濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)財(cái)政局 魏芳

加快實(shí)施“六配套”，有效推進(jìn)國(guó)庫(kù)改革的思考

濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)財(cái)政局 魏芳

長(zhǎng)清區(qū)于2006年5月開始實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革，截止目前改革影響逐步擴(kuò)大，改革內(nèi)容逐步向?qū)嵸|(zhì)性發(fā)展，在財(cái)政收入收繳程序日益規(guī)范的前提下，財(cái)政支出框架從計(jì)劃提報(bào)到額度下達(dá)，從資金支付到銀行清算，從數(shù)據(jù)傳遞到電子對(duì)接，環(huán)環(huán)相扣，不斷完善，運(yùn)行正常。通過(guò)改革，財(cái)政賬戶資金明顯沉淀，既提高了財(cái)政的調(diào)控能力，使區(qū)財(cái)政在財(cái)力緊張的情況下，仍能有效地保障工資、社保、城建、科技、教育等各項(xiàng)重點(diǎn)支出的需要，又在源頭上有效控制了資金使用過(guò)程中的弊端。特別是對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金、新農(nóng)合補(bǔ)助資金、城鄉(xiāng)建設(shè)專項(xiàng)資金、城市和農(nóng)村最低生活保障資金等實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，不僅縮短了資金周轉(zhuǎn)時(shí)間，而且確保了資金的?？顚Ｓ?，促進(jìn)了黨和政府有關(guān)政策的落實(shí)。

由于國(guó)庫(kù)改革是一項(xiàng)新生事物，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，而且又是一項(xiàng)龐大的工程，涉及方方面面，所以改革尚不盡完善，突出的表現(xiàn)是，配套改革不到位。從長(zhǎng)清的實(shí)際看，在這方面還存在著一定的問(wèn)題和矛盾。

一、相關(guān)改革不配套的表現(xiàn)

1、相關(guān)法規(guī)制度修訂不到位

財(cái)政部張通副部長(zhǎng)在全國(guó)國(guó)庫(kù)工作會(huì)議上提出當(dāng)前財(cái)政國(guó)庫(kù)工作面臨法制化進(jìn)程滯后的問(wèn)題，改革形成的一整套行之有效的管理制度尚未確立法律地位，對(duì)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度發(fā)展的制約越來(lái)越嚴(yán)重。從法律層面來(lái)看，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革處于“無(wú)法可依”的尷尬境地?，F(xiàn)行《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等法律、法規(guī)和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基礎(chǔ)上，隨著我國(guó)財(cái)政支出制度改革的不斷深入，以及公共財(cái)政體制的建立，這些法律法規(guī)中關(guān)于預(yù)算執(zhí)行、資金撥付、資金清算等方面的內(nèi)容都未涉及，只能依據(jù)政府部門的文件，一些地方還與現(xiàn)行制度相抵觸。

2、部門預(yù)算改革不到位

預(yù)算作為預(yù)算執(zhí)行的前提和重要基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付起著基礎(chǔ)性作用。但目前的預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國(guó)庫(kù)集中支付制度的運(yùn)行。而且當(dāng)前的部門預(yù)算，沒(méi)有涵蓋和反映部門所有收入和支出，預(yù)算體系不完整，違背了國(guó)庫(kù)改革對(duì)所有資金進(jìn)行直接或授權(quán)支付的初衷。從深層次說(shuō)，實(shí)行改革后，每年年終決算時(shí)，都有大量的資金沉淀，一是指標(biāo)結(jié)余，二是額度結(jié)余，在編制下一年度部門預(yù)算時(shí)，依然是所謂的“零基預(yù)算”，實(shí)質(zhì)是對(duì)上年基數(shù)的參照，對(duì)于上年度的這兩塊結(jié)余只是結(jié)轉(zhuǎn)，而沒(méi)有考慮資金的綜合調(diào)控和整合。

3、信息化建設(shè)不到位

一是銀行結(jié)算體系不到位。目前，我們雖然實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)財(cái)政之間、財(cái)政部門與預(yù)算單位、國(guó)庫(kù)、稅務(wù)等部門的信息互通，但與銀行之間還沒(méi)有建立獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算和資金清算系統(tǒng)，人行、財(cái)政、代理銀行和預(yù)算單位的電子化信息系統(tǒng)不完善，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的橫向計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。二是會(huì)計(jì)軟件銜接不到位。我們總預(yù)算會(huì)計(jì)軟件用的是北京四方志誠(chéng)，國(guó)庫(kù)集中支付用的是山東三聯(lián)軟件區(qū)縣版，另外還有預(yù)算指標(biāo)軟件，會(huì)計(jì)集中核算軟件等，不僅開發(fā)商不同，而且數(shù)據(jù)無(wú)接口，自成體系，造成部門之間數(shù)據(jù)重復(fù)錄入，數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和真正共享。

4、資金管理模式不到位

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，受慣性思維影響，加之有些科室人員的不負(fù)責(zé)，指標(biāo)、憑證等傳遞手續(xù)煩瑣，傳遞時(shí)間長(zhǎng)，特別是上級(jí)到基層檢查一些緊急支出的時(shí)候，往往指標(biāo)還沒(méi)轉(zhuǎn)到國(guó)庫(kù)。先撥款再補(bǔ)相關(guān)指標(biāo)手續(xù)的情況還依然存在。已撥出款項(xiàng)，到年底沒(méi)落實(shí)到指標(biāo)的資金只好轉(zhuǎn)入暫付款處理。國(guó)庫(kù)支付監(jiān)督審核職能缺位，國(guó)庫(kù)只進(jìn)行簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)支付流程，無(wú)法對(duì)資金用途及擠占挪用?？畹默F(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格審核，調(diào)劑?？畹那闆r仍然無(wú)法杜絕。

5、部門觀念轉(zhuǎn)變不到位

改革不僅觸動(dòng)了一些部門既得利益，而且由于分散支付模式實(shí)行時(shí)間長(zhǎng)，各部門單位無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)還是財(cái)務(wù)工作人員，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革規(guī)定的操作方式不適應(yīng)，阻礙了改革的順利快速推進(jìn)。到目前為止，仍有部分預(yù)算單位的一把手領(lǐng)導(dǎo)依然關(guān)注納入財(cái)政專戶的資金利息歸屬問(wèn)題，還有一部分單位仍然把改革資金當(dāng)成“過(guò)路資金”，對(duì)非稅收入的財(cái)政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)認(rèn)識(shí)不清。

6、機(jī)構(gòu)設(shè)置配備不到位

我區(qū)的國(guó)庫(kù)改革工作雖然持續(xù)了四年，取得了社會(huì)公認(rèn)的成效，但由于機(jī)構(gòu)和編制受限，人事部門沒(méi)有同意建立專門的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)與國(guó)庫(kù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)關(guān)系也未理順，工作人員都是借調(diào)形式，混崗使用，影響了職工的積極性。

二、做好配套改革的思路

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革有許多重要的現(xiàn)實(shí)意義和積極作用。但此項(xiàng)改革涉及面廣，需要相關(guān)改革措施的配合和及時(shí)跟進(jìn)，才能取得應(yīng)有的效果。為了加快國(guó)庫(kù)集中支付制度改革步伐，建議實(shí)施“六配套”，以實(shí)現(xiàn)“六確保”。

1、修訂配套的相關(guān)制度，確保有法可依

國(guó)庫(kù)集中支付改革政策性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜，要確保改革的順利進(jìn)行并進(jìn)一步深化，必須有相關(guān)法規(guī)和制度作保障。因此，呼吁有關(guān)部門盡快修訂研究制定財(cái)政資金支付條例及其實(shí)施細(xì)則，適時(shí)修訂相關(guān)的法律法規(guī)及相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)則，使國(guó)庫(kù)集中支付工作不斷法制化、制度化、規(guī)范化。

2、推進(jìn)配套的預(yù)算改革，確保細(xì)化編制

第一，實(shí)行真正的綜合預(yù)算。即將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算內(nèi)，從而使國(guó)庫(kù)收支真實(shí)反映所有的財(cái)政收支狀況，并使所有的財(cái)政收支都納入國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督范圍。第二，改預(yù)算年度的歷年制為跨年制。我國(guó)的預(yù)算年度是1月1日到12月30日，即歷年制，但各級(jí)人大一般都是在3月或更晚一些時(shí)候?qū)徸h部門預(yù)算，這使得前幾個(gè)月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。我們可以借鑒國(guó)外實(shí)行跨年制，這樣使得預(yù)算執(zhí)行前預(yù)算草案就得以通過(guò)，全年的預(yù)算都有法律依據(jù)。第三，細(xì)化預(yù)算科目。國(guó)庫(kù)集中支付制度要求部門預(yù)算具體而準(zhǔn)確，而我國(guó)目前的預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國(guó)庫(kù)集中支付制度的運(yùn)行，所以有必要在部門預(yù)算中體現(xiàn)細(xì)化預(yù)算科目分類，便于每項(xiàng)支出都有相應(yīng)的科目進(jìn)行支付。

3、建立配套的“金財(cái)體系”，確保統(tǒng)一有序

國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)是“金財(cái)工程”的重要組成部分，在“金財(cái)工程”中處于核心地位。一方面，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革必須以完備的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)集中支付軟件系統(tǒng)做支撐，確保財(cái)政部門、各級(jí)預(yù)算單位、人民銀行、代理銀行之間通過(guò)不同的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)業(yè)務(wù)處理，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)之間必須具備安全認(rèn)證系統(tǒng)和防火墻，以確保集中支付系統(tǒng)和資金撥付的安全。另一方面，財(cái)政部重點(diǎn)建設(shè)的五個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中（國(guó)庫(kù)集中支付、部門預(yù)算、非稅收入、政府采購(gòu)、工資統(tǒng)發(fā)），國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)都有直接聯(lián)系，必須按照財(cái)政部“金財(cái)工程”“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一系統(tǒng)平臺(tái)和統(tǒng)一組織實(shí)施）的要求，采用統(tǒng)一的軟件系統(tǒng)，完善系統(tǒng)功能，研究實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)銜接，提高系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化水平，推進(jìn)地方財(cái)政與人民銀行間全電子化業(yè)務(wù)管理工作，從而提高國(guó)庫(kù)資金的管理和使用效率，節(jié)約基層財(cái)政實(shí)施改革的成本。

4、創(chuàng)新配套的管理模式，確保資金安全

明確資金審批撥付程序，做到預(yù)算內(nèi)外指標(biāo)由局長(zhǎng)審批，預(yù)算科室統(tǒng)管，資金使用計(jì)劃由分管領(lǐng)導(dǎo)審簽，各業(yè)務(wù)科室對(duì)口管理，資金支付執(zhí)行由國(guó)庫(kù)部門分管領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)審后負(fù)責(zé)辦理，形成相互監(jiān)督、相互牽制作用，打造陽(yáng)光財(cái)政新模式。要在指標(biāo)流轉(zhuǎn)、暫付款等方面細(xì)化操作規(guī)程，對(duì)部門預(yù)算、追加追減指標(biāo)、非稅收入等資料的傳遞、核對(duì)上進(jìn)行嚴(yán)格的程序化管理。建立內(nèi)部控制制度，規(guī)范財(cái)政資金專戶管理，嚴(yán)格財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)把關(guān)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把防范資金風(fēng)險(xiǎn)貫穿和落實(shí)到財(cái)政資金運(yùn)行管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)每一項(xiàng)支出探索在網(wǎng)絡(luò)流程上如何嚴(yán)格執(zhí)行“一枝筆”審批制度，對(duì)每一筆資金實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫隙”、“無(wú)漏洞”管理，減少財(cái)政資金的支出風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化支出責(zé)任，建立科學(xué)合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政資金使用效益。

5、強(qiáng)化配套的歸屬觀念，確保管理順暢

非稅收入是政府性資金，是構(gòu)成政府總財(cái)力的重要來(lái)源，這在我國(guó)建立公共財(cái)政體系、實(shí)施國(guó)庫(kù)改革、強(qiáng)化財(cái)政職能上具有深刻的意義。要進(jìn)一步加大對(duì)有關(guān)法規(guī)、政策的宣傳力度，加強(qiáng)管理業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，特別是要增強(qiáng)非稅收入是財(cái)政總收入重要組成部分的觀念，堅(jiān)持貫徹“所有權(quán)屬國(guó)家、使用權(quán)在政府、管理權(quán)在財(cái)政”的基本原則，正確處理好相互關(guān)系，克服本位主義思想，提高依法加強(qiáng)非稅收入管理的自覺(jué)性和規(guī)范性，為國(guó)庫(kù)改革的推行創(chuàng)造順暢良好的氛圍環(huán)境。

6、加強(qiáng)配套的機(jī)構(gòu)建設(shè)，確保工作效能

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革綜合性、政策性、業(yè)務(wù)性很強(qiáng)，要求國(guó)庫(kù)管理的組織機(jī)構(gòu)和人員配置必須與之相適應(yīng)。隨著國(guó)庫(kù)改革的持續(xù)深入，國(guó)庫(kù)部門職能不斷完善，管理日趨精細(xì)化，負(fù)擔(dān)的任務(wù)也越來(lái)越繁重。為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理，推動(dòng)財(cái)政改革事業(yè)的發(fā)展，建議區(qū)委區(qū)政府加強(qiáng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，按照優(yōu)化流程、提高效率的原則，加快理順國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)和國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

建立國(guó)庫(kù)集中收付制度這項(xiàng)被經(jīng)合組織稱為“財(cái)政革命”的改革，是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政資金銀行賬戶設(shè)置方式和繳撥方式進(jìn)行的根本性變革。我們必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，立足建立公共財(cái)政體系，加快實(shí)施配套改革，完善改革措施，推進(jìn)國(guó)庫(kù)改革工作進(jìn)程，只有這樣，才能有效地實(shí)現(xiàn)使人民享受到改革成果。

（責(zé)任編輯：李美）

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