夏再興，楊紅霞，章普

(咸寧學院教育學院，湖北咸寧437100)

地方高校資源配置效率研究
——以湖北省Y校為個案*

夏再興，楊紅霞，章普

(咸寧學院教育學院，湖北咸寧437100)

高校資源配置效率根據(jù)產(chǎn)出有內(nèi)部效率和外部效率之分。本研究以Y校為個案，詳細呈現(xiàn)高校人、財、物在高校內(nèi)部的配置現(xiàn)狀。通過分析發(fā)現(xiàn)，影響高校資源配置效率的因素有政府、市場和高效內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和管理模式;要提高高校資源配置效率，應(yīng)更多地在高等教育體制中引入市場機制、激勵機制，改變行政主位的管理體制，增強服務(wù)意識。

高校;資源配置效率;市場機制;激勵機制;管理機制

高等教育的效率常常被劃分為兩個層次:高等教育的內(nèi)部效率(Internal efficiency)和外部效率(External Efficiency)。高等教育的內(nèi)部效率通常指高等教育系統(tǒng)內(nèi)部或?qū)W校方面的投入與直接產(chǎn)出(Out put)之比，“是指教育系統(tǒng)內(nèi)部投入與產(chǎn)出的關(guān)系。簡單地說，就是高等院校內(nèi)部資源的配置狀況是否合理、是否經(jīng)濟有效?！保?］高等教育的外部效率指高等教育的間接產(chǎn)出(Outcome)與教育投入的比較，衡量的是高等教育對勞動力市場的滿足情況和對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的貢獻。［2］高等學校具有教學、科研和社會服務(wù)三大功能，是一個多類型投入和產(chǎn)出的機構(gòu)，有限的資源分配給這三項活動，三項活動均有不同的產(chǎn)出。這帶來配置效率(Allocative Efficiency)的概念。配置效率用來衡量多類型生產(chǎn)機構(gòu)的資源投入和產(chǎn)出，指的是以最小成本的合理配置達到最大的產(chǎn)出。［3］若衡量的是間接產(chǎn)出，則配置效率指向外部效率問題;若衡量的是直接產(chǎn)出，則配置效率指向內(nèi)部效率問題。［4］本研究所指的產(chǎn)出主要指直接產(chǎn)出，因此，本文中高校資源配置效率是指內(nèi)部效率。

目前國內(nèi)對于高校資源配置效率的研究非常重視，并且已取得一定的進展。有的從制度經(jīng)濟學、成本控制、競爭機制等角度以理論為基礎(chǔ)結(jié)合我國高校實際，宏觀分析我國高校資源使用效率，得出的結(jié)論也較為一致，認為我國高校資源使用效率較低，普遍存在資源浪費，這種浪費分為體制性浪費、結(jié)構(gòu)性浪費、資源性浪費。有的研究運用DEA(數(shù)據(jù)包絡(luò)分析)對高校資源配置效率進行數(shù)據(jù)分析，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)大多數(shù)高校資源配置效率偏低。還有研究運用統(tǒng)計數(shù)據(jù)對高等學校的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟進行研究。以上研究或以側(cè)重于計量數(shù)據(jù)分析或以理論研究為主。本研究并非是要研究量化的教育資源利用效率，而是從另外一個角度出發(fā)，如果教育資源的利用中存在很大的浪費和耗散，可想而知，教育資源的利用效率必然是小的，那么，如果在投入一定的情況下，通過盡量的減少由于外圍因素導致的教育資源的浪費和耗散，實際就可以相對提高可利用的教育資源，從而提高資源的利用效率。本文以Y高校為個案，從微觀上探討在投入一定的情況下，資源在高校內(nèi)部是如何分配的，這個分配過程能不能使資源得到有效的利用，影響高校資源配置效率的因素有哪些。

一、Y高校概況

Y高校是由一所醫(yī)學院和師范高等?？茖W校于2002年3月合并而成的省屬普通高等院校，位于湖北省X市。學校有70年的辦學歷史和30年辦本科教育的歷程。至2008年，該校有18個教學院(部)，全日制在校普通生15221人;有32個本科專業(yè)，涵蓋了8個學科門類;有教學科研人員821人。校園占地面積1837畝，校舍建筑面積61．12萬平方米，教學科研儀器設(shè)備總值9749．68萬元;圖書館建筑面積4．77萬平方米，館藏圖書203．08萬冊，中外文期刊20271種;Y校由師范院校與醫(yī)學院合并成地方型綜合院校，經(jīng)歷了合并后的新校區(qū)的建設(shè)，這在我國地方院校中具有一定的代表性，是中國眾多地方型院校的一個縮影。

二、Y高校資源配置現(xiàn)狀

高校資源配置表現(xiàn)為人、財、物在高校內(nèi)部各部門的分配。2008年7月，課題組對Y高校的各部門進行了調(diào)研，搜集相關(guān)數(shù)據(jù)并就學校人、財、物的分配使用情況，與相關(guān)部門負責人進行了交談。從總體來看，Y高校對于既定資源的配置使用以按需配置、量入為出、開源節(jié)流為主要原則。

1．人員配置現(xiàn)狀

從人員配置情況來看，Y高校根據(jù)學校各院系學科專業(yè)發(fā)展需要，制定人才引進計劃，按計劃引進人才。從人員配置來看，一方面需要衡量師生比、生源比，另一方面需要考察職工在教師、管理人員、工勤人員之間的分配。

生師比、生員比從總體來看，該校教職工總數(shù)1609人，其中:正式教職工1308人，同工同酬17人，臨時工132人，附屬醫(yī)院152人。學校離退休254人，附屬醫(yī)院離退休人員32人。全校在崗教師830人，行政管理人員221人。生師比為19．54:1(16222/830，學生16222人，其中:普通15480人，自考561人，國院學院181人)，我國2004年試行的《本科教學評估指標體系》中明確規(guī)定普通綜合類本科院校生師比在18:1與16:1之間，Y校生師比高出規(guī)定的比例1．54。全校生員比為12．4:1(16222/1308)，生員比稍大于規(guī)定的10～12:1。即使將臨時工(149人)計算在內(nèi)，生員比為11．1:1，也在10～12:1的控制范圍內(nèi)。由目前生師比和生員比來看，Y校還可以引進部分教師，降低生師比。

表1 正式教職工按崗位類別統(tǒng)計表(單位:人，%)

說明:(1)87位雙肩挑人員中有48人(教務(wù)、科研、繼續(xù)教育學院、國際學院、語委等部門的正副職，三員中的教師職稱人員)計入教師崗，39人未計入教師崗。

(2)未計入教師崗位的39人可作為雙肩挑人員計入專任教師隊伍，全校專任教師人數(shù)為:800(教師崗)+39(雙肩挑)－9(不在崗)=830人。

崗位比例表1中，管理崗編制占16．9%，小于規(guī)定的20%，其中機關(guān)管理崗占9．6%，小于規(guī)定的10%。專技崗占75．6%，教師崗占63．5%。我國人事部《關(guān)于高等學校崗位設(shè)置管理的指導意見(2007)》規(guī)定，“高等學校崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤技能崗位三種類別。專業(yè)技術(shù)崗位分為教師崗位和其他專業(yè)技術(shù)崗位。專業(yè)技術(shù)崗位一般不低于學校崗位總量的70%，其中，教師崗位一般不低于學校崗位總量的55%。經(jīng)核準，少數(shù)高水平大學教學科研輔助性專業(yè)技術(shù)崗位的比例可適當提高。管理崗位一般不超過學校崗位總量的20%。按照后勤社會化的改革方向，要逐步減少工勤技能崗位的比例?！笨傮w來看，Y校管理崗小于規(guī)定的20%，而專技崗、教師崗均大于規(guī)定的比例。符合“控制管理人員，加強專技人員”的崗位設(shè)置要求。但是，“如果將臨時工計入總編制來考慮，整個崗位結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，教師崗位不足(55．3%，教育廳要求教學型地方院校教師崗位以60%為宜)，工勤崗位超編12．4%，大于規(guī)定的10%?！?/p>

2．經(jīng)費配置現(xiàn)狀

教學、科研和社會服務(wù)是高等學校的三大職能，對于經(jīng)費在這三大職能之間的分配，是高校資源配置的重要內(nèi)容。Y校是省屬高校，辦學經(jīng)費一方面來源于省級撥款，另一方面來源于教育事業(yè)收入(主要是學生學費、住宿費等)和其他辦學收入(Y校主要有國際學院辦學收入、自考助學班收入等)。從該校收入來源來看，教育事業(yè)收入占總收入的比例2006年為72．6%，2007年為72．1%，2008年為68．2%。2008年比例有所降低，主要原因是國家加大了資助貧困生的力度，增撥了國家獎學金、貧困生補助等，2008年省級撥款比2007年增加了近1000萬元。

表2 2006－2008年Y校收入來源(單位:元)

另外，政府對學?；]有撥款，基建借入款，2006年2．23億元，2007年3．38億元;2008年為3．34億元。

2007和2008年均有附屬單位繳款，2007年為2000000元。2008年為5331934．22元。

教學與科研在對于高校而言是不可分的，教師一方面要進行教學活動，另一方面要從事科研，因此，教師工資支出可以看成是教學和科研的共同支出。但不同類型的院校，教師勞動中教學和科研的側(cè)重點有很大的差異。Y校是一所教學型地方院校，大部分教師的工作重點是教學。表3是Y校06－07年的支出明細表，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，科研經(jīng)費單獨核算，因此，科研支出在表中沒有反應(yīng)，但據(jù)了解，Y校每年用于科研支出的數(shù)目非常少，在核算時將其列入到其他支出中。

表3 2006年—2008年各項支出數(shù)量及占當年總支出的比例(單位:元)

表3中的教學支出包括教學人員的工資、用于教學的公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、設(shè)備購置費、業(yè)務(wù)招待費等，該項支出占總支出的比例2006年為42．6%，2007年為41%，2008年為39．6%。從獲得的數(shù)據(jù)中我們發(fā)現(xiàn)，2006年和2008年科研的經(jīng)費支出分別是1794490．74元和2691886．87元，這些經(jīng)費包含重點學科經(jīng)費、科研項目費、課題管理費和學術(shù)交流費等。以上數(shù)據(jù)表明，Y校用于科研的支出非常少，而用于社會服務(wù)的支出在賬面上沒有反映，教學支出是該校所有支出中的重點。這種經(jīng)費分配符合教學型院校的特點，但是，教師從事科研活動可以更新知識，了解各自專業(yè)發(fā)展的最新動態(tài)，及時更新教學內(nèi)容。

需要指出的是，Y校行政管理所需的經(jīng)費占較高的比例，行政管理支出占當年總支出的比例2006年為12．4%，2007年為11．8%，2008年為10．5%。從Y校的數(shù)據(jù)來看，近3年行政管理支出占總支出的比例逐漸降低，主要原因一是最近幾年加強了內(nèi)部管理，降低了管理成本，二是每年的支出總經(jīng)費有所增加。

3．實物配置現(xiàn)狀

本文的實物是指各類教學實驗設(shè)備、辦公設(shè)施、教學行政用房等的分派使用。實際上實物的分配仍可以通過經(jīng)費的分配得以實現(xiàn)，但通過分析實物的配置可以直觀地觀察其合理性。Y校負責實物配置的是總務(wù)處和設(shè)備處，總務(wù)處負責總務(wù)處的職能是制定全校辦公設(shè)備的調(diào)配計劃，設(shè)備處負責全校教學科研用設(shè)備計劃的擬定和報批、組織全校儀器設(shè)備的統(tǒng)一招標和采購，負責教學、科研儀器設(shè)備及材料的驗收、管理等，總務(wù)處負責行政辦公用設(shè)備的調(diào)配計劃、清查、注冊和管理，負責房地產(chǎn)的管理、房屋維修和基本建設(shè)的規(guī)劃及實施，以及學校水電計劃校園綠化環(huán)衛(wèi)等工作。從Y校數(shù)據(jù)來看，教學用設(shè)備占當年總支出的比例2006年為5．2%，2007年為8．7%，2008年為7．1%。而行政管理用設(shè)備占當年支出的比例較少，2006年為0．8%，2007年為0．2%，2008年為0．7%?！稗k公設(shè)備(包括辦公室、辦公家具、電腦等)的配置主要根據(jù)需要配置，有特殊事務(wù)由總務(wù)處打報告給學校領(lǐng)導，由領(lǐng)導審批。雖然沒有已成文的規(guī)定，但大致有個操作標準?？傮w來看，各院系和各部門間的設(shè)施有一定的差距。有的院系辦公條件好些，有的院系條件差些。”“現(xiàn)在每個院系都有會議室，有空調(diào)，但實際上，會議室的利用率非常低，如果院系辦公能夠相對集中，共用會議室，實現(xiàn)資源共享，可以減少部分辦學成本。除此以外，像機房、一些實驗室等都可以資源共享，但由于院系過于分散，大家都各干各的。”學校的資料、經(jīng)費、儀器設(shè)備等也被條塊分割，形成部門間的阻滯和封閉，流通、合作困難，資源利用率十分低下。

三、影響X高校資源配置效率的原因分析

1．政府

新制度經(jīng)濟學派認為，鑒于現(xiàn)實生活中人的有限理性、信息不完全、交易成本大于零等約束，任何時點上的資源配置只能是次優(yōu)選擇，其中，制度因素是影響任何經(jīng)濟資源配置效率的內(nèi)生變量。在新古典經(jīng)濟學看來，制度是中性的，而新制度經(jīng)濟學認為制度本身就是一種昂貴的服務(wù)，不同的制度安排和制度結(jié)構(gòu)決定各種資源配置的效率與公平。［5］

政府是制度制定者和執(zhí)行者，通過高等教育制度影響高校資源配置效率。我國政府通過財政撥款為高等學校提供部分辦學經(jīng)費，提供金額以上年的撥款為參照，通常比上年略有增加。我國《高等學校財務(wù)制度(1997)》規(guī)定，高等學校編制預(yù)算必須堅持“量入為出、收支平衡”的總原則;高等學校預(yù)算參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)與財力可能，以及年度收支增減因素進行編制。在這種制度安排下，高校自然是有多少用多少，同時盡量多爭取經(jīng)費，高校在節(jié)約經(jīng)費上的激勵不足。但是，政府對于撥款的使用除專項經(jīng)費外，一般沒有限定支出用途，這使得高校在經(jīng)費的使用和分配上有一定的自主權(quán)，高校在提高資源的配置效率上有文章可做。

Y校收入中來源于政府的經(jīng)費占總收入的比例并不高，2006年－2008年分別是24．9%、25．3%和28．6%。最近兩年有所增加是因為政府加大了對學生的資助力度，高校發(fā)展過程中的大部分經(jīng)費來源于事業(yè)收入。這使得高校必須提高自身的辦學效率和提高教學質(zhì)量，保證足夠的生源。同時，高校也試圖通過各種途徑減少支出。例如，Y校曾在圖書館和體育館上希望通過與地方政府的合作減少學校支出。Y校希望通過與X市政府共建圖書館，希望市財政為圖書館建設(shè)投入部分經(jīng)費，學校圖書館向市民開放。但地方政府沒有投入，所以這個想法沒能實現(xiàn)。再如X市體育館，就在Y校附近，體育館規(guī)模很大，每年舉辦的活動很少，而每年的維護費用是筆很大的開支。Y校新校區(qū)沒有體育館，希望使用市體育館，這對學校對地方都能節(jié)省資源。但這個計劃也還沒有達成最終協(xié)議。

而作為經(jīng)濟人的政府官員由于部門利益和個人利益，政府通過其強制性做出對自己有利的決定。據(jù)Y校相關(guān)負責人的介紹，Y校是2002年由兩校合并，2004年開始新校區(qū)建設(shè)，當時對于新校區(qū)的選址問題各方僵持了很長一段時間。就學校本身而言，當時師專校區(qū)的西面是小山丘和農(nóng)田，如果以師專為主體，在師專西面征集土地建校，那么估計只需要1億經(jīng)費就能發(fā)展得很好。但是，X市政府希望將新校區(qū)設(shè)在開發(fā)區(qū)，促動整個開發(fā)區(qū)的發(fā)展。最終在各方利益博弈下，新校區(qū)定在了開發(fā)區(qū)?，F(xiàn)在，Y校分為新校區(qū)與師專校區(qū)兩個校區(qū)，兩校區(qū)又相距很遠，這為學校管理帶來了很大的問題?，F(xiàn)在，學校已投入7．9億建設(shè)新校區(qū)，按規(guī)劃的到三期工程需要多少資金現(xiàn)在還難以預(yù)計。由于Y校沒有政府基建撥款，每年的收入維持學校日常運轉(zhuǎn)后所剩無幾。如此大規(guī)模的基建工程所需經(jīng)費只有通過銀行貸款來籌措。這導致目前Y校背負沉重的債務(wù)負擔，每年僅利息就高達3千萬。

2．市場

市場通過供求機制、價格機制、競爭機制、優(yōu)勝劣汰機制等實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我國一直照搬蘇聯(lián)高等教育管理模式，以政府指令和行政化管理為主。隨著市場化改革的深入，高校也逐漸引入市場機制，提高資源配置效率。Y校也在學校管理中逐步引入市場機制，如學校的后勤服務(wù)，以往由總務(wù)處統(tǒng)一管理，設(shè)立了后勤集團。2009年，后勤集團開始采用“撥改付”政策，“撥”是以往的實報實銷政策，“付”是根據(jù)市場服務(wù)價格并參考同類學校價格，按在校生人數(shù)240元/人的標準支付學生物業(yè)管理費和水電費，經(jīng)費使用原則上實行“統(tǒng)一劃撥，包干使用，節(jié)約留成，超支不補。有相對獨立的人、財、物權(quán)限。“撥改付”比以前節(jié)約成本，工作人員減少了很多，就環(huán)衛(wèi)一塊就裁掉了約20人，效率比以前要高些。再如Y校的無紙化辦公，是與移動公司合作，通過網(wǎng)絡(luò)端口，將學校有關(guān)文件、會議通知等發(fā)送到相關(guān)人員的手機或其他服務(wù)端口。前提是學校員工都使用移動公司的服務(wù)，這對移動公司來說可以獲得固定的用戶群，對學校來說可以零花費實現(xiàn)無紙辦公，大大節(jié)約了成本，提高效率。目前在高校很多方面都引入了市場操作方法。

然而，市場機制在高校內(nèi)部資源配置中的作用非常有限。就以目前較為普遍實行的后勤社會化來說，高校仍需要進一步放手，充分發(fā)揮市場機制的作用。如Y校后勤集團是學校的一個附屬機構(gòu)，集團總經(jīng)理是正處級干部，集團員工中有42人是正式員工，即原來學校的帶事業(yè)編制的正式員工，對這部分員工集團沒有人事權(quán)，另有14個同工同酬員工。這類職工人事關(guān)系在學校，但工資由后勤發(fā)，剩下的都是臨時工。集團有權(quán)聘用、辭退臨時工。目前后勤集團共有職工550余人。正如后勤集團負責人所言，后勤集團既不像企業(yè)，也不像行政部門。

3．高校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和管理模式

我國一直照搬蘇聯(lián)高等教育管理模式，主要特點即在于高等教育管理行政化，很大程度上顯現(xiàn)出科層等級制度的內(nèi)部資源配置特征。我國傳統(tǒng)高教體制是由政府直接領(lǐng)導和管理的科層組織。行政等級方式將整個高校人為劃分為若干個權(quán)利等級和界限分明的組織，使得物質(zhì)、人力資源等不能在交易成本最低的情況下實現(xiàn)共享，學校、院系各自為政，重復購買，高校之間、系與系之間，各類人員和設(shè)備等資源都不能實現(xiàn)共享，這是導致高校資源利用效率低，造成資源浪費的重要原因。與科層制相對應(yīng)的是程序化管理，行政管理人員作為程序中的一環(huán)一般會謹遵程序以減少風險。當程序過于繁雜時，辦事效率降低。另外，學校與教職工間是委托——代理關(guān)系，由于個人實現(xiàn)的目標與學校的目標之間存在不一致，教職工缺乏投入時間和精力的動機，容易產(chǎn)生消極怠工，這些問題不僅使學校的資源優(yōu)勢得不到發(fā)揮，而且還會帶來低效率。

四、改善高校資源配置效率的建議

教育資源是有限的，如何使有限的教育資源得到有效的利用，是研究者一直致力于研究的問題。針對Y校實際，提出以下建議:

1．更多地引入市場機制

市場機制在高等學校的資源配置中可以發(fā)揮進一步的作用。第一，在高等學校人才培養(yǎng)中實行成本核算。通過成本核算，要求高等學校控制成本，提高資源的使用效率。目前我國一直沒有出臺高校辦學成本核算方法，這需要政府采取行動，促動核算方法的出臺，避免由于制度缺失而造成的資源配置低效。第二，打破公立高校一統(tǒng)的局面，發(fā)展民辦高等學校，通過市場競爭刺激公立高校提高辦學質(zhì)量。第三，高校從“辦社會”轉(zhuǎn)向“辦學?！?。高校應(yīng)從一些輔助服務(wù)中適當退出來，如后勤服務(wù)、附屬學校、附屬醫(yī)院等，集中精力辦好學校?；蛘咭允袌龅姆绞竭\營這些服務(wù)，從過去一條龍式的服務(wù)中轉(zhuǎn)變過來。

2．在高等教育體制中應(yīng)用激勵機制

一方面，政府通過激勵機制鼓勵高校節(jié)約資源，改善辦學質(zhì)量，提高資源的使用效率。政府對高校的撥款標準應(yīng)與學校的辦學質(zhì)量和控制成本結(jié)合起來。定期對高校辦學質(zhì)量按一定的指標進行評估，通過某種方式將辦學質(zhì)量和成本控制因素納入撥款公式。另一方面，高校制定相關(guān)獎勵政策，由于聘任合同不完全，學校不可能預(yù)先規(guī)定與教師工作有關(guān)的一切細節(jié)。因此，學校不可能在教師工作的一切方面都根據(jù)預(yù)先規(guī)定的標準來對教師的工作進行監(jiān)督和管理。即使能夠預(yù)先規(guī)定教師工作的所有細節(jié)，學校也很難根據(jù)這些標準對教師進行監(jiān)督和管理。因此，通過激勵激發(fā)教師的積極性和工作熱情是提高效率的有效途徑。當然，激勵是多樣化的，既包括物質(zhì)方面的激勵(如工資和獎金)，也包括精神方面的激勵(如榮譽和社會兼職)，不同教師的價值觀通常也是有差別的，有的更重視工資、獎金之類的貨幣收益，有的更重視學術(shù)地位、個人聲譽之類的非貨幣收益。因此，激勵采取物質(zhì)與非物質(zhì)的獎勵相結(jié)合的方法。

3．改變行政主位的管理體制，增強服務(wù)意識

受傳統(tǒng)的官本位的影響，高校行政人員劃分不同的職務(wù)和級別，往往造成機構(gòu)臃腫，人浮于事。同時，行政管理人員往往缺乏服務(wù)意識，辦事缺乏效率。由于這種體制造成條塊分割，等級明顯，部門、院系之間難以資源共享，因此要下大力氣改變各自為陣的局面，實現(xiàn)部門、院系間的資源共享。可以采用大部制和大院制，合并機構(gòu)，整合資源，以最小的投入獲得最好的成果。例如北京師范大學進行的教育研究機構(gòu)的整合為優(yōu)化組織管理機構(gòu)，節(jié)省資源提供了一定的經(jīng)驗借鑒。

［1］成剛，吳克明．我國高校內(nèi)部效率研究［J］．北京師范大學學報，2007，(2)．

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2010-07-24

教育部人文社會科學研究2008年一般項目——中國地方院校的教育浪費與成本控制(編號08JA88058)