貴州省余慶縣財政局 左小鳳

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

㈠內(nèi)部控制意識仍較薄弱。內(nèi)部控制意識是內(nèi)部控制環(huán)境中的一項重要內(nèi)容，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人特別是“一把手”的內(nèi)部控制意識將直接影響內(nèi)部控制制度的健全和實施效果的好壞。許多單位的“一把手”內(nèi)部控制意識淡薄，對內(nèi)部控制知識缺乏基本的了解，對內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義認(rèn)識不夠，認(rèn)為內(nèi)部控制更多是財務(wù)人員的事，與自己沒有什么太大的關(guān)系，有的甚至對內(nèi)部控制建設(shè)存在抵觸情緒，拒絕進行內(nèi)部控制體系建設(shè)。

㈡對財務(wù)會計工作不夠重視。行政事業(yè)單位會計人員大多無權(quán)參與單位重大決策，對單位經(jīng)濟活動決策過程和結(jié)果均不了解，許多單位負(fù)責(zé)人把財務(wù)部門當(dāng)作“儲錢罐”，會計人員長期扮演著“付款員”、“記賬員”的角色。

㈢財務(wù)會計工作基礎(chǔ)薄弱，財務(wù)管理制度不健全。有效的內(nèi)部控制需要堅實的內(nèi)部管理基礎(chǔ)。目前我國行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度仍不健全，財務(wù)會計基礎(chǔ)工作仍較薄弱。有的單位沒有建立單獨的財務(wù)管理制度，部分財務(wù)會計事項的處理仍停留在潛規(guī)則和慣例的水平上，有的單位財務(wù)管理制度不健全，內(nèi)容不完整，寥寥幾十個字便成了一項制度。財務(wù)人員崗位責(zé)任制內(nèi)容不明確、不具體，缺乏實際可操作性。辦理資金支付業(yè)務(wù)的全部印鑒由一人保管的現(xiàn)象還在部分行政事業(yè)單位存在，出納人員私吞、挪用公款的現(xiàn)象還時有發(fā)生。

㈣資產(chǎn)管理不嚴(yán)，業(yè)務(wù)流程不盡合理。固定資產(chǎn)實行政府采購制度后采購行為得到一定控制，但個別單位特別是自身有一定收入來源的事業(yè)單位不進行政府采購，采購資產(chǎn)不入賬，形成賬外資產(chǎn)。業(yè)務(wù)流程不盡合理，財務(wù)部門對業(yè)務(wù)的來龍去脈不清楚，通常只能起到“核算”、“付款”作用。由于行政事業(yè)單位債權(quán)債務(wù)發(fā)生不多，核對不及時，重錢輕物，重購輕管，管物不問賬，管賬不問物的現(xiàn)象較嚴(yán)重，導(dǎo)致財務(wù)部門對資產(chǎn)減值、毀損及呆賬了解少，資產(chǎn)清查時資產(chǎn)賬實不符、賬存實亡的現(xiàn)象較為普遍。

㈤預(yù)算缺乏剛性約束力，費用支出缺乏有效控制。預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，部門預(yù)算是行政事業(yè)單位重要的內(nèi)部控制手段之一。目前行政事業(yè)單位均實行了部門預(yù)算，但預(yù)算質(zhì)量不高，涵蓋范圍窄，有的未將單位的所有財務(wù)收支事項納入年初預(yù)算，預(yù)算缺乏剛性約束力，對不確定性項目支出未納入年初預(yù)算，年中追加和調(diào)整項目較多，彈性大、隨意性強，許多部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超預(yù)算幅度大。授權(quán)審批金額權(quán)限不清，無明確的審批流程，許多單位長期實行“一支筆”審批制度，單位負(fù)責(zé)人審批金額無上限規(guī)定，大額資金支出不進行集體審批現(xiàn)象嚴(yán)重。對于日常經(jīng)費特別是會議費、招待費、辦公費、交通費等支出缺乏有效的控制標(biāo)準(zhǔn)，即使有標(biāo)準(zhǔn)也控制不嚴(yán)，費用開支大多實行事后“實報實銷”制度，只要有單位領(lǐng)導(dǎo)簽字同意，財務(wù)人員就給付款，導(dǎo)致日常經(jīng)費超預(yù)算，擠占、挪用專項資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位行政運行成本現(xiàn)狀

㈠支出結(jié)構(gòu)不合理，費用性行政運行成本比重大。目前，行政運行成本中會議費、招待費、交通費、考察學(xué)習(xí)費用約占基本支出的一半以上。項目支出中用于修建裝修豪華辦公樓、購買高檔辦公器具和車輛等成為身份、地位的象征，成為潛在的領(lǐng)導(dǎo)時尚。許多“形象工程”、“面子工程”等項目前期不進行可行性分析和評估，急于求成，不但浪費了行政資源，還增加了行政運行成本，一旦項目失敗，可能會因此導(dǎo)致后期費用性行政運行成本增加。

㈡支出內(nèi)容不實，行政運行成本虛高。由于行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束，業(yè)務(wù)流程不盡合理，財務(wù)會計基礎(chǔ)工作薄弱，內(nèi)部控制體系不完善等，會計人員對單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)均在事后根據(jù)憑證單據(jù)進行記賬，難以審查經(jīng)濟業(yè)務(wù)實質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)干部報銷與工作無關(guān)的個人出差、旅游、招待、娛樂等費用屢見不鮮。工作協(xié)調(diào)經(jīng)費、探視費、慰問費、保密費等許多無名目的費用在服務(wù)業(yè)發(fā)票或花名冊等看似合理的外衣下使支出形式變得復(fù)雜和多樣化。導(dǎo)致行政運行成本虛高。

㈢支出隨意性較強，行政運行成本控制難度大。很多單位缺乏有效的內(nèi)部控制體系或執(zhí)行內(nèi)部控制制度無效，支出主觀性和隨意性強，年初預(yù)算的項目經(jīng)費被用于彌補費用性運行成本不足已成為慣例。由于支出矛盾大，費用性行政運行成本擠占項目資金，單位被迫私自舉債，導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，難以維持財務(wù)收支平衡。大部分行政作業(yè)無法量化和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，支出彈性和可擴張性較大，導(dǎo)致行政運行成本控制難度大。

㈣支出無直接經(jīng)濟效益，行政運行成本績效評價難度大。行政事業(yè)單位收入來源基本上為財政補助收入，支出表現(xiàn)為單位資源的耗費。行政運行成本中費用性行政運行成本是行政事業(yè)單位維持機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)的必需成本，是一種沉沒成本，不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益；部分行政事業(yè)類項目支出雖然可以產(chǎn)生一定社會效益，一定程度上提高單位服務(wù)能力，改善單位服務(wù)條件，但并不能產(chǎn)生能夠量化的直接經(jīng)濟效益。即使在西方發(fā)達國家，行政運行成本支出績效評價的研究和探索也很不充分。如何衡量支出的成本與效益是一個技術(shù)難題，公共產(chǎn)品或服務(wù)具有鮮明的外部特征，支出績效又與很多因素有關(guān)，試圖直接、準(zhǔn)確地評價支出績效難度極大，一個重要的原因是投入與產(chǎn)出無法配比，此外績效評價還會涉及到某些人或某群人的小利益。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與行政運行成本的關(guān)系

㈠完善的內(nèi)部控制體系可以降低行政運行成本。由于行政編制有限，行政與事業(yè)界限劃分不嚴(yán)格，特別是基層單位更是如此，崗位安排不盡合理，人員混崗使用現(xiàn)象較為普遍，管理難度較大。完善的內(nèi)部控制在治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，能合理保證行政事業(yè)單位管理和服務(wù)活動合法合規(guī)，合理保證資產(chǎn)安全，合理保證財務(wù)報告及相關(guān)信息披露的真實性和完整性，提高管理與服務(wù)效率，有助于防止錯誤或舞弊的發(fā)生，減少資源的無效浪費，從而降低行政運行成本。

㈡明晰的內(nèi)部控制可促進行政運行成本績效評價發(fā)展。內(nèi)部控制要素包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督5大方面。雖然行政運行成本支出績效難以量化，但明晰的內(nèi)部控制可以對行政事業(yè)單位按照部門、項目、環(huán)節(jié)分別建立績效評價指標(biāo)。部門評價指標(biāo)用來衡量部門所應(yīng)取得的業(yè)績或完成的工作成果，可以和部門負(fù)責(zé)人政績考核結(jié)合起來；項目評價指標(biāo)是按照分類的原則就不同支出的使用效果進行定性和定量評價；環(huán)節(jié)評價指標(biāo)用來衡量行政運行成本發(fā)生程中在授權(quán)審批、職責(zé)分離、信息溝通、會計系統(tǒng)、資產(chǎn)保護、內(nèi)部審計等方面內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況以及各環(huán)節(jié)的績效水平。

㈢建立健全內(nèi)部控制必須考慮控制的行政運行成本。單純從控制的角度考慮，單位參與控制的人員越多，控制環(huán)節(jié)越復(fù)雜，控制流程越明晰，控制措施越嚴(yán)密，控制的效果就越好，會大大減少錯誤及舞弊的發(fā)生，但相應(yīng)的行政運行控制成本將增加。因此，單位在設(shè)計內(nèi)部控制時，必須考慮成本效益原則，充分衡量控制投入和控制產(chǎn)出效益比。對在業(yè)務(wù)過程中易發(fā)生錯誤或舞弊、發(fā)揮作用大、影響范圍廣、涉及社會效益等關(guān)鍵控制點進行嚴(yán)格控制；對不易發(fā)生錯誤或舞弊，僅在局部發(fā)揮作作用，影響范圍小等一般控制點可只進行簡單控制，不必投入過多的控制成本，避免由于一般控制點設(shè)置過多、環(huán)節(jié)繁雜而影響單位工作效率和增加控制的行政運行成本。

小結(jié)：綜上所述，行政事業(yè)單位行政運行成本與內(nèi)部控制間存在著密切的相互作用關(guān)系。一方面，良好的內(nèi)部控制可以減少不必要的行政資源耗費，從而起到降低行政運行成本的作用；另一方面，對行政運行成本支出績效及支出結(jié)構(gòu)進行分析，又可反作用于內(nèi)部控制，促進內(nèi)部控制體系不斷完善和發(fā)展，達到既能經(jīng)濟控制，又能科學(xué)發(fā)揮行政效益的目的。