礦難由亂到治的法律進(jìn)路

編者按：對(duì)我們來說，“礦難”一直是一個(gè)沉重的話題。一個(gè)時(shí)期以來，頻發(fā)的礦難引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注，各級(jí)政府對(duì)煤礦生產(chǎn)安全的治理整頓便是這種關(guān)注的最核心體現(xiàn)。另一方面，我們社會(huì)對(duì)礦難的遺忘、冷漠程度也隨著礦難的頻發(fā)發(fā)生而逐步加深。一系列的礦難事件在轉(zhuǎn)化為黑色鉛字的背后，是逝去的一個(gè)個(gè)鮮活生命。聚焦頻發(fā)的礦難事故，喚起社會(huì)各界對(duì)煤礦生產(chǎn)安全的關(guān)注，探討解決問題的各項(xiàng)對(duì)策，是提高煤礦安全生產(chǎn)質(zhì)量、轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)增長方式的必由之路，也是建設(shè)以人為本的和諧社會(huì)的必然選擇。本文以2010年6月21日發(fā)生在平頂山衛(wèi)東區(qū)興東二礦重大煤礦事故為契機(jī)，邀請(qǐng)專家學(xué)者從不同角度發(fā)表看法、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，以期能有效的減少乃至避免此類事故的發(fā)生貢獻(xiàn)綿薄之力。

礦難之 痛

平頂山礦難事故：2010年6月21日1時(shí)40分許，河南省平頂山市衛(wèi)東區(qū)興東二礦井下發(fā)生一起炸藥爆炸事故，事故發(fā)生時(shí)井下有作業(yè)人員75人，事故發(fā)生后有26人獲救升井。事故共造成49人遇難、26人受傷（其中7人重傷）。該礦為鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，2008年被批準(zhǔn)由6萬噸／年技改為9萬噸／年。截至2010年6月6日，該礦采礦許可證等證照均已過期，按照河南省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)若干規(guī)定的通知》（ 豫 政〔2010〕17號(hào)）文件要求，該礦已被確定為關(guān)閉礦井。

兩年來重大事件回顧

●2009年5月30日，重慶綦江縣同華煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，30人死亡，77人受傷。

●2009年9月9日，河南平頂山新華四礦瓦斯爆炸事故，76人死亡。

●2009年10月8日，湖南冷水江市錫礦山閃星銻業(yè)公司南礦發(fā)生鋼絲繩斷繩事故，26人死亡，5人重傷。

●2009年11月21日，黑龍江省龍煤控股集團(tuán)鶴崗分公司新興煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，420人獲救，108人死亡。

●2010年1月5日，湖南湘潭縣譚家山鎮(zhèn)立勝煤礦發(fā)生火災(zāi)事故，34人死亡。

●2010年3月1日，內(nèi)蒙古神華集團(tuán)駱駝山煤礦發(fā)生透水事故，46人升井，有31人被困井下，因無生還可能停止搜救。

●2010年3月28日，華晉焦煤公司山西王家?guī)X煤礦發(fā)生特別重大透水事故，38人遇難，115人獲救。

●2010年3月31日，河南伊川國民煤業(yè)井下瓦斯突出，發(fā)生爆炸，40人死亡，6人失蹤。

●2010年6月21日1時(shí)40分許，河南省平頂山市衛(wèi)東區(qū)興東二礦井炸藥爆炸事故，事故共造成49人遇難、26人受傷（其中7人重傷）。

●2010年7月17日20時(shí)10分，陜西韓城市新鑫礦業(yè)公司小南溝煤礦井下發(fā)生電纜著火事故，現(xiàn)場作業(yè)的28名礦工全部遇難。

網(wǎng)絡(luò)媒體評(píng)論

2010年1至5月份，全國范圍內(nèi)各類事故總數(shù)比去年同期下降了7.3%，比去年同期減少11816起；事故造成死亡人數(shù)比去年同期下降11.7%，比去年同期減少3735人。煤礦安全生產(chǎn)事故總量比去年同期下降了15.3%，但是煤礦事故死亡人數(shù)和去年同期基本持平，死亡人數(shù)增長了1.2%。今年1至5月份，全國煤礦事故共死亡1012人。

——2010年06月23日新華網(wǎng)

死了人才重視固然是悲哀，但畢竟人命還是有代價(jià)的，但死了人之后還是假重視、不重視，熱衷于作秀與表演的話，恐怕就連這點(diǎn)價(jià)值都是沒有了。每天我們都會(huì)看到同樣的新聞，看到同樣的重視，試問一下，您對(duì)礦難還有多少震驚？

——鳳凰微博

平頂山礦難只是我們經(jīng)濟(jì)大發(fā)展下的一個(gè)縮影。有時(shí)候經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人的生命是存在矛盾的。要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必須要付出生命的代價(jià)，要珍視生命就要刻意去放緩經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這一點(diǎn)上，我們無疑選擇了前者。——新浪微博

以往礦難頻發(fā)，民營小煤礦成為罪惡淵藪，在整合之后成為國有煤礦的專利，2009年發(fā)生的4起特大礦難，有3起發(fā)生在國有大型煤礦。今年以來幾乎所有的大型礦難都出自于國有煤礦。股份制與國有大礦并未顯示出他們高人一等的覺悟……不是企業(yè)的性質(zhì)，而是尋租的空間，決定了煤炭行業(yè)腐敗案件的發(fā)生率。

——葉檀：《煤礦違規(guī)，與企業(yè)性質(zhì)關(guān)系不大》，載《新京報(bào)》2010年6月21日。

國家安監(jiān)局局長駱琳說，從“6·21”爆炸事故中可以看出，地方政府對(duì)非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為打擊不力，對(duì)應(yīng)關(guān)閉的礦井態(tài)度不堅(jiān)決，措施不過硬，采取的斷電封堵等關(guān)閉措施不落實(shí)，相應(yīng)執(zhí)法措施形同虛設(shè)，甚至存在弄虛作假的問題，安全生產(chǎn)執(zhí)法行動(dòng)和監(jiān)管措施不深入、不得力，是一起典型的由于縣鄉(xiāng)政府安全監(jiān)管缺失、監(jiān)管人員玩忽職守而導(dǎo)致的重大責(zé)任事故。

——2010年6月28日《瞭望》新聞周刊

礦難之 因

1.當(dāng)前煤礦事故多發(fā)頻發(fā)的原因分析

◆劉龍海 河南省汝州市人民檢察院黨組書記、檢察長

2004年以來，汝州市人民檢察院共立案查處各類瀆職侵權(quán)犯罪44人，其中涉煤礦重大責(zé)任事故玩忽職守犯罪20人，占立案查處案件數(shù)的45.5%。通過對(duì)近年來所查辦的涉煤礦事故瀆職案件分析，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致煤礦事故多發(fā)、易發(fā)的原因有以下幾方面：

一、不符合生產(chǎn)條件的中小型煤礦非法偷生產(chǎn)，是導(dǎo)致煤礦安全事故多發(fā)、易發(fā)的直接因素

2004年以來，汝州市人民檢察院立案查處的涉煤礦瀆職案件均是不符合生產(chǎn)條件的礦井。主要有兩種非法類型：一是無任何證件手續(xù)的小煤窯，在開采條件惡劣的情況下非法開采造成事故。如2005年辦理的佑某某玩忽職守案，佑身為鄉(xiāng)企業(yè)委非法小煤礦稽查隊(duì)隊(duì)長，不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)非法坑口監(jiān)管不力，并隱瞞事故，使轄區(qū)內(nèi)無任何證件手續(xù)的小煤窯長期危險(xiǎn)采煤，致使一名礦工觸電死亡。二是按有關(guān)規(guī)定只允許通風(fēng)排水、違法限期整改或停產(chǎn)整改的礦井，非法大規(guī)模偷生產(chǎn)造成多人死亡的重特大事故。2004年以來立案查處的20人6起煤礦責(zé)任事故案件，除非法小煤窯這1起事故外，其它5起都是因按規(guī)定不允許生產(chǎn)而偷生產(chǎn)造成多人死亡的重特大事故。2007年辦理的汝州市半坡陽商酒務(wù)煤礦“3.22”透水事故玩忽職守案，該礦經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)為技術(shù)改造礦井，同意單項(xiàng)工程開工技改，技改工作面為兩個(gè)，每個(gè)工作面技改核定入井12人，每班入井人數(shù)最多為24人，根據(jù)上級(jí)主管部門規(guī)定，該井只允許單項(xiàng)工程改造，不允許掘進(jìn)生產(chǎn)，而該礦違反規(guī)定超人數(shù)入井，違規(guī)偷生產(chǎn)，導(dǎo)致3月22日22時(shí)許發(fā)生重大透水事故，造成15人死亡，8人受傷的嚴(yán)重后果。

二、煤礦企業(yè)重生產(chǎn)，輕安全，追求利益最大化是導(dǎo)致煤礦安全事故發(fā)生的根本因素

主要反映在：1、漠視安全教育和培訓(xùn)。根據(jù)安監(jiān)總煤礦字［2005］135號(hào)文下發(fā)的《煤礦安全培訓(xùn)監(jiān)督檢查辦法（試行）》第三條規(guī)定，“煤礦企業(yè)必須按規(guī)定組織實(shí)施對(duì)全體從業(yè)人員的安全教育和培訓(xùn)，及時(shí)選送主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員和特種作業(yè)人員到具備相應(yīng)資質(zhì)的煤礦安全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加培訓(xùn)?！钡珜?shí)際情況是，出事故的煤礦根本不能達(dá)到對(duì)全體從業(yè)人員的有效培訓(xùn)，有的煤礦即使是"五職礦長”也只是有其名，無其實(shí)，無實(shí)際進(jìn)行培訓(xùn)，僅是出錢買個(gè)證或偽造假資格證蒙混通過煤礦監(jiān)督人員檢查而已，更不必說對(duì)礦工進(jìn)行培訓(xùn)了。使得煤礦安全生產(chǎn)管理人員和技術(shù)人員不重視安全引導(dǎo)生產(chǎn)，礦工缺乏自我保護(hù)意識(shí)，盲目服從，危險(xiǎn)作業(yè)。2、不重視設(shè)備的添置、更新。為開源節(jié)流，達(dá)到少投入，高回報(bào)的目的，降低成本投入也成為礦主節(jié)源增收的一種手段，有相當(dāng)一部分煤礦對(duì)應(yīng)該添置的設(shè)備不添置，對(duì)老化的設(shè)備不更新，只維持在“機(jī)器能轉(zhuǎn)出煤”的低作業(yè)條件狀態(tài)。這樣，礦工下井作業(yè)時(shí)，不能有效預(yù)測(cè)事故隱患，或者有些礦井根本就不配備檢測(cè)隱患的設(shè)備，使礦井時(shí)刻處于爆發(fā)事故的危險(xiǎn)狀態(tài)。3、為賺取高額利潤，煤礦負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員違規(guī)指示礦工弄虛作假，逃避煤礦監(jiān)管部門檢查，為事故的發(fā)生埋下了隱患。4、由于未接受系統(tǒng)的安全教育和培訓(xùn)，礦工安全意識(shí)差，為多賺錢，自愿違規(guī)冒險(xiǎn)下井作業(yè)，為礦主偷生產(chǎn)提供了便利。如2009年我們立案查處的平頂山市新華區(qū)新華四礦“9.8”特大瓦斯爆炸事故玩忽職守案顯示，該礦本為技改礦井，卻長期借技改之名偷生產(chǎn)，當(dāng)煤礦、國土資源、政府駐礦等監(jiān)管人員到礦上檢查時(shí)，井面的調(diào)度人員或其他人員就通知井下作業(yè)礦工，礦工就撤離逃避檢查，并且，在采煤時(shí)，不但不進(jìn)行瓦斯檢測(cè)，還為防止瓦斯報(bào)警器響，招致煤炭監(jiān)管部門檢查，工人竟將報(bào)警器扔進(jìn)風(fēng)筒?？傊?，想盡一切辦法偷生產(chǎn)，最終導(dǎo)致死亡特大瓦斯爆炸事故。

三、官煤勾結(jié)，監(jiān)督不力，助長了煤礦違規(guī)偷生產(chǎn)的氣焰

作為政府及煤炭監(jiān)管部門，其職責(zé)之一就是監(jiān)督、管理、引導(dǎo)、支持本地企業(yè)的合法經(jīng)營，包括煤礦企業(yè)。但卻出于種種不良目的，不但對(duì)煤礦疏于監(jiān)督管理和引導(dǎo)，出事故時(shí)還幫助隱瞞，使煤礦敢于一而再，再二三的頂風(fēng)冒險(xiǎn)行為，為煤礦事故多發(fā)起到了推波助瀾的作用。監(jiān)督不力的原因主要有三方面，一是黨委、政府為追求經(jīng)濟(jì)收入，不使政績落后，對(duì)轄區(qū)煤礦違規(guī)偷生產(chǎn)放松管理。辦案中發(fā)現(xiàn)，包括違規(guī)偷生產(chǎn)的煤礦在內(nèi)，大多都定期給轄區(qū)政府納稅或交一定數(shù)額的“安全保證金”，甚至有的轄區(qū)政府還強(qiáng)行讓煤礦以捐款的形式交錢，這就是煤礦長期違規(guī)偷生產(chǎn)，而政府及煤炭監(jiān)管部門總發(fā)現(xiàn)不了的“奧妙”。如新華四礦按規(guī)定是技改礦井，不允許生產(chǎn)，新華區(qū)煤炭工業(yè)局每月卻存有該礦的產(chǎn)煤記錄，能說政府監(jiān)管部門不知道其偷生產(chǎn)的情況嗎？又如查辦的汝州市某鄉(xiāng)政府濫用職權(quán)亂收費(fèi)情況，雖未構(gòu)罪立案，但存在向轄區(qū)煤礦以捐款的形式10萬、15萬不等收費(fèi)的違法行為，這種情況，政府對(duì)煤礦的監(jiān)管還會(huì)有力度嗎？二是由于安全生產(chǎn)對(duì)政績的一票否決，當(dāng)?shù)攸h委、政府怕影響政績，煤礦出事故后極力隱瞞。如我省安監(jiān)局長李某某受賄案，有的行賄人就是煤礦轄區(qū)的父母官，為了隱瞞轄區(qū)煤礦事故，保住“政績和官帽子”，由礦上出錢，自己親自出馬四處"活動(dòng)"隱瞞事故。這樣，雖說一時(shí)“皆大歡喜”，但卻助長了煤礦偷生產(chǎn)的氣焰，害了煤礦企業(yè)。三是有的煤礦和煤礦安全的監(jiān)督者暗地結(jié)成利益聯(lián)盟，使得煤礦的外部監(jiān)督力量如同虛設(shè)。如上述新華四礦“9.8”特大瓦斯爆炸事故案，新華區(qū)煤炭工業(yè)局上至局長，下至對(duì)煤礦負(fù)有直接監(jiān)管職責(zé)的煤管所人員，在對(duì)該礦進(jìn)行復(fù)工驗(yàn)收時(shí)300元至3000元不等的收受錢財(cái)，使該礦在不符合生產(chǎn)條件的情況下驗(yàn)收合格，并長期無視監(jiān)管，違規(guī)大規(guī)模偷生產(chǎn)，煤管人員爭一只眼，閉一只眼，最終導(dǎo)致死亡76人的特大瓦斯爆炸事故。

四、責(zé)任處理不到位，震懾和預(yù)防功能缺失

刑法的目的不僅是懲罰犯罪，還要預(yù)防犯罪。煤礦事故一發(fā)生，雖然對(duì)涉嫌犯罪的相關(guān)人員做出了處理，但處理不到位，達(dá)不到殺一儆百的效果。一是對(duì)涉煤礦瀆職人員處理較輕。這固然有刑法本身對(duì)瀆職類犯罪規(guī)定量刑輕的客觀因素，但也不能排除執(zhí)法者執(zhí)法隨意的主觀因素。多年來，不論事故損失大小，死亡人數(shù)多少，對(duì)煤礦有關(guān)負(fù)責(zé)人的量刑最高也就是3—4年，難以突破5年。對(duì)煤炭監(jiān)管人員處罰更輕，就近幾年所辦的涉煤礦事故瀆職案件，截止目前，最高量刑是有期徒刑三年，緩刑五年，且均保留著公職，該從事什么職業(yè)還從事什么職業(yè)，毫發(fā)未損。二是對(duì)重大責(zé)任事故涉案人員處理不到位，存在煤礦實(shí)際受益者得不到處理，接受不到教訓(xùn)的情形，從而有機(jī)會(huì)繼續(xù)變本加厲的違規(guī)經(jīng)營，牟取暴利。如2006年辦理的小屯鎮(zhèn)半坡陽商酒務(wù)煤礦“5.5”煤炸事故，僅對(duì)實(shí)際經(jīng)營該礦的礦長和負(fù)責(zé)安全技術(shù)的人員進(jìn)行了處理，而實(shí)際投資控股人卻未得到處理，繼續(xù)組織人員違規(guī)偷生產(chǎn)，以至于2007年該礦緊接著又發(fā)生了“3.22”透水事故。

2. 礦難頻發(fā)，原因何在？

◆王常山 浙江省紹興市人民檢察院檢察官

◆張 杰 最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳檢察官，法學(xué)博士

國家煤監(jiān)局局長趙鐵錘6月19日透露，進(jìn)入三月份，我國煤礦安全生產(chǎn)出現(xiàn)了事故嚴(yán)重反彈的態(tài)勢(shì)。而且呈現(xiàn)“四個(gè)集中多發(fā)”的態(tài)勢(shì)，即重特大事故集中多發(fā)、非法違法事故集中多發(fā)、基本建設(shè)項(xiàng)目事故集中多發(fā)、中央企業(yè)和國有大礦事故集中多發(fā)。［1］頻發(fā)的礦難給科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)和和諧社會(huì)建設(shè)帶來濃重的陰影，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p失。礦難頻頻發(fā)生，其背后究竟隱藏著什么樣的原因呢？

一、監(jiān)管缺位，監(jiān)督不力是礦難頻發(fā)的首要原因

監(jiān)管部門在對(duì)煤炭生產(chǎn)企業(yè)的資質(zhì)審批過程中，在企業(yè)的生產(chǎn)、監(jiān)督、檢查過程中，把關(guān)不嚴(yán)、檢查不力、不履行或不正確履行職責(zé)的現(xiàn)象普遍存在。礦山環(huán)評(píng)報(bào)告、地質(zhì)報(bào)告等林林總總的相關(guān)審批手續(xù)，往往是專家們?cè)跁?huì)議室里根據(jù)報(bào)告內(nèi)容的好壞書面審批出來的，缺乏對(duì)方案的實(shí)地查看、下井驗(yàn)證。監(jiān)管部門在相關(guān)證照的復(fù)查驗(yàn)收中也同樣如此，不能嚴(yán)格把關(guān)，使得煤礦企業(yè)的復(fù)查驗(yàn)收一帶而過，流于形式。審批不下井、檢查看報(bào)告、復(fù)查走形式的現(xiàn)象普遍。嚴(yán)重者，一些監(jiān)管部門甚至濫用職權(quán)，降低門檻，視國家關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)形同虛設(shè)，在日常監(jiān)管中超越職權(quán)為不符合條件的企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)提供便利，甚至濫用職權(quán)幫助無證企業(yè)取得合法開采的相關(guān)證照，為非法生產(chǎn)披上合法外衣。此外，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的事故隱患，不能及時(shí)采取果斷措施消除，對(duì)于檢查時(shí)提出的整改措施，也不能認(rèn)真深入地督促和落實(shí)，往往只注重表面文章。在日常的煤礦安全生產(chǎn)的執(zhí)法檢查中，監(jiān)管部門更是常常疏于監(jiān)管，脫管、漏管等監(jiān)管缺位現(xiàn)象普遍存在?？傊N種監(jiān)管不力行為，為礦難事故的發(fā)生埋下了嚴(yán)重的隱患。例如，2008年河北蔚縣李家洼“7·14”礦難的礦井，竟無任何審批手續(xù)，無任何證照，完全是非法開采，非法生產(chǎn)。

二、權(quán)力尋租，權(quán)煤交易是礦難頻發(fā)的深層原因

幾乎每一起礦難背后都能看到權(quán)力與利益相互糾葛的影子，幾乎每一起礦難總有人因?yàn)槔鎲栴}而瀆職侵權(quán)觸犯法律。礦難的發(fā)生，與權(quán)力尋租、權(quán)煤交易存在千絲萬縷的糾葛。這種典型的“權(quán)力資本腐敗”，與我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期政企不分、政企合一，權(quán)力行使不規(guī)范密切聯(lián)系。相關(guān)職能部門與不法業(yè)主沆瀣一氣，與礦主結(jié)為朋友，接受吃請(qǐng)，收受賄賂，大搞權(quán)力尋租、權(quán)煤交易，對(duì)于業(yè)主的違法生產(chǎn)行為置若罔聞，放棄監(jiān)管，有的甚至還充當(dāng)違法生產(chǎn)經(jīng)營行為的“保護(hù)傘”，為違法生產(chǎn)經(jīng)營行為保駕護(hù)航?！爱?dāng)權(quán)力成為一種商品并進(jìn)入到市場進(jìn)行交易后……，與經(jīng)濟(jì)資本建立利益共同體”時(shí)，腐敗將不可避免。［2］在礦難事故中，往往就是權(quán)力進(jìn)入礦業(yè)，尋求經(jīng)濟(jì)利益；權(quán)力與利益聯(lián)姻，為謀求暴利，置安全法規(guī)、礦工生命于不顧，最終，礦難的發(fā)生，只是將官煤勾結(jié)埋下的導(dǎo)火線最終引爆而已。據(jù)報(bào)道，山西賈家堡“7·2”礦難的礦主曾某就是一名在職的公安干警，河北蔚縣縣政府及鎮(zhèn)部分領(lǐng)導(dǎo)也已成為李家堡的股東。

三、利益誘惑、盲目逐利是礦難頻發(fā)的直接原因

受國有企業(yè)改制的影響，我國煤礦企業(yè)大量存在承包經(jīng)營現(xiàn)象。這些私營業(yè)主往往只注重經(jīng)濟(jì)利益，忽視安全投入和安全教育，從業(yè)人員往往沒有進(jìn)行安全生產(chǎn)知識(shí)培訓(xùn)，有的甚至根本不具備上崗資格，漠視隱患、違章作業(yè)、敷衍整改時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，少數(shù)地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)主管部門沒有樹立科學(xué)發(fā)展觀念，不能緊密結(jié)合加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后生產(chǎn)能力，沒有盡力加快技術(shù)改造，嚴(yán)格企業(yè)管理，進(jìn)一步提高企業(yè)安全生產(chǎn)水平。而是為了地方經(jīng)濟(jì)利益，盲目追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，無視甚至縱容非法開采，放棄監(jiān)管職責(zé)。對(duì)礦主超能力、超強(qiáng)度組織生產(chǎn)、私挖爛采等違法現(xiàn)象視而不見。在眼光緊盯經(jīng)濟(jì)利益的情況下，煤礦生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具備的安全條件、礦工素質(zhì)培訓(xùn)，早已置之一邊，礦難的噩夢(mèng)又怎能擺脫？

四、制度不嚴(yán)、法律缺位是礦難頻發(fā)的制度原因

法國災(zāi)害學(xué)家愛爾維修說：“每個(gè)研究人類災(zāi)害史的專家都確信，世界上的大部分災(zāi)害都緣自于人類的無知和麻木?！边@種無知和麻木在制度建設(shè)方面表現(xiàn)明顯。雖然我國為保障煤礦安全生產(chǎn)制定有 《煤礦安全監(jiān)察條例》、《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》、《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦安全生產(chǎn)事故的特別規(guī)定》等多部法規(guī)、規(guī)章，但首先，我國目前關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)的制度大多是對(duì)已發(fā)生事故進(jìn)行處理，而預(yù)防礦難發(fā)生的制度欠缺。特別是企業(yè)自身關(guān)于規(guī)范生產(chǎn)制度、現(xiàn)場管理制度、班組制度等預(yù)防事故的制度欠缺，往往是導(dǎo)致礦難發(fā)生的直接原因。其次，相應(yīng)的處罰制度不配套。礦主違法成本低，刑法規(guī)定的重大責(zé)任事故罪最高刑只有七年以下有期徒刑，與動(dòng)輒死傷幾百人的損失嚴(yán)重不相符合，使得礦主敢于屢屢違法生產(chǎn)。第三，政府安全生產(chǎn)問責(zé)制不健全。問責(zé)制存在對(duì)象不明確、范圍不清晰的問題，使得政府相關(guān)人員負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的這根弦始終沒有奏出最強(qiáng)音。最后，監(jiān)控制度不健全。我國的礦山安全生產(chǎn)檢查主體，負(fù)責(zé)抽查的人、負(fù)責(zé)檢驗(yàn)的人、負(fù)責(zé)公布的人都是相同主體，這恰為礦主搞權(quán)煤交易指明了方向。

注釋：

［1］http：//www.chinanews.com.cn/ny/news/2010/05-19/ 2291624.shtml，中國新聞網(wǎng)，2010年7月2日登陸。

［2］邵道生：《中國：阻擊腐敗》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第148頁。

3. “煤礦事故”背后的“制度故事”

◆于宏偉 國務(wù)院法制辦政府法制研究中心干部，法學(xué)博士

◆李 靜 華北科技學(xué)院講師，法學(xué)碩士

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在我國近10年間礦難事故吞噬了5萬余人的生命。冰冷數(shù)字后消逝的這些曾經(jīng)鮮活的面孔，使我們不得不對(duì)煤礦事故頻發(fā)的深層制度原因進(jìn)行反思。筆者認(rèn)為，這些制度方面的原因既包括某些重要制度的缺失，也包括現(xiàn)有制度沒有得到有效執(zhí)行，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是宏觀調(diào)控。不少專家學(xué)者認(rèn)為，煤礦事故頻發(fā)的重要原因之一是礦業(yè)權(quán)界定不清，產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致了煤炭企業(yè)不顧生產(chǎn)安全的短期行為。但從法律層面上看，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《物權(quán)法》等有關(guān)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容是清楚的。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。探礦權(quán)是在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘探礦產(chǎn)資源的權(quán)利；采礦權(quán)是在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。實(shí)際上，僅僅有清晰的產(chǎn)權(quán)并不能使得礦業(yè)權(quán)得到有效保護(hù)，還必須有相關(guān)制度的完善。目前，礦業(yè)權(quán)保護(hù)的難點(diǎn)之一就在于如何協(xié)調(diào)礦山企業(yè)保護(hù)與國家宏觀調(diào)控之間的關(guān)系。根據(jù)中央政策，我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”，但是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)即宏觀調(diào)控的方法和手段在法律上一直沒有規(guī)范，有些地方政府對(duì)煤炭行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的方法頗值商榷。比如，近年來，出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高煤礦生產(chǎn)安全等考慮，有的地方政府對(duì)煤炭生產(chǎn)企業(yè)提出了最低產(chǎn)能的條件要求，不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，限期關(guān)閉或者由符合條件的煤炭企業(yè)兼并，由此導(dǎo)致大量中小煤炭生產(chǎn)企業(yè)只能低價(jià)轉(zhuǎn)讓其企業(yè)，受到很大損失。但由于法律對(duì)此沒有規(guī)定，被關(guān)閉或者兼并的煤炭企業(yè)無法獲得法律上的救濟(jì)?；趯?duì)此種宏觀調(diào)控預(yù)期，煤炭生產(chǎn)企業(yè)的理性選擇必然是以最低成本、最短時(shí)間收回投資和賺取利潤。從近年發(fā)生的這些重大煤礦事故來看，關(guān)閉或者兼并力度比較大的省份，往往是煤炭事故發(fā)生比較多的省份。由此可見，有關(guān)宏觀調(diào)控方面的制度亟待立法。

二是價(jià)格管制。價(jià)格在本質(zhì)上是一種利益分配機(jī)制，合理的價(jià)格才能引導(dǎo)資源的合理配置。根據(jù)現(xiàn)行的《中央定價(jià)目錄》，國務(wù)院價(jià)格主管部門及有關(guān)部門定價(jià)的商品和服務(wù)項(xiàng)目包括重要的儲(chǔ)備物資、國家專營的產(chǎn)品、部分化肥、部分重要藥品、教材、天然氣、中央直屬及跨省水利工程供水、電力、軍品、重要交通運(yùn)輸、郵政基本業(yè)務(wù)、電信基本業(yè)務(wù)、專業(yè)服務(wù)等13類，除此之外的商品和服務(wù)價(jià)格由市場供求決定，但對(duì)于“重要的儲(chǔ)備物資”具體包括哪些，法律法規(guī)規(guī)章中都無規(guī)定，國有煤礦的煤炭價(jià)格仍然受到政府價(jià)格指令的控制。例如，今年6月25日國家發(fā)改委要求神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)等大型煤企維持煤炭價(jià)格穩(wěn)定，年度合同煤價(jià)不能變，已漲價(jià)的煤炭企業(yè)要在6月底前退回；國有煤炭企業(yè)、行業(yè)龍頭企業(yè)要帶頭保持市場煤價(jià)基本穩(wěn)定。國家對(duì)煤炭價(jià)格的控制，使煤炭生產(chǎn)只能更多的依靠產(chǎn)量增長來彌補(bǔ)各項(xiàng)成本和保持業(yè)績成長，必然導(dǎo)致不顧生產(chǎn)安全而“趕時(shí)間、趕進(jìn)度、趕利潤”，而煤炭供應(yīng)量的增加又會(huì)在一定程度上帶來煤價(jià)的下跌，使煤炭企業(yè)要進(jìn)一步增加產(chǎn)量，形成過分追求產(chǎn)量增長的惡性循環(huán)。粗放式的生產(chǎn)經(jīng)營方式在很大程度上是由于價(jià)格關(guān)系沒有理順。煤炭價(jià)格控制使得煤炭企業(yè)要從各方面降低成本，延長安全生產(chǎn)設(shè)備使用年限、降低安全生產(chǎn)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、減少煤礦的停產(chǎn)檢修等都會(huì)成為企業(yè)的選擇，而這顯然會(huì)大大增加煤礦事故的發(fā)生概率。當(dāng)然，考慮到我國目前礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)還比較低、采礦環(huán)境污染還沒有補(bǔ)償?shù)?，價(jià)格管制的影響還沒有充分顯現(xiàn)，但隨著礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革及采礦負(fù)外部成本內(nèi)部化，價(jià)格管制對(duì)安全生產(chǎn)的負(fù)面影響將會(huì)凸顯。

三是責(zé)任追究。從成本收益分析的角度看，某種違法現(xiàn)象頻繁發(fā)生，其背后的成本收益差額肯定巨大，需要進(jìn)行調(diào)整以恢復(fù)相對(duì)均衡。煤礦事故發(fā)生后，企業(yè)及其負(fù)責(zé)人承擔(dān)的法律責(zé)任包括三個(gè)方面：（1）民事責(zé)任，從近年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看一般是每個(gè)死者補(bǔ)償20萬元，但相對(duì)于企業(yè)每日幾百萬的利潤根本沒有威懾力；（2）行政責(zé)任，根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》的規(guī)定，罰款金額為3萬元以上15萬元以下，這一數(shù)額與違法采礦可得的利益相比微不足道；（3）刑事責(zé)任，發(fā)生煤礦事故構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。其中，《刑法》第397條規(guī)定，濫用職權(quán)或玩忽職守的，“情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑”；對(duì)徇私舞弊的，“情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑”；第408條規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪，量刑更輕，“處3年以下有期徒刑或者拘役”。法律法規(guī)對(duì)于煤礦事故的責(zé)任追究力度過輕，再加上責(zé)任追究制度由于種種原因沒有得到很好執(zhí)行，使得違法成本很低，難以對(duì)頻發(fā)的煤礦事故形成有效遏制。因此，要減少和防止煤礦事故，宜用重典，加大責(zé)任追究的力度，提高各類責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，并確保責(zé)任追究制度的落實(shí)。例如，可借鑒美國的《礦山安全和健康法》的規(guī)定，對(duì)引起或可能引起傷亡事故和損害健康的嚴(yán)重違規(guī)行為責(zé)任人，要追究刑事責(zé)任；即使未造成嚴(yán)重后果，也要交由司法部門起訴審判。

礦難之 治

1.運(yùn)用好“預(yù)防”和“打擊”兩手政策遏制“礦難”事故再次發(fā)生

◆郭 健 中國政法大學(xué)博士后研究人員，司法部預(yù)防犯罪研究所助理研究員

防止煤礦開采領(lǐng)域犯罪的刑事政策包括預(yù)防和打擊兩個(gè)方面?！邦A(yù)防”政策是國家為防患于未然，在“礦難”發(fā)生之前所采取的策略與措施；“打擊”政策則是國家在“礦難”事故發(fā)生后所實(shí)施的“秋后算賬”，通過對(duì)相關(guān)責(zé)任人科處刑罰等措施以期達(dá)到防止犯罪活動(dòng)的再次發(fā)生。事先“預(yù)防”政策優(yōu)于事后“打擊”政策，畢竟“礦難營救不如杜絕礦難”，但迄今為止，“預(yù)防”政策并未引起人們足夠的重視，往往被忽視、空置或流于“口號(hào)”，“預(yù)防”政策不力是“礦難”頻發(fā)的主要原因之一；“打擊”政策具有“亡羊補(bǔ)牢”之義，將那些利益熏心、草菅人命的“黑心礦主”以及拿著納稅人的錢不為人民辦事甚至額外“撈錢”的政府公務(wù)人員繩之以法，可以實(shí)現(xiàn)最起碼的社會(huì)正義。

事先“預(yù)防”政策的有效性，取決于對(duì)礦難頻發(fā)原因的準(zhǔn)確把握和認(rèn)知。只有明確了導(dǎo)致礦難頻發(fā)的原因，國家做出的重大法律決策，才能更有針對(duì)性和實(shí)效性。問題是礦難事故的成因具有復(fù)雜性,其中包括了煤炭生產(chǎn)企業(yè)違法違規(guī)組織生產(chǎn),安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí),超能力、超強(qiáng)度開采,一些企業(yè)安全管理混亂,地方政府有關(guān)職能部門監(jiān)管不力，礦工文化層次和專業(yè)技術(shù)水平差，煤礦基礎(chǔ)設(shè)施落后、非法開采、違法生產(chǎn)、越界生產(chǎn)，官商、官煤勾結(jié)，相關(guān)法律制度不健全等等。這些原因交織復(fù)合,最終導(dǎo)致了礦難事故的頻發(fā)。

礦難產(chǎn)生原因的復(fù)合性，決定了礦難預(yù)防政策體系的全方位性。預(yù)防礦難發(fā)生，要綜合采取經(jīng)濟(jì)措施、科技措施、教育措施、行政措施和法律措施。而我國煤炭生產(chǎn)相關(guān)法律制度的不完善是導(dǎo)致礦難發(fā)生一個(gè)很重要的原因。我國現(xiàn)有的有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律法規(guī)相對(duì)滯后,在有些方面不能適應(yīng)新的形勢(shì)的發(fā)展變化；相關(guān)法律之間規(guī)定不銜接，給司法人員辦案帶來了很多問題,實(shí)踐中因有關(guān)定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)不明確而影響案件辦理的情形時(shí)有發(fā)生；與礦山安全有關(guān)的法律體系也不是很完善,急待修訂。

加強(qiáng)煤礦生產(chǎn)安全立法是“預(yù)防”政策的重要內(nèi)容。近些年，面對(duì)煤礦嚴(yán)峻的安全形勢(shì)，黨和政府加快了安全生產(chǎn)法制建設(shè)步伐。2002年6月29日，我國通過了全面規(guī)范安全生產(chǎn)的《安全生產(chǎn)法》，其后，國家又相繼出臺(tái)了 《煤礦安全生產(chǎn)基本條件規(guī)定》、《煤礦安全監(jiān)察罰款管理辦法》、《煤礦建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施監(jiān)察規(guī)定》、《安全生產(chǎn)許可證條例》等法規(guī)，形成了比較完整的安全生產(chǎn)法律法規(guī)。但是，我國的安全生產(chǎn)法律法規(guī)的科學(xué)性值得商榷。

我們知道，法律反映的是立法者對(duì)人類本質(zhì)屬性的認(rèn)知能力和把握水平，表達(dá)的是利益相關(guān)方或者利益共同體均衡博弈并可復(fù)制的過程。法制的科學(xué)性決定法制的實(shí)效性。而法律科學(xué)性的內(nèi)涵十分豐富，主要包括：法律設(shè)計(jì)的理性假設(shè)、法律法規(guī)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、執(zhí)法問責(zé)以及具體的法律條款內(nèi)容的設(shè)計(jì)等方面。而目前導(dǎo)致我國礦業(yè)安全法制失靈的主要因素有以下幾個(gè)方面：一是立法層級(jí)低，有的明顯違背既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的禁止規(guī)則?，F(xiàn)行煤礦安全生產(chǎn)立法多為行政立法，對(duì)煤礦安全生產(chǎn)違法行為多以罰款、行政處分等方式處罰，上升到刑法層面調(diào)整的并不多，處罰明顯較輕。精明的“經(jīng)濟(jì)人”在巨大的利益誘導(dǎo)面前，甘愿“犧牲我一個(gè)，幸福一家人”，更何況，犧牲與否尚不確定。二是法律法規(guī)缺乏有效的制約與激勵(lì)機(jī)制，沒能建立起礦難事故舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)舉報(bào)人的制度以及嚴(yán)格的謊報(bào)、瞞報(bào)受罰直至追究刑事責(zé)任的理性規(guī)則。另外，現(xiàn)行的礦業(yè)安全法律體系中，缺乏配套的煤礦市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，煤礦企業(yè)與現(xiàn)代企業(yè)制度中公司相融合的標(biāo)準(zhǔn)，煤礦的安全標(biāo)準(zhǔn)，礦工的安全與健康標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)礦工權(quán)利的保護(hù)還僅僅維持在生命安全方面，至于因煤礦事故負(fù)傷以及因工作環(huán)境導(dǎo)致的職業(yè)病的保護(hù)明顯弱化。三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員附屬于地方政府，缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，導(dǎo)致監(jiān)督失效。結(jié)果是橫向體制內(nèi)無監(jiān)督，縱向體制監(jiān)督鞭長莫及，體制外監(jiān)督不暢通。事前監(jiān)督少而軟，事中監(jiān)督缺乏有效措施，事后監(jiān)督多而亂。權(quán)力受不到制約，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗，礦難的頻發(fā)事出有因。

“打擊”政策是遏制礦難發(fā)生的最后手段。防止礦難事故,經(jīng)濟(jì)手段和行政手段是必要的,但當(dāng)單靠這些手段不足以有效地防止礦難事故,遏制礦難事故頻發(fā)的勢(shì)頭時(shí),我們有必要考慮求助于強(qiáng)有力的刑法手段,相應(yīng)地加大刑法在保證煤炭安全生產(chǎn)方面的調(diào)控作用。刑法是國家的基本法,其調(diào)整的范圍最為廣泛,制裁手段最為嚴(yán)厲,正因?yàn)槿绱?刑法便具有保障法的屬性,它是社會(huì)調(diào)控手段中的最后手段,其他如民事法、行政法、經(jīng)濟(jì)法的手段不足以平衡沖突中的社會(huì)關(guān)系時(shí),國家便要發(fā)動(dòng)刑罰權(quán)而提起刑事法律程序。但是，我國刑法中具體法律設(shè)計(jì)存在較多問題，比如忽視或低估經(jīng)濟(jì)人對(duì)成本與收益的判斷力，導(dǎo)致法律只是紙面上的東西，不能進(jìn)入人們的現(xiàn)實(shí)生活。商業(yè)社會(huì)里，企業(yè)家和生意人往往把罰金等刑罰措施視為“特許費(fèi)”，做生意的一定代價(jià)，國家對(duì)這種情況的反應(yīng)莫過于加重處罰措施。我國刑法第134條規(guī)定了重大責(zé)任事故罪，盡管刑法修正案將法定最高刑由原來的7年提高到15年，但此項(xiàng)修改還沒有一步到位，建議增加規(guī)定，“對(duì)于礦主或直接指揮人員，明知自己的決策或者指揮行為可能發(fā)生重大事故，放任其發(fā)生的，以故意犯罪論處”。另外，可以借鑒西方國家普遍建立嚴(yán)厲的安全生產(chǎn)法律制度。比如美國,雖然多數(shù)州已取消了死刑,但對(duì)安全違法行為最高可判處終生監(jiān)禁。澳大利亞的煤礦安全與健康法也規(guī)定,礦主和經(jīng)理人員如果違法違規(guī)生產(chǎn),不僅要予以高額經(jīng)濟(jì)處罰,嚴(yán)重的要注銷執(zhí)業(yè)執(zhí)照,終生不允許再從事煤炭生產(chǎn)行業(yè)。

2.完善刑法規(guī)定，斬?cái)嗬嬲T因——重大安全生產(chǎn)事故的刑法對(duì)策

◆劉 濤 最高人民法院研究室法官，法學(xué)博士

《刑法修正案（六）》于2006年6月29日公布施行。此修正案的頒布實(shí)施被認(rèn)為是國家安全生產(chǎn)領(lǐng)域法制建設(shè)的一件大事，是運(yùn)用法律手段嚴(yán)懲安全生產(chǎn)領(lǐng)域犯罪行為的重大舉措?！缎谭ㄐ拚福肥┬?年來，各生產(chǎn)作業(yè)部門也早已提出“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，然而嚴(yán)重礦難等重大安全事故依然屢屢發(fā)生。大量礦難的發(fā)生與利益誘因是分不開的。有的煤礦為趕進(jìn)度對(duì)工人制定各種嚴(yán)厲的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，指令作業(yè)人員違反有關(guān)安全管理的規(guī)定生產(chǎn)、作業(yè)，有的煤礦超出許可期限仍然私自生產(chǎn)，究其原因，都是利益的驅(qū)動(dòng)。而刑法規(guī)定的重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪和重大勞動(dòng)安全事故罪，對(duì)這種利益驅(qū)動(dòng)并未作有針對(duì)性的規(guī)定。因此，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)著眼于這一點(diǎn)，進(jìn)一步完善刑法規(guī)定，斬?cái)嗬嬲T因。

一、對(duì)重大責(zé)任事故罪和強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪應(yīng)當(dāng)規(guī)定單位犯罪主體

煤礦作為一個(gè)生產(chǎn)單位，按照單位的統(tǒng)一決策和具體決定來設(shè)置安全生產(chǎn)設(shè)施、提供安全生產(chǎn)條件、規(guī)定安全作業(yè)程序并安排生產(chǎn)。刑法第134條規(guī)定，在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，構(gòu)成重大責(zé)任事故罪；強(qiáng)令他人違章冒險(xiǎn)作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，構(gòu)成強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪。按照此種規(guī)定，處罰的主要是作業(yè)人員和具體指揮人員。然而，實(shí)踐中，煤礦的作業(yè)人員和具體指揮人員往往都是受到投資決策人員和高層管理人員的指令操控的，是為煤礦獲取巨額利益服務(wù)的。作業(yè)人員作為被指揮者，往往不具有自主權(quán)。因此，對(duì)于煤礦為其利益，集體決定，指令作業(yè)人員違反有關(guān)安全管理的規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)、作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定為重大責(zé)任事故罪；對(duì)于煤礦強(qiáng)令作業(yè)人員違章冒險(xiǎn)作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定為強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪。

二、對(duì)重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪和重大勞動(dòng)安全事故罪應(yīng)當(dāng)規(guī)定罰金刑

在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的；強(qiáng)令他人違章冒險(xiǎn)作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的；安全生產(chǎn)設(shè)施或者安全生產(chǎn)條件不符合國家規(guī)定，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，往往都不僅僅是缺乏安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，而與投資決策人員和高層管理人員追求利益最大化的趨利動(dòng)機(jī)有著直接的關(guān)系。有些重大傷亡事故通過安全生產(chǎn)設(shè)施、安全生產(chǎn)條件的齊備本來是可以預(yù)防和避免的，而有的投資決策人員和高層管理人員卻因投入過大等原因不愿投資。有些生產(chǎn)、作業(yè)中的重大傷亡事故通過遵守有關(guān)安全管理的規(guī)定本來是可以避免的，而有的投資決策人員和高層管理人員為了獲取更大的利益卻指令他人違反安全管理的規(guī)定，甚至強(qiáng)令他人違章冒險(xiǎn)作業(yè)。從目前刑法對(duì)這三種犯罪的規(guī)定來看，僅僅規(guī)定了自由刑。刑法對(duì)作業(yè)人員、具體指揮人員甚或?qū)χ苯迂?fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰規(guī)定，都無法觸及煤礦違反安全管理規(guī)定所攫取的巨額利益。對(duì)由于趨利動(dòng)機(jī)而實(shí)施的犯罪，刑法往往都規(guī)定了罰金、沒收財(cái)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)刑，從剝奪犯罪人的財(cái)產(chǎn)的角度來預(yù)防和遏止犯罪的發(fā)生。我認(rèn)為，對(duì)重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪和重大勞動(dòng)安全事故罪，也應(yīng)當(dāng)針對(duì)犯罪的利益誘因，對(duì)犯罪單位規(guī)定罰金刑，處以巨額的罰金處罰。

如果對(duì)重大責(zé)任事故罪和強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪規(guī)定單位犯罪主體，并對(duì)重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪和重大勞動(dòng)安全事故罪規(guī)定巨額的罰金刑，那么因單位犯罪行為發(fā)生重大安全事故后，不僅直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將受到處罰，單位也將受到巨額的罰金處罰，它因違反安全管理規(guī)定而獲取的利益將大幅減損甚至完全抵消。從利益誘因的角度而言，很多單位必將權(quán)衡利害，自覺遵守有關(guān)安全管理的規(guī)定，自覺設(shè)置安全生產(chǎn)設(shè)施、提供安全生產(chǎn)條件、按照安全作業(yè)程序指導(dǎo)生產(chǎn)，避免因發(fā)生重大安全事故而遭受利益上的巨大損失。

3. 透視礦難背后的職務(wù)犯罪

◆杜遠(yuǎn)銀 河南省淮濱縣人民檢察院檢察官

從近年來頻發(fā)的眾多礦難事故背后的職務(wù)犯罪來看，其具有以下特點(diǎn):

一是多種犯罪相互交織，且涉及罪名多。礦難事故案背后的職務(wù)犯罪既包括瀆職侵權(quán)犯罪，又包含貪污賄賂犯罪。在礦難背后部分國家機(jī)關(guān)工作人員與礦主在事發(fā)前存在權(quán)錢交易，事發(fā)后為了權(quán)錢互保，其結(jié)果就是重大責(zé)任事故、瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪相互交織在一起，使查處此類案件變得更為復(fù)雜和困難。

二是瀆職犯罪和賄賂犯罪居多。煤礦行業(yè)作為熱門行業(yè)滋生腐敗、官商勾結(jié)并不是新動(dòng)向，但絕大部分表現(xiàn)為行賄、受賄，卻是行業(yè)腐敗的主流。行業(yè)管理特權(quán)為行賄受賄提供了滋生的土壤，一方面是業(yè)主要拉攏腐蝕干部，另一方面是干部行使職權(quán)時(shí)肆意玩弄權(quán)力對(duì)行賄 “欣然笑納”，腐敗多以受賄、行賄、介紹賄賂、單位行賄、單位受賄形式出現(xiàn)，體現(xiàn)了礦難事故案的職務(wù)犯罪中瀆職犯罪與賄賂犯罪居多的特點(diǎn)。

三是在煤礦部門中的腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出長期性、連續(xù)性、公開性的特點(diǎn)。臨時(shí)的、零星的行賄少了，長期的、連續(xù)的行賄多了，并不因行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)人的改變而改變，以致誰在這個(gè)位子上都擺脫不了已形成規(guī)模的行賄受賄風(fēng)氣，煤礦行業(yè)中的腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出長期性、連續(xù)性、公開性的特點(diǎn)。

四是涉及的單位、人員眾多。單位犯罪之所以突出，在于一些單位為謀求不正當(dāng)利益，不惜用行賄方式“拉關(guān)系”、“找靠山”，而一些行政管理部門也不惜以單位名義收受賄賂，謀求小集體利益。單位受賄又為個(gè)人行賄受賄起到了推波助瀾的作用，使一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)行賄受賄之風(fēng)盛行。

4.及時(shí)參與事故調(diào)查依法查辦職務(wù)犯罪

◆杜 邈 中國政法大學(xué)博士后研究人員北京市人民檢察院第二分院檢察官

近年來，全國發(fā)生多起重特大生產(chǎn)安全事故，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成了重大的危害，在社會(huì)上造成了極其惡劣的影響。一些不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦能夠長期存在，非法開采、超能力、超定額、超層越界生產(chǎn)屢禁不止，很重要的原因就是在這些現(xiàn)象背后存在著少數(shù)國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、索賄受賄等現(xiàn)象。為遏制此類事故的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，充分發(fā)揮在加強(qiáng)安全生產(chǎn)和防范安全事故中查辦職務(wù)犯罪的職能作用：

一是及時(shí)參與事故調(diào)查。重大生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，涉及到搶險(xiǎn)救護(hù)、對(duì)事故原因調(diào)查、責(zé)任認(rèn)定、善后處理等，工作量大，場面混亂，一些犯罪分子趁機(jī)隱匿、偽造證據(jù)，以逃避法律的追究。如果檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查不夠及時(shí)，就難以發(fā)現(xiàn)和懲治背后隱藏的職務(wù)犯罪。按照《人民檢察院〈關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定〉的實(shí)施辦法》及高檢院有關(guān)要求，要充分認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)同步參與事故調(diào)查對(duì)于查清事故責(zé)任的必要性，應(yīng)邀或主動(dòng)派員參與責(zé)任事故調(diào)查組，或是直接與有關(guān)職能部門聯(lián)系參與調(diào)查工作。

二是突出查辦職務(wù)犯罪的重點(diǎn)。一方面，要重點(diǎn)獲取貪污、挪用公款，收受財(cái)物或者向他人行賄的；不依法履行職責(zé)，工作中嚴(yán)重失職瀆職的；違法審批產(chǎn)生嚴(yán)重后果的；不依法查封、取締、給予行政處罰，產(chǎn)生嚴(yán)重后果的；事故發(fā)生后，有關(guān)部門不立即組織搶險(xiǎn)救災(zāi)、貽誤搶救時(shí)機(jī)造成事故擴(kuò)大，產(chǎn)生嚴(yán)重后果的；對(duì)事故隱瞞不報(bào)、謊報(bào)、拖延遲報(bào)，產(chǎn)生嚴(yán)重后果等職務(wù)犯罪案件線索。另一方面，要查處重大安全事故中該立案不立案；該移送追究刑事責(zé)任而不移交；放縱罪犯的有關(guān)責(zé)任人員，維護(hù)司法公平正義。

三是提高執(zhí)法水平。為盡快找到案件偵破的切入點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真組織有關(guān)干警學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)和行政規(guī)章，認(rèn)真分析案件重要線索，對(duì)照有關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行甄別，對(duì)違法違規(guī)的行為展開偵查。同時(shí)，要結(jié)合最新的《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，在做好證據(jù)收集、固定工作的同時(shí)確保其合法性。

四是加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)。對(duì)安全事故的調(diào)查及處理需要強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)，才能保證順利開展。檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查安全事故后，既要注意與事故調(diào)查組特別是安全生產(chǎn)、防范安全事故主管部門、公安機(jī)關(guān)等部門的聯(lián)系，相互配合、相互支持，共同促進(jìn)調(diào)查工作的全面完成。同時(shí)，也要注意獨(dú)立行使檢察權(quán)，切實(shí)履行對(duì)職務(wù)犯罪的偵查職責(zé)，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。

五是發(fā)揮檢察一體化的體制優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，安全事故背后的職務(wù)犯罪已經(jīng)引起了國家的高度重視，檢察機(jī)關(guān)也以此為契機(jī)加大了工作力度，但也存在發(fā)現(xiàn)難、查證難、處理難和阻力大等問題。為查辦好上述犯罪案件，應(yīng)強(qiáng)化以上級(jí)檢察機(jī)關(guān)為龍頭，以事故發(fā)生地檢察機(jī)關(guān)為支點(diǎn)的職務(wù)犯罪案件查辦體制：下級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的請(qǐng)示匯報(bào)，尋求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于偵查工作的理解與支持；上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)查辦有困難的或者不宜由有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)查辦的案件，可以直接派員參辦、督辦或者指定其他人民檢察院查辦。

六是積極參與安全生產(chǎn)領(lǐng)域的社會(huì)管理。要深入調(diào)查、分析和研究重大安全生產(chǎn)事故中職務(wù)犯罪案件的特點(diǎn)、規(guī)律以及產(chǎn)生的原因，開展類案調(diào)查分析，并針對(duì)存在的問題和漏洞，提出有情況、有分析、有防范措施的檢察建議，促使有關(guān)單位進(jìn)一步完善和健全工作機(jī)制，堵塞犯罪漏洞。同時(shí)，采取法制宣傳、以案釋法等方式，對(duì)廣大干部群眾宣傳瀆職犯罪的法律知識(shí)和危害，增強(qiáng)干部群眾的安全生產(chǎn)意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)。