被考核公務(wù)員了解自己的不足,以及時改進(jìn)。

4.定性與定量相結(jié)合,注重定量考核。如今各國在考績中考核項目的設(shè)置越來越與工作目標(biāo)相聯(lián)系,考核標(biāo)準(zhǔn)越來越詳細(xì)、具體,越來越重視對能力乃至潛能的考察,考核方式日益趨于數(shù)字化和表格化。這些方法有利于增強考核的客觀性,減少評估中的主觀臆斷。

5.重視考核的監(jiān)督機制。各國在嚴(yán)格考核制度的同時越來越重視對考核的監(jiān)督,以防考核流于形式。對考核的監(jiān)督主要表現(xiàn)為:(1)公開考核過程和考核結(jié)果,防止某些官員的個人偏見;(2)保證被考核者的申訴權(quán)力,當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為考核結(jié)果不合理時,可向有關(guān)機構(gòu)提出申訴,甚至向法院起訴。

(二)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公務(wù)員績效評估的不足

公務(wù)員績效考核是一項復(fù)雜的工程,發(fā)達(dá)國家和地區(qū)進(jìn)行了多年的探索和實踐,積累了經(jīng)驗,摸索出了一些規(guī)律,但在實際運作中仍存在不足。

1.量化考績較為困難。公務(wù)員的考勤側(cè)重于對日常工作的督察,比較容易量化。然而考績是一種綜合評價,更注重公務(wù)員的工作能力和整體素質(zhì),其中涉及性格、行為道德和能力等難以測量和計算的指標(biāo),在實際操作中難以進(jìn)行量化。目前,各國都在如何制定出更加客觀、合理的指標(biāo)方面加以探索,以使公務(wù)員的績效考核更加科學(xué)合理。

2.考核指標(biāo)體系存在問題。由于性格、道德等指標(biāo)不容易量化,各國在進(jìn)行考核時普遍輕視此類指標(biāo),重視經(jīng)濟(jì)效益等定量指標(biāo)。但政府畢竟不同于私營部門,一些難以量化的指標(biāo)有時比經(jīng)濟(jì)效益更為重要。因此如何設(shè)計公務(wù)員績效考核指標(biāo)體系,成為目前各國亟待解決的問題。

3.績效被高估的問題。在各國公務(wù)員績效考核的操作過程中,普遍存在績效被高估的情況,被評估者因此可獲得更多的報酬。1989年美國OPM調(diào)查表明,“大家都在一個較高的評定等級上,人人有份,但所獲甚少”[14]。由于預(yù)算約束和獎金數(shù)量限制等原因,還可能導(dǎo)致公務(wù)員的不滿和沖突。

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府公務(wù)員績效評估的經(jīng)驗是其政治制度和文化傳統(tǒng)的產(chǎn)物,具有一定的普遍意義,也具有特殊性。正如美國著名政治學(xué)家羅伯特·A.達(dá)爾所說:“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論,不能夠立刻予以普遍化,或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合,必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定”[15]。目前我國的政府公務(wù)員績效考核已積累了豐富的經(jīng)驗,但無論在理論層面還是在實際操作方面仍存在問題。因此有必要有選擇地汲取和借鑒他國經(jīng)驗,以完善我國的公務(wù)員績效考核制度。

[1]孟 華.政府績效評估:美國的經(jīng)驗與中國的實踐[M].上海:上海人民出版社,2006:55.

[2]蔡立輝.西方國家政府績效評估的理念及其啟示[J].清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2003,(1).

[3]余柳儀.發(fā)達(dá)國家公共部門人力資源績效評估經(jīng)驗及發(fā)展趨勢[J].商業(yè)研究,2007,(7).

[4]沈定軍,劉洋洋.英美國家公務(wù)員績效考核對我國的啟示[J].中國集體經(jīng)濟(jì)(下半月),2007,(1).

[5]袁 東.美國公務(wù)員的工作考評[J].中國行政管理,2003,(1).

[6]周敏凱.比較公務(wù)員制度[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2006:166.

[7]肖鳴政.國家公務(wù)員考評教程[M].北京:中央民族大學(xué)出版社,1995:244.

[8]姜海如.中外公務(wù)員制度比較[M].北京:商務(wù)印書館,2003.

[9]趙曉冬,等.國外公務(wù)員績效評價制度的啟示與借鑒[J].中國行政管理,2006,(12).

[10]李德志.人事行政學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2001.

[11]劉 禹.中日公務(wù)員考核制度比較與分析[J].成都教育學(xué)院學(xué)報,2005,(1).

[12]趙玉霞.國外公務(wù)員考核制度述評[J].山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報,2004,(3).

[13]胡 冰.韓國行政績效評估制度給我們的啟示[J].江西行政學(xué)院學(xué)報,2004,(S1).

[14]楊 波.西方國家公務(wù)員制度改革與核心價值的沖突[J].中國行政管理,2001,(9).

[15]ROBERT A.DAHL.The Science of Public Administration:Three Problems[J].Public Administration Review,1947,(1).

責(zé)任編輯:張新顏

D523

A

10082410X(2010)0220088209

2009212202

譚 融(1952-),女,山東濰坊人,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授,博士,博士生導(dǎo)師;天津 300071

馬 俊(1984-),女,天津人,天津市東麗區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局公務(wù)員;天津 300071