王 濤 何 斌

淄博中心區(qū)地震應(yīng)急疏散規(guī)劃編制

王 濤 何 斌

一、項(xiàng)目背景

淄博地處我國(guó)東部最大的地震帶—郯廬地震帶西側(cè)，東鄰郯廬斷裂帶，境內(nèi)地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，斷裂發(fā)育，具備發(fā)生中強(qiáng)地震發(fā)生的構(gòu)造背景。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我市城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口密集度提高，一旦發(fā)生破壞性地震或其他嚴(yán)重災(zāi)害，人員快速、有序的疏散安置，已經(jīng)成為政府迫切需要解決的問題之一。

2003年，市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就提出了編制應(yīng)急疏散方案的設(shè)想，2004年，省政府95號(hào)文提出了“合理規(guī)劃和建設(shè)城市應(yīng)急疏散通道和避險(xiǎn)場(chǎng)地”的要求，但當(dāng)時(shí)中心區(qū)的地震活斷層探測(cè)與地震小區(qū)劃工作以及震害預(yù)測(cè)工作尚未開展，一些基礎(chǔ)性資料缺乏，編制應(yīng)急疏散方案的條件尚不具備。

2005年，省地震局、省建設(shè)廳、省民政局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)地震應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的意見》，要求開展應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)試點(diǎn)。2005年12月，在淄博市城市活斷層探測(cè)與地震危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)項(xiàng)目基本完成的基礎(chǔ)上，市地震局將此項(xiàng)目作為2006年重點(diǎn)項(xiàng)目提報(bào)了市政府。

2006年3月，淄博市人民政府印發(fā)了關(guān)于《2006年重點(diǎn)工作安排》的通知(淄政發(fā)〔2006〕12號(hào))，將《中心城區(qū)地震災(zāi)害疏散應(yīng)急規(guī)劃》作為市政府2006年重點(diǎn)工作進(jìn)行了部署，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政支出。

二、規(guī)劃編制情況

1、開展調(diào)查研究。2006年4月按照市政府的要求，市地震局組織有關(guān)人員對(duì)北京市的應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)情況進(jìn)行了初步考察，完成了調(diào)研報(bào)告和規(guī)劃編制實(shí)施方案（大綱）的撰寫工作，提出了規(guī)劃編制的基本思路，向市政府分管領(lǐng)導(dǎo)做了專門匯報(bào)，得到了市政府領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

2、明確規(guī)劃編制原則。借鑒北京地應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合淄博中心區(qū)人口密集和應(yīng)急資源分布不均的實(shí)際，確定了“以人為本、平災(zāi)結(jié)合、立足現(xiàn)狀、完善功能、一場(chǎng)多用、注重實(shí)用”的規(guī)劃原則，重點(diǎn)在改造和完善功能上下功夫，對(duì)于現(xiàn)狀條件確實(shí)無法滿足要求的，規(guī)劃建設(shè)新的地震應(yīng)急避難場(chǎng)所和應(yīng)急配套設(shè)施。

3、確定規(guī)劃編制總體思路。根據(jù)淄博市中心區(qū)人口分布和應(yīng)急資源分布情況，科學(xué)合理地劃分應(yīng)急疏散分區(qū)和疏散單元，保證應(yīng)急避難場(chǎng)所布局合理、安全可達(dá)，做到疏散通道暢通、疏散標(biāo)志設(shè)置明確，震后社區(qū)居民可快速、有序地疏散到應(yīng)急避難場(chǎng)所，得到妥善安置。

4、下達(dá)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。為保證規(guī)劃成果的法定性和權(quán)威性，利于規(guī)劃成果的應(yīng)用，按照規(guī)劃編制的有關(guān)程序，市規(guī)劃局為淄博中心區(qū)地震應(yīng)急疏散規(guī)劃下達(dá)了規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，明確了規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃成果、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制進(jìn)度等。

5、選擇規(guī)劃設(shè)計(jì)單位。要在充分考察的基礎(chǔ)上，擇優(yōu)選擇具有規(guī)劃資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位承擔(dān)編制任務(wù)。編制單位制定了規(guī)劃編制實(shí)施方案，對(duì)規(guī)劃編制作出了詳細(xì)安排。

6、規(guī)劃編制基礎(chǔ)資料搜集。規(guī)劃編制基礎(chǔ)資料主要包括綠地、廣場(chǎng)、房屋、道路、人口現(xiàn)狀和規(guī)劃情況，地震地質(zhì)構(gòu)造情況、地震危險(xiǎn)性以及震害預(yù)測(cè)結(jié)果，重大危險(xiǎn)源、醫(yī)院、消防、超市、物資儲(chǔ)備等應(yīng)急資源分布情況，供電、供水、供氣、排污等應(yīng)急設(shè)施現(xiàn)狀和規(guī)劃情況。搜集方法主要有兩種，一是充分利用現(xiàn)有的數(shù)字化城市建設(shè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，從中提取所需資料。二是以市政府辦公廳名義給規(guī)劃編制單位出具介紹信，并由市地震局具體協(xié)調(diào)向有關(guān)單位調(diào)查搜集所需數(shù)據(jù)。

7、規(guī)劃編制質(zhì)量控制。為保證規(guī)劃編制質(zhì)量，市地震局成立了質(zhì)保小組，建立了定期檢查制度和規(guī)劃成果內(nèi)審制度，對(duì)關(guān)鍵數(shù)據(jù)資料進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽查核實(shí)，對(duì)規(guī)劃成果實(shí)行規(guī)劃規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、質(zhì)保小組和專家論證三級(jí)把關(guān)。成果初稿完成后，為進(jìn)一步完善成果，規(guī)劃編制人員又先后赴深圳和北京考察學(xué)習(xí)，征求有關(guān)專家意見。

8、規(guī)劃成果評(píng)審。在多次修改完善的基礎(chǔ)上，2007年10月，市政府組織召開了專家評(píng)審會(huì)。北京市地震局、山東省建設(shè)廳、山東省地震局以及淄博市有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家參加了評(píng)審會(huì)，市政府分管副市長(zhǎng)參加了評(píng)審會(huì)并發(fā)表講話，對(duì)規(guī)劃成果的應(yīng)用提出了要求。

9、規(guī)劃成果報(bào)批。根據(jù)專家評(píng)審提出的意見，規(guī)劃編制單位對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行了認(rèn)真修改，在此基礎(chǔ)上，2007年12月，市地震局向市政府提交了《關(guān)于申請(qǐng)批準(zhǔn)〈淄博中心區(qū)地震應(yīng)急疏散規(guī)劃〉的請(qǐng)示》，2008年1月規(guī)劃成果獲市政府批準(zhǔn)，2008年11月市政府組織召開了規(guī)劃成果匯報(bào)會(huì)，向市直有關(guān)部門和區(qū)縣政府介紹了規(guī)劃成果，市委常委、副市長(zhǎng)周連華出席會(huì)議，對(duì)成果管理應(yīng)用提出要求。

三、規(guī)劃主要內(nèi)容

地震應(yīng)急疏散規(guī)劃既不同于簡(jiǎn)單的應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃，也不同于疏散預(yù)案。規(guī)劃編制過程中，我們綜合考慮了人口分布和應(yīng)急資源分布，對(duì)疏散分區(qū)、疏散道路、避難場(chǎng)所、疏散標(biāo)識(shí)、應(yīng)急疏散設(shè)施進(jìn)行了規(guī)劃，同時(shí)結(jié)合實(shí)際就規(guī)劃實(shí)施和對(duì)相關(guān)規(guī)劃的反饋等提出了措施和建議，規(guī)劃還結(jié)合震害預(yù)測(cè)結(jié)果，對(duì)于不同震級(jí)或烈度情況下避難場(chǎng)所的調(diào)劑作出了規(guī)劃。規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)采用了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 場(chǎng)址及配套設(shè)施》（GB21734—2008），避難場(chǎng)所標(biāo)志參照了北京市地方標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)志》（DB11/224-2004）。規(guī)劃由文本、圖集、說明書、規(guī)劃研究、基礎(chǔ)資料匯編和避難場(chǎng)所試點(diǎn)方案六部分組成。

規(guī)劃文本部分共十章，分別為總則、應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃、應(yīng)急疏散道路規(guī)劃、應(yīng)急疏散標(biāo)識(shí)規(guī)劃、應(yīng)急設(shè)施規(guī)劃、防止和減輕次生災(zāi)害規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施措施和建議。

圖集部分共有25張圖件，分別為區(qū)域位置圖、 用地現(xiàn)狀圖、主要影響因素分布圖、中心城區(qū)功能分區(qū)圖、遠(yuǎn)期土地利用規(guī)劃圖、應(yīng)急避難場(chǎng)所用地資源現(xiàn)狀圖、人口現(xiàn)狀分布圖、應(yīng)急設(shè)施現(xiàn)狀圖、應(yīng)急疏散分區(qū)規(guī)劃圖、應(yīng)急疏散單元規(guī)劃圖、應(yīng)急避難場(chǎng)所用地資源規(guī)劃圖、應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃分布圖、調(diào)劑避難場(chǎng)所規(guī)劃分布圖、中心區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃總圖、應(yīng)急避難場(chǎng)所責(zé)任區(qū)規(guī)劃圖、疏散路線引導(dǎo)示意圖、應(yīng)急疏散道路規(guī)劃圖、應(yīng)急設(shè)施規(guī)劃圖以及石橋街道辦等7個(gè)街道辦的控制指標(biāo)圖。

應(yīng)急避難場(chǎng)所試點(diǎn)規(guī)劃方案由文本和圖集兩部分組成。文本部分包括概況、用地狀況、規(guī)劃范圍、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃原則、避難場(chǎng)所類型、規(guī)劃定位、功能分區(qū)、服務(wù)范圍、交通組織、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、配套設(shè)施等12個(gè)方面。圖集部分共有6張圖件，分別為應(yīng)急避難場(chǎng)所區(qū)域位置圖、 應(yīng)急避難場(chǎng)所避難用地現(xiàn)狀分析圖、應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃總平面圖、應(yīng)急避難場(chǎng)所功能結(jié)構(gòu)圖、應(yīng)急避難場(chǎng)所服務(wù)半徑圖、應(yīng)急避難場(chǎng)所道路指示標(biāo)識(shí)布置圖。

結(jié)合《淄博市城市總體規(guī)劃（2006—2020年）》中的土地利用規(guī)劃以及《淄博市中心區(qū)中小學(xué)校布局規(guī)劃》，確定可用作應(yīng)急避難場(chǎng)所的用地資源共有46處，總面積263.64公頃，實(shí)際可利用面積174.31公頃。規(guī)劃區(qū)外圍附近可利用的資源主要有3處，分別是東部淄東鐵路東鄰公共綠地、西部張店區(qū)政務(wù)中心廣場(chǎng)、西北部濟(jì)青高速北鄰公共綠地，實(shí)際可利用面積分別為106.32公頃、30.5公頃、22.0公頃，可容納避難人口分別為42.53萬人、12.2萬人、8.8萬人。

規(guī)劃應(yīng)急避難場(chǎng)所23處，總用地面積213.28公頃，實(shí)際可利用面積136.92公頃，按照人均避難面積2.5平方米計(jì)，可容納避難人口54.76萬人。其中I類應(yīng)急避難場(chǎng)所6處，總用地面積144.83公頃，實(shí)際可利用面積83.98公頃，可容納避難人口33.6萬人；II類應(yīng)急避難場(chǎng)所11處，總用地面積56.94公頃，實(shí)際可利用面積42.9公頃，可容納避難人口17.15萬人；III類應(yīng)急避難場(chǎng)所6處，總用地面積11.51公頃，實(shí)際可利用面積10.04公頃，可容納避難人口4.01萬人。規(guī)劃區(qū)周邊可利用避難場(chǎng)所3處，分別為東部淄東鐵路東鄰公共綠地、西部張店區(qū)政務(wù)中心廣場(chǎng)、西北部濟(jì)青高速北鄰公共綠地，就近服務(wù)于老城區(qū)部分區(qū)域。規(guī)劃區(qū)內(nèi)23處應(yīng)急避難場(chǎng)所應(yīng)與新城區(qū)規(guī)劃的8 處應(yīng)急避難場(chǎng)所密切配合，互為調(diào)劑，共同服務(wù)于整個(gè)中心城區(qū)。

四、規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)控制

參照《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 場(chǎng)址及配套設(shè)施》和北京、深圳等地避難場(chǎng)所規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)，結(jié)合淄博實(shí)際，我們確定了淄博中心區(qū)（老城區(qū)部分）地震應(yīng)急疏散規(guī)劃的具體技術(shù)指標(biāo)，見下表：

五、規(guī)劃的主要特點(diǎn)

在應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃方面，北京市地震局、深圳龍崗區(qū)地震局之前都做過大量的工作，我們?cè)谝?guī)劃編制時(shí)也充分借鑒了他們的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)我們突出了我們自己的特色：

一是探索性。引入了WVD研究方法，結(jié)合避難人口分布預(yù)測(cè)，綜合確定各避難場(chǎng)所責(zé)任區(qū)。綜合考慮應(yīng)急醫(yī)療、應(yīng)急物資等應(yīng)急資源分布和人口分布，提出了疏散分區(qū)的概念，結(jié)合應(yīng)急避難場(chǎng)所的分布打破行政界線的限制合理劃定疏散分區(qū)，為應(yīng)急疏散的管理打下了基礎(chǔ)，并對(duì)疏散分區(qū)的管理提出了針對(duì)性建議。

二是實(shí)用性。規(guī)劃的整體框架設(shè)置，在充分考慮抗震減災(zāi)規(guī)劃對(duì)于該部分編制內(nèi)容要求的基礎(chǔ)上，立足于實(shí)用，立足于人們疏散全過程，包括疏散目標(biāo)避難場(chǎng)所確定，道路選取，疏散過程中標(biāo)識(shí)的正確引導(dǎo)，以及可利用和配備的應(yīng)急設(shè)施。

三是創(chuàng)新性。（1）提出了避難場(chǎng)所調(diào)劑規(guī)劃的概念，能夠消除或減少避難人口分布預(yù)測(cè)與未來實(shí)際的偏差，使未來的避難人口安置具有更大彈性。（2）提出了居住區(qū)避難中轉(zhuǎn)場(chǎng)地的概念。它雖然不屬于三類應(yīng)急避難場(chǎng)所中的任何一類，但在應(yīng)急疏散體系中地位特殊，是市民轉(zhuǎn)移到應(yīng)急避難場(chǎng)所的中轉(zhuǎn)用地，起到暫時(shí)停留和引導(dǎo)的作用，同時(shí)又可作為應(yīng)急避難場(chǎng)所的補(bǔ)充調(diào)劑用地。（3）提出了應(yīng)急標(biāo)識(shí)規(guī)劃。強(qiáng)化避難人口疏散過程中的標(biāo)識(shí)引導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)人流交匯處等道路交叉路口的標(biāo)識(shí)引導(dǎo)。

四是反饋性。強(qiáng)化了對(duì)于城市規(guī)劃尤其是城市總體規(guī)劃編制的反饋，從本規(guī)劃角度出發(fā)，為其他規(guī)劃的編制提出了合理化建議。對(duì)于城市道路沿線建筑物控制提出了建議性控制標(biāo)準(zhǔn)。

六、幾點(diǎn)探討

1、規(guī)劃與避難場(chǎng)所規(guī)劃的區(qū)別。疏散規(guī)劃要考慮的因素較多，如：人口、物資儲(chǔ)備、道路設(shè)施、醫(yī)療資源分布、救援隊(duì)伍分部等，是綜合性規(guī)劃，避難場(chǎng)所規(guī)劃相對(duì)單一。

2、規(guī)劃與應(yīng)急疏散方案的區(qū)別。疏散方案?jìng)?cè)重于組織，以現(xiàn)實(shí)條件為主，疏散規(guī)劃則具有前瞻性，更多的考慮應(yīng)急設(shè)施的配備，兩者相互配合，方能發(fā)揮各自最大效益。

3、應(yīng)急避難場(chǎng)所人均居住標(biāo)準(zhǔn)為不低于1.5平米，實(shí)際難以操作，宜采用綜合指標(biāo)，取人均2.5平米。（指有效面積）

4、關(guān)于規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)。目前地震應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)方面的標(biāo)準(zhǔn)有《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 場(chǎng)址及配套設(shè)施》（GB21734—2008），山東省的地方標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)志》（DB37/ 1006—2008），北京市也制定了地震應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)志的地方標(biāo)準(zhǔn)。另外，《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50413-2007）對(duì)應(yīng)急疏散場(chǎng)地和疏散道路也作出了具體要求，但這些要求與地震應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施的規(guī)定有所不同。鑒于上述原因，迫切需要制定應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，來規(guī)范應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)行為。規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)可從以下方面考慮：

1、編制背景、編制依據(jù)

2、規(guī)劃原則、指導(dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)

3、基礎(chǔ)資料與成果圖件要求

4、現(xiàn)狀分析與相關(guān)指標(biāo)確定

5、避難人口的確定與疏散分區(qū)（應(yīng)急資源配置）

6、場(chǎng)址的選擇和不同類型避難場(chǎng)所的比例控制

7、避難場(chǎng)所設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和物資儲(chǔ)備要求

8、應(yīng)急避難場(chǎng)所布局（含不同類型避難場(chǎng)所分布）

9、疏散道路控制

10、標(biāo)志的設(shè)置要求

11、近期建設(shè)計(jì)劃與投資估算

12、保障措施

作者單位：山東省淄博市地震局