梁 棟

(鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院助理研究員，北京100038)

英國(guó)鐵路考察報(bào)告

梁 棟

(鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院助理研究員，北京100038)

英國(guó)鐵路自上世紀(jì)90年代以來(lái)經(jīng)歷了艱難曲折的私有化改革之路，“網(wǎng)運(yùn)分離”后的英國(guó)鐵路在路網(wǎng)的所有、經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管上出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，在經(jīng)過(guò)路網(wǎng)公司重新國(guó)有化后，英國(guó)鐵路步入了正軌，并制定了鐵路發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，開(kāi)始了高鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。英國(guó)鐵路在管理體制、監(jiān)管體系、運(yùn)營(yíng)模式、投資形式、服務(wù)理念、安全觀念等方面有著比較豐富和成熟的案例和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)鐵路大規(guī)模建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具有積極的借鑒意義，對(duì)我國(guó)鐵路改革具有一定的啟示。

英國(guó)；鐵路；改革；監(jiān)管；運(yùn)營(yíng)

Abstract:Railway in UK has experienced difficulties in the process of privatization reform in the 1990s thatmany prob-lems in operation and supervision emerged since the separation of infrastructure and operation of railways.After the na-tionalization of Network Rail,railway industry in UK started to geton track through developing railway strategic plan andkicking off high-speed rail construction and operation.UK railway has relatively richer and mature cases and experi-ences in terms ofmanagement system,supervision system,operationmode,investment,service and safety and etc,which can be used as valuable reference to themassive construction and operation of our national railway and railway reform.

Keywords:UK；railway；reform；supervision；operation

英國(guó)位于歐洲西部，由大不列顛島（包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士）、愛(ài)爾蘭島東北部和周圍一些小島組成，面積24.41萬(wàn)km2，人口6020萬(wàn)，隔北海、多佛爾海峽、英吉利海峽與歐洲大陸相望。英國(guó)是一個(gè)單一制、君主立憲的民主國(guó)家。作為老牌的資本主義國(guó)家，英國(guó)的鐵路網(wǎng)早在100多年前就已基本成型。英國(guó)的鐵路歷經(jīng)了多次改革重組，在公有化與私有化的選擇上交替往復(fù)，為鐵路改革積淀了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在高速鐵路上，英國(guó)也正以倫敦為中心向周邊城市積極發(fā)展與規(guī)劃，為高鐵的運(yùn)營(yíng)模式提供了借鑒。正是基于英國(guó)鐵路歷史悠久、改革經(jīng)驗(yàn)豐富、管理機(jī)制成熟等特點(diǎn)，由國(guó)家發(fā)改委組織“英國(guó)鐵路政府投資監(jiān)管體系”培訓(xùn)團(tuán)一行22人，于2010年4月22日至5月12日在英國(guó)舉行了為期21天的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容涉及英國(guó)鐵路構(gòu)架與變遷、英國(guó)鐵路行業(yè)現(xiàn)狀、英國(guó)鐵路投融資管理、英國(guó)鐵路發(fā)展規(guī)劃等議題。通過(guò)此次培訓(xùn)，深化了對(duì)英國(guó)鐵路的了解和認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了對(duì)我國(guó)鐵路加快發(fā)展的信心。本文力圖從英國(guó)鐵路的歷史變遷、投融資結(jié)構(gòu)、管理體制、發(fā)展規(guī)劃等多個(gè)角度來(lái)分析現(xiàn)狀和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)鐵路發(fā)展建設(shè)提供參考。

1 英國(guó)鐵路概況

英國(guó)是世界鐵路運(yùn)輸?shù)谋亲妫?825年世界上第一條鐵路在英國(guó)通車。19世紀(jì)50年代是英國(guó)鐵路修建的高潮時(shí)期，1880年主要線路基本完成，1890年全國(guó)性鐵路網(wǎng)已形成，路網(wǎng)總長(zhǎng)達(dá)3.2萬(wàn)km。1948年至1993年鐵路國(guó)有化，實(shí)現(xiàn)了鐵路業(yè)務(wù)重組。然而隨著公路、航空運(yùn)輸?shù)呐d起，國(guó)內(nèi)制造業(yè)向海外的轉(zhuǎn)移，鐵路運(yùn)輸每況愈下，政府不得不關(guān)閉許多虧損的線路；1994年英國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程為1.6萬(wàn)km。

1994年英國(guó)鐵路開(kāi)始私有化改革，經(jīng)多次公司重組。目前，英國(guó)鐵路采用“網(wǎng)運(yùn)分離”模式，即1家路網(wǎng)公司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)路網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)與維護(hù)；25家客運(yùn)公司和2家貨運(yùn)公司，分別負(fù)責(zé)客貨運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)。路網(wǎng)公司的實(shí)際控制人是政府。

截至2009年底，英國(guó)鐵路線路恢復(fù)至3.4萬(wàn)km、2500個(gè)車站、750座隧道、4萬(wàn)座橋梁及其他設(shè)施，客車車輛約1.1萬(wàn)輛，鐵路從業(yè)人員達(dá)到18萬(wàn)人（包括倫敦地鐵）。鐵路主要干線運(yùn)營(yíng)速度為200 km/h，其他線路為110～160km/h。

英國(guó)于2003年和2007年分兩個(gè)階段完成了第一條高速鐵路（HS1）建設(shè)，起點(diǎn)為英國(guó)倫敦的圣潘格拉斯車站，終點(diǎn)為英法海底隧道前的多佛爾站，全長(zhǎng)109km，設(shè)計(jì)最高運(yùn)營(yíng)速度為300km/h，主要開(kāi)行“歐洲之星”及國(guó)內(nèi)高速客車。

英國(guó)鐵路以客運(yùn)為主、客貨共線運(yùn)輸。2009年度，客運(yùn)發(fā)送量12億人，客運(yùn)周轉(zhuǎn)量49億人·km，達(dá)到1946年以來(lái)最高峰。貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量達(dá)到21億t·km左右。

2 英國(guó)鐵路的改革之路

英國(guó)鐵路的改革可謂一波三折，在由公有化至私有化再至公有化的過(guò)程中，許多機(jī)構(gòu)或公司，尤其是政府相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)生了多次的撤銷和重組，其職能也得到了更好的優(yōu)化和完善。這其中的變遷，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之必然，也是鐵路行業(yè)自身特點(diǎn)的生動(dòng)體現(xiàn)。

2.1 英國(guó)鐵路私有化改革

二戰(zhàn)后，英國(guó)鐵路實(shí)行單一的國(guó)有體制。19世紀(jì)60—70年代以來(lái)，歐洲各國(guó)公路、航空運(yùn)輸興起，鐵路運(yùn)輸每況愈下，貨物運(yùn)量的85%轉(zhuǎn)移到了公路，政府不得不關(guān)閉許多虧損線路。1992—1993財(cái)政年度，英國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)虧損達(dá)到近170億英鎊。國(guó)有鐵路“重外部效益，輕內(nèi)部管理”的發(fā)展模式，特別是英國(guó)工會(huì)力量很強(qiáng)，工資缺乏彈性，導(dǎo)致成本居高不下，虧損增加，鐵路成為財(cái)政的沉重包袱。

為解決鐵路每況愈下的財(cái)務(wù)危機(jī)，英國(guó)政府在1993年通過(guò)了新的《鐵路法》，并于次年開(kāi)始對(duì)國(guó)鐵進(jìn)行大刀闊斧的私有化改革。改革之前法律先行是現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，新的《鐵路法》對(duì)國(guó)鐵的性質(zhì)、地位、與政府的關(guān)系等基本問(wèn)題作出了明確規(guī)定，提出了對(duì)鐵路整體進(jìn)行改革，分為線路和運(yùn)營(yíng)兩部分，分別進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，并據(jù)此建立了相應(yīng)的監(jiān)管制度。這次私有化改革經(jīng)歷了4年。

2.2 英國(guó)鐵路私有化后的管理架構(gòu)及出現(xiàn)的問(wèn)題

通過(guò)私有化改革，英國(guó)鐵路構(gòu)建了一個(gè)全新的產(chǎn)業(yè)體系，其組織框架主要由下列部分組成：（a）1個(gè)路網(wǎng)公司即Railtrack，擁有所有基礎(chǔ)設(shè)施，于1996年5月在倫敦證券交易所上市實(shí)現(xiàn)股份公眾化；（b）25個(gè)特許經(jīng)營(yíng)的鐵路客運(yùn)公司（TOCs）；（c）6個(gè)特許經(jīng)營(yíng)的鐵路貨運(yùn)公司；（d）3個(gè)車輛租賃公司（ROSCOs）；（e）13個(gè)線路與信號(hào)維護(hù)公司和7個(gè)機(jī)車車輛大修公司；（f）其他通信和研究等輔助機(jī)構(gòu)。

此外，為避免路網(wǎng)公司濫用壟斷權(quán)力，維護(hù)運(yùn)營(yíng)商及消費(fèi)者的利益，由政府部門(mén)派人專門(mén)成立了雙重監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系：鐵路客運(yùn)特許署（OPRAF）和鐵路監(jiān)管辦公室（ORR）。鐵路客運(yùn)特許署主要負(fù)責(zé)特許客運(yùn)服務(wù)5個(gè)方面的管制，鐵路監(jiān)管辦公室代表政府監(jiān)督政府補(bǔ)貼的分配。二者相互制約，共同監(jiān)督管理路網(wǎng)公司及鐵路運(yùn)營(yíng)公司。

英國(guó)鐵路的整個(gè)監(jiān)管體系中居主導(dǎo)地位的是上述雙重監(jiān)管體系。此外，還有其他的監(jiān)管部門(mén)，如鐵路使用者咨詢委員會(huì)（RUCCs）和隸屬于健康與安全執(zhí)委會(huì)（HSE）的鐵路總督察（HMRI）。鐵路使用者咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)保護(hù)鐵路使用者的利益，代表使用者對(duì)諸如正點(diǎn)、可靠性、服務(wù)質(zhì)量及收費(fèi)等提出意見(jiàn)。

私有化改革在初期為英國(guó)鐵路帶來(lái)了十分明顯的效果，客貨運(yùn)量擺脫了負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，運(yùn)輸收入大幅增長(zhǎng)。雖然英國(guó)試圖建立一個(gè)比較完備的鐵路市場(chǎng)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)鐵路的市場(chǎng)化盈利運(yùn)作，但由于市場(chǎng)化節(jié)奏過(guò)快、覆蓋面過(guò)廣，英國(guó)鐵路在2000年左右相繼出現(xiàn)了一些不通過(guò)再次改革就難以克服的問(wèn)題，主要有：

1）路網(wǎng)公司在資產(chǎn)管理決策中，將更多的注意力放在股東價(jià)值及如何對(duì)股東分配股利上，而非放在路網(wǎng)維護(hù)上，未能正確實(shí)施對(duì)路網(wǎng)的維護(hù)與更新，將大量的維護(hù)工作交給了安全責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的私營(yíng)企業(yè)，從而造成重大安全事故頻發(fā)。

2）私有化初期，路網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)狀況尚好，政府補(bǔ)貼減少到改革前的一半。但到1999年后，經(jīng)營(yíng)每況愈下，最后資不抵債，靠政府補(bǔ)貼度日，負(fù)債總額高達(dá)33億英鎊。

3）缺乏有效的投資規(guī)劃與戰(zhàn)略。

4）缺乏一個(gè)單獨(dú)對(duì)安全管理負(fù)責(zé)的監(jiān)管部門(mén)，致使安全管理不僅繁文縟節(jié)，而且無(wú)法權(quán)衡安全監(jiān)管的成本與效益。

2.3 英國(guó)鐵路再度重組

鑒于路網(wǎng)公司未能通過(guò)加大投資力度使其在提升路網(wǎng)質(zhì)量與能力并保證客貨運(yùn)輸安全方面實(shí)現(xiàn)私有化的預(yù)期目標(biāo)，英國(guó)政府以2001年路網(wǎng)公司稅前虧損547億英鎊和33億英鎊的負(fù)債為由宣布其進(jìn)入破產(chǎn)程序。2002年10月3日，新成立路網(wǎng)公司即NetworkRail，實(shí)現(xiàn)對(duì)原路網(wǎng)公司的資產(chǎn)收購(gòu)。新的路網(wǎng)公司的實(shí)際控制人是政府。英國(guó)政府借款給路網(wǎng)公司作為收購(gòu)資金，但這筆借款既沒(méi)明確還款期限，也沒(méi)明確借款利息，基本屬于政府無(wú)償給予。路網(wǎng)公司是無(wú)股東、不分紅、不以營(yíng)利為目的的特殊法人，其全部利潤(rùn)都用于路網(wǎng)的再投資，宗旨是為列車運(yùn)營(yíng)公司服務(wù)。路網(wǎng)公司擁有并運(yùn)營(yíng)鐵路網(wǎng)，負(fù)責(zé)提供、維護(hù)和管理鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，制定列車運(yùn)行圖和行車計(jì)劃。路網(wǎng)公司的資金來(lái)源主要包括政府擔(dān)保借款、線路使用費(fèi)和政府補(bǔ)貼。

在經(jīng)過(guò)對(duì)私有化以后設(shè)置的鐵路監(jiān)管體系進(jìn)行評(píng)估后，英國(guó)政府發(fā)現(xiàn)有必要對(duì)這種雙重監(jiān)管體系進(jìn)行改進(jìn)，特別是需要體現(xiàn)鐵路戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。于是依據(jù)2000年《運(yùn)輸法》在2001年成立了鐵路戰(zhàn)略規(guī)劃署（SRA）以取代鐵路客運(yùn)特許署，并將鐵路客運(yùn)特許署與鐵路監(jiān)管辦公室兩者職能相重疊的部分由新設(shè)立的鐵路戰(zhàn)略規(guī)劃署負(fù)責(zé)。鐵路戰(zhàn)略規(guī)劃署于2005年撤銷，其相應(yīng)職能直接劃入交通運(yùn)輸部下新設(shè)立的鐵路署。

為強(qiáng)化安全，新設(shè)立了鐵路安全與標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（RSSB）負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)安全工作和標(biāo)準(zhǔn)的制定。

在總結(jié)過(guò)度商業(yè)化與多起重大惡性事故的教訓(xùn)后，英國(guó)政府對(duì)鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，尤其是擴(kuò)大了鐵路監(jiān)管辦公室的職權(quán)：

1）鐵路監(jiān)管辦公室集商務(wù)監(jiān)管和安全監(jiān)管于一身（原來(lái)只負(fù)責(zé)商務(wù)監(jiān)管，不負(fù)責(zé)安全監(jiān)管）。2005年初，政府把健康與安全執(zhí)行委員會(huì)中鐵路安全監(jiān)管職責(zé)分離出來(lái)，交給鐵路監(jiān)管辦公室。

2）鐵路監(jiān)管辦公室不僅監(jiān)管鐵路運(yùn)輸企業(yè)，同時(shí)也監(jiān)管政府部門(mén)，主要是監(jiān)管政府各部門(mén)是否對(duì)鐵路正確履行職責(zé)，如政府財(cái)政資金落實(shí)、國(guó)家對(duì)鐵路政策的執(zhí)行情況等。

3）強(qiáng)化鐵路監(jiān)管辦公室的行政審批權(quán)力。鐵路監(jiān)管辦公室原來(lái)只負(fù)責(zé)審核路網(wǎng)公司和列車運(yùn)營(yíng)公司簽署的協(xié)議，現(xiàn)在是負(fù)責(zé)行政審批。路網(wǎng)公司和列車運(yùn)營(yíng)公司簽署協(xié)議必須由鐵路監(jiān)管辦公室進(jìn)行審批，出示正式通知書(shū)，協(xié)議才能生效。

2.4 英國(guó)鐵路重組后的管理架構(gòu)

英國(guó)鐵路經(jīng)公有化至私有化再公有化的過(guò)程后形成了現(xiàn)今的組織體系，其管理構(gòu)架如圖1所示（圖中虛線以上各部門(mén)、機(jī)構(gòu)或公司表示相關(guān)政府部門(mén)或由政府控制的機(jī)構(gòu)或公司）。

圖1英國(guó)鐵路組織構(gòu)架圖

3 英國(guó)鐵路的經(jīng)營(yíng)、投資與發(fā)展

3.1 英國(guó)鐵路的經(jīng)營(yíng)

英國(guó)鐵路在“網(wǎng)運(yùn)分離”模式下采取特許經(jīng)營(yíng)的模式運(yùn)作，客貨運(yùn)公司在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后（客運(yùn)公司一般為7～10年，貨運(yùn)公司一般為30年），靠租用路網(wǎng)公司線路開(kāi)展運(yùn)輸服務(wù)；同樣，他們也要租用車輛公司的相關(guān)車輛。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式，英國(guó)鐵路形成了一條線路有一個(gè)或多個(gè)客運(yùn)公司經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。在平衡相互利益時(shí)，由鐵路監(jiān)管辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)調(diào)。對(duì)于收益相對(duì)較差的線路，政府會(huì)考慮在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或運(yùn)價(jià)傾斜。

路網(wǎng)公司是政府控制的非盈利性企業(yè)，為保證路網(wǎng)公司的財(cái)務(wù)平衡，政府將每年給予路網(wǎng)公司相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。截至2009年底，路網(wǎng)公司總資產(chǎn)約300億英鎊，負(fù)債約200億英鎊。路網(wǎng)公司既要負(fù)責(zé)既有線路的養(yǎng)護(hù)維修和更新改造，也要參與新線建設(shè)。

圖2展示了2009—2010年度英國(guó)政府、路網(wǎng)公司和運(yùn)營(yíng)公司之間的現(xiàn)金流情況。

3.2 英國(guó)鐵路的規(guī)劃

英國(guó)鐵路有近100年沒(méi)有修建新線。隨著鐵路戰(zhàn)略規(guī)劃署的成立以及后來(lái)鐵路署的成立，英國(guó)開(kāi)始擬定頒布了多個(gè)鐵路發(fā)展規(guī)劃。

2002年，鐵路戰(zhàn)略規(guī)劃署公布了10年發(fā)展規(guī)劃，承諾在今后10年內(nèi)總投資604億英鎊，將客運(yùn)周轉(zhuǎn)量和貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量分別增長(zhǎng)50%和80%，鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)份額增加到10%，并減輕倫敦地區(qū)的交通壓力，投資250億英鎊對(duì)超過(guò)1300個(gè)站線進(jìn)行更新改造。

2007年，鐵路署開(kāi)始編制2009—2014年鐵路發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃的框架包括鐵路發(fā)展戰(zhàn)略、運(yùn)輸需求預(yù)測(cè)、鐵路運(yùn)營(yíng)目標(biāo)、鐵路新線建設(shè)、政府對(duì)鐵路投資和補(bǔ)償、相關(guān)立法建議等內(nèi)容。該規(guī)劃于2009年開(kāi)始實(shí)施。

根據(jù)以上規(guī)劃，英國(guó)鐵路近年來(lái)的項(xiàng)目主要包括：西海岸主線更新；海峽鐵路連線隧道(高鐵一號(hào)HS1)；泰晤士連線項(xiàng)目；穿越倫敦鐵路CrossRail；主線電氣化；機(jī)車車輛更新；高鐵二號(hào)（HS2）；歐盟信號(hào)系統(tǒng)GSM/R+FTN。

3.3 英國(guó)鐵路建設(shè)及投資

英國(guó)近年來(lái)比較大的項(xiàng)目主要有高鐵一號(hào)線和穿越倫敦鐵路，另有高鐵二號(hào)線正在積極籌劃中。

3.3.1 第一條高速鐵路（HS1）投資及運(yùn)營(yíng)情況

為實(shí)現(xiàn)歐洲高速鐵路網(wǎng)計(jì)劃，英國(guó)分兩段修建了倫敦至多佛爾的高速鐵路（見(jiàn)圖3）。第一段從?？怂雇ń?jīng)阿斯福德至埃博斯弗利特南端的福費(fèi)克哈姆，長(zhǎng)70km，經(jīng)4km聯(lián)絡(luò)線與既有線連接，列車可到倫敦的滑鐵盧車站；第二段從格雷夫森德至倫敦附近的圣潘格拉斯，長(zhǎng)39km。全部工程于2007年竣工，總投資52億英鎊。高鐵投入運(yùn)營(yíng)后，列車時(shí)速可達(dá)300km以上，“歐洲之星”列車從倫敦至巴黎的旅行時(shí)間可縮短至2h20min，速度提高1/4。

該鐵路最初由私人財(cái)團(tuán)融資建設(shè)，現(xiàn)在資產(chǎn)掌握在政府手中，完全屬于國(guó)有。政府?dāng)M采取特許經(jīng)營(yíng)的形式由路網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)，第一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期到2040年。監(jiān)管模式完全等同于其他的普通鐵路。根據(jù)初步預(yù)計(jì)，建設(shè)投資的20%將由特許經(jīng)營(yíng)的公司（2009年由一家法國(guó)公司keolis接管經(jīng)營(yíng)至今）通過(guò)運(yùn)輸收入的形式加以回收，其他80%作為政府公共設(shè)施的投入，不再追求回報(bào)。該線路本地客車的票價(jià)水平是0.3英鎊/km。

3.3.2 穿越倫敦鐵路（CrossRail）投資及建設(shè)情況

倫敦市區(qū)現(xiàn)有8個(gè)鐵路車站，由于歷史原因，南北方向只有一條鐵路貫通，CrossRail是一條貫通倫敦東西方向的鐵路，工程內(nèi)容包括兩個(gè)部分：一是90km的既有鐵路改造，涉及28個(gè)車站的升級(jí)改造，設(shè)計(jì)速度100km/h；二是21km的地下雙洞隧道，新建或改建9個(gè)地下車站，設(shè)計(jì)速度70 km/h。工程總投資160億英鎊。工程建成后將實(shí)現(xiàn)帕丁頓車站與利物浦街車站的銜接，對(duì)提升交通質(zhì)量和運(yùn)輸效益、優(yōu)化倫敦地區(qū)的運(yùn)輸體系、提供便捷快速的運(yùn)輸方式和更多的工作機(jī)會(huì)等方面具有重要意義。

由于項(xiàng)目投資巨大，資金來(lái)源多個(gè)方面，主要出資方為大倫敦政府及英國(guó)政府，同時(shí)還包括其他出資者。中央政府出資56億英鎊，主要來(lái)源為稅收、倫敦金融城出資、從機(jī)場(chǎng)等交通項(xiàng)目中獲得的收入。大倫敦政府投資77億英鎊，主要來(lái)源為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、收取的交通擁堵費(fèi)、進(jìn)城費(fèi)、借款、出售多余的土地、開(kāi)發(fā)商捐助等。其他融資26億英鎊，主要來(lái)源為路網(wǎng)公司、車輛段租賃公司等。本項(xiàng)目作為政府投資的公共項(xiàng)目，初期投資不再要求回收。項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)商為大倫敦政府的交通部門(mén)。

3.3.3 高鐵二號(hào)線（HS2）規(guī)劃情況

2009年1月，英國(guó)政府建立高鐵二號(hào)公司(HS2Ltd)籌建從倫敦到伯明翰的高速鐵路(見(jiàn)圖4）。這條高鐵呈Y型，全長(zhǎng)539km，連接倫敦與伯明翰、曼城、東米德蘭地區(qū)、謝菲爾德和利茲市。設(shè)計(jì)速度為400km/h，投資估計(jì)300億英鎊。

建設(shè)新高鐵網(wǎng)的權(quán)力將由英國(guó)議會(huì)混合立法方案決定。要經(jīng)過(guò)公共咨詢、環(huán)境影響評(píng)估及相關(guān)成本造價(jià)與資金需求評(píng)估等環(huán)節(jié)。預(yù)計(jì)2017年倫敦跨越線竣工后開(kāi)始動(dòng)工，新高鐵將于2026年開(kāi)始分階段交付使用。

4 經(jīng)驗(yàn)與啟示

英國(guó)鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)歷了上百年的磨練，其改革之路也是崎嶇多磨，無(wú)論在改革和發(fā)展還是管理和投資等領(lǐng)域都有值得學(xué)習(xí)借鑒之處。

4.1 鐵路私有化模式改革應(yīng)慎重和注意節(jié)奏

從英國(guó)路網(wǎng)公司經(jīng)歷“國(guó)有—私有化—重新收歸國(guó)有”的循環(huán)過(guò)程來(lái)看，作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路的安全問(wèn)題至關(guān)重要。路網(wǎng)的私有化將必然導(dǎo)致逐利性，與鐵路公益性相背離，從而導(dǎo)致安全隱患。歐洲很多國(guó)家的鐵路改革實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離”，但鐵路網(wǎng)由國(guó)家控制，安全狀況尚可。

英國(guó)在進(jìn)行路網(wǎng)股份制上市后，管理出現(xiàn)滑坡，分拆過(guò)細(xì)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。鐵路運(yùn)輸要統(tǒng)一調(diào)度，路軌、車站、乘務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)、結(jié)算等環(huán)節(jié)要高度配合。英國(guó)鐵路分割為100多家公司，各公司各環(huán)節(jié)的關(guān)系都要以合同形式規(guī)定，權(quán)利義務(wù)復(fù)雜，超出現(xiàn)有管理能力，從而導(dǎo)致效率降低，錯(cuò)誤增加。

4.2 政府應(yīng)加大鐵路建設(shè)投入和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼

英國(guó)鐵路的投資回報(bào)情況主要有以下幾方面。

1）路網(wǎng)公司的年運(yùn)營(yíng)成本為73億英鎊，其中靠收取路網(wǎng)使用費(fèi)和其他收入彌補(bǔ)的部分僅為19億英鎊，需要政府每年的補(bǔ)貼額高達(dá)37億英鎊，新增借款17億英鎊。正如在培訓(xùn)中羅斯查爾德銀行所講，全世界客運(yùn)鐵路普遍采用補(bǔ)貼的形式，只是補(bǔ)貼的金額多少有些區(qū)別。

2）英國(guó)第一條高速鐵路公司（HS1）第一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期到2040年，根據(jù)目前的合約，到2040年HS1公司的全部路網(wǎng)使用費(fèi)收入，除用于維修養(yǎng)護(hù)等運(yùn)營(yíng)支出外，對(duì)建設(shè)投資僅能夠回收20%，其余的80%由政府承擔(dān)。

3）穿越倫敦的鐵路公司（CrossRail），其建設(shè)資金除部分由相關(guān)受益團(tuán)體承擔(dān)外，大部分由中央政府和地方政府（倫敦市長(zhǎng)辦公室）負(fù)責(zé)，根據(jù)測(cè)算成本收益比為3誜1，雖然基本能夠?qū)崿F(xiàn)運(yùn)營(yíng)收入和運(yùn)營(yíng)成本的收支平衡，但初期投資無(wú)法回收。

4）英國(guó)路網(wǎng)公司Railtrack的失敗，部分原因是因?yàn)槌袚?dān)了國(guó)有鐵路設(shè)施的投資欠賬（“產(chǎn)權(quán)殘缺”），直接導(dǎo)致了公司利息支付的增加，嚴(yán)重惡化了公司的財(cái)務(wù)狀況。

5）根據(jù)英國(guó)第二條高速鐵路公司（HS2Ltd）的分析，在第一階段的投資中，每一英鎊的投入可帶來(lái)兩英鎊的收益，這些收益更多表現(xiàn)為社會(huì)效益而不是財(cái)務(wù)效益；同時(shí)英國(guó)鐵路客貨運(yùn)量的上升，尤其是客運(yùn)量的快速增長(zhǎng)，內(nèi)部原因是人們環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)原因是鐵路運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)效益高于其他運(yùn)輸方式。因此，鐵路建設(shè)投資更多應(yīng)著眼于社會(huì)效益，而不是財(cái)務(wù)效益。

根據(jù)英國(guó)鐵路的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以及新線建設(shè)的融資模式，對(duì)我國(guó)來(lái)講，在鐵路建設(shè)尤其是客運(yùn)專線建設(shè)中政府應(yīng)該加大財(cái)政性投資的比例，同時(shí)應(yīng)該采取多種形式更多地籌措資本性資金，盡可能減少銀行貸款，以降低未來(lái)運(yùn)營(yíng)公司的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。其他融資模式可以采用受益公司無(wú)償投入、受益公司參股等各種形式，同時(shí)應(yīng)該盡量降低債務(wù)性資金在鐵路建設(shè)投資中的比例，以確保未來(lái)鐵路建成后能夠健康地運(yùn)營(yíng)。

4.3 運(yùn)輸安全應(yīng)加大政府監(jiān)管力度

英國(guó)成立了鐵路監(jiān)管辦公室這樣一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，有效地加強(qiáng)了對(duì)鐵路經(jīng)營(yíng)和安全的監(jiān)督；運(yùn)營(yíng)中采用特許經(jīng)營(yíng)的模式，旨在提高服務(wù)、效率與效益，這是英國(guó)鐵路改革與發(fā)展的兩大特色。

特許經(jīng)營(yíng)的核心是第三方監(jiān)管，即在基礎(chǔ)設(shè)施擁有者（如路網(wǎng)公司）和基礎(chǔ)設(shè)施使用者（如客運(yùn)公司）之外，負(fù)責(zé)制定各種“游戲規(guī)則”。在運(yùn)營(yíng)商環(huán)節(jié)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到提高服務(wù)水平、降低成本的目的；在擁有者環(huán)節(jié)，通過(guò)績(jī)效對(duì)比考核提高管理效率和所提供的產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量。這樣可以充分發(fā)揮政府和第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，確保基礎(chǔ)設(shè)施擁有者、運(yùn)營(yíng)商向社會(huì)提供符合公眾要求的服務(wù)，發(fā)揮了政府的基本職能；通過(guò)引入激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高了這些壟斷行業(yè)的管理效率和服務(wù)水平。當(dāng)然，建立監(jiān)管體系這種模式運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等復(fù)雜的環(huán)境及背景，能否移植他國(guó)，還需要深入研究和探討。

4.4 應(yīng)統(tǒng)籌考慮各種交通方式的有機(jī)銜接

英國(guó)倫敦的地鐵系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)，在參觀高鐵一號(hào)線始發(fā)站圣潘格拉斯車站時(shí)，就發(fā)現(xiàn)地鐵與鐵路的換乘相當(dāng)便利。英國(guó)正在試行的“一體化出行計(jì)劃”，在項(xiàng)目規(guī)劃階段就將各種交通方式完全融合在一起，包括航空、鐵路、公路、運(yùn)河、城市軌道交通等運(yùn)輸，甚至包括自行車和步行。這一計(jì)劃的實(shí)施為出行者提供了最大的出行方便，真正實(shí)現(xiàn)了各種交通方式旅客運(yùn)輸?shù)臒o(wú)縫銜接。

我國(guó)正處于各種運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高速發(fā)展時(shí)期，特別是快速鐵路建設(shè)發(fā)展令世人矚目。在實(shí)現(xiàn)各種交通方式的無(wú)縫銜接上，鐵路已經(jīng)取得了一些卓有成效的成績(jī)，譬如北京南站的立體換乘系統(tǒng)、上海虹橋站的綜合交通樞紐等。加強(qiáng)各種交通方式的有機(jī)銜接，應(yīng)是在規(guī)劃和建設(shè)各種運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)始終堅(jiān)持的原則。各級(jí)地方政府可考慮設(shè)置跨越各種交通方式的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，加強(qiáng)綜合性交通規(guī)劃的編制工作，將各種交通方式作為一個(gè)整體統(tǒng)籌考慮。

4.5 鐵路運(yùn)輸應(yīng)始終堅(jiān)持以人為本的服務(wù)宗旨

英國(guó)鐵路在客運(yùn)服務(wù)理念、客運(yùn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、設(shè)備設(shè)施使用等各個(gè)方面充分體現(xiàn)出了人性化的思想。我國(guó)鐵路客運(yùn)，尤其是客站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，也始終堅(jiān)持以人為本的服務(wù)宗旨，在旅客舒適性、便捷性等方面都取得了比較滿意的成績(jī)。人性化服務(wù)是我國(guó)鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理及可持續(xù)發(fā)展所不可或缺的重要內(nèi)容，鐵路應(yīng)在管理方式和工作成效上始終堅(jiān)持以旅客滿意作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為旅客創(chuàng)造一個(gè)安定有序、誠(chéng)信友愛(ài)、舒適宜人、充滿活力的旅行環(huán)境。

（責(zé)任編輯：魏艷紅）

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