○李麗

非營利組織公信力缺失的表現(xiàn)及其治理對策※

○李麗

非營利組織是指獨立于政府機構和營利機構之外不以獲取利潤為目的、為社會公益或共益服務提供準公共產(chǎn)品的機構。自20世紀90年代以來，非營利組織在我國獲得了前所未有的迅速發(fā)展，呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。而多年來，由于受到歷史傳統(tǒng)、政治和法律環(huán)境不完善等諸多因素的影響，作為公民社會領域重要組成部分的非營利組織也并非一塊凈土，其公信力缺失現(xiàn)象依然存在。

一、非營利組織公信力缺失的表現(xiàn)

公信力是指獲得公眾信任的能力，或者說是指社會對一個組織的認可及信用程度。從非營利組織的基本性質與社會功能來看，公信力缺失主要是指非營利組織的組織行為偏離志愿性公益機制，出現(xiàn)資源配置效率低下、價值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會多元化需求、提供公共產(chǎn)品和服務上，產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷。

（一）資金監(jiān)管不到位，違法違規(guī)操作嚴重

1.非法侵占和貪污現(xiàn)象。非營利組織工作人員利用職務上的便利，貪污挪用組織財產(chǎn)，出現(xiàn)非營利組織財務管理丑聞。例如，2004年10月19日東方時空以《小會計大案件》為題揭露了國家自然科學基金會會計卞中貪污挪用公款一案，卞中從1994年開始利用基金會財務管理上的漏洞，在長達8年的時間里，涉嫌貪污1262.37萬元、挪用公款2.0993億元。

2.違規(guī)籌資現(xiàn)象。新華網(wǎng)曾經(jīng)報道過沈陽“陽光兒童村”的付廣榮打著慈善組織的旗號，利用各種手段找尋、編造“烈士遺孤”，四處籌款，直到發(fā)生“烈士遺孤”跳墻逃跑的事件。以上事件從一個側面反映出我國非營利組織在資金的管理使用中存在不少弊端，同時也反映出我國非營利組織的信用危機。

（二）進行各種營利性質的活動

由于非營利性原則具有很大的模糊性，很多組織利用這一特點從事各種營利性質的活動。一些組織打著非營利的幌子，掛靠在相關政府部門，利用政府的壟斷特權以及非營利組織免稅特權，大肆謀取錢財，進行營利性經(jīng)營活動。

（三）官辦色彩濃厚

非營利組織主要有三種類型：一是由政府機構改革轉化而來，二是由原國有企業(yè)職能部門轉化而來，三是社會自身產(chǎn)生的非政府組織。當前我國的非營利組織以第一、二類為主，第三類組織很少。從某種意義上講，我國大多數(shù)非營利組織都是在政府的“母體”中衍生出來的，是政府職能部門的轉化物，緊緊“掛靠”政府主管部門，且具有了相應的行政級別，成了政府的附屬機構，這在很大程度上異化了非營利組織的性質，導致非營利組織在組織目標上不能保持其獨立性，工作中無法擺脫政府扶持，不能真正作為一種非營利性質的公益組織來獨立面向社會、面向市場。性質異化在很大程度上降低了非營利組織的公信力度。如果組織的產(chǎn)生不能遵循其固有的程序，組織的性質與其功能不相吻合，非營利組織很難獲取廣大群眾的信任。

以上種種失信事件的出現(xiàn)，損害了我國非營利組織的社會形象，不僅給社會帶來了巨大的經(jīng)濟損失，也嚴重降低了社會公眾對非營利組織的信任和支持。非營利組織的公信力缺失不僅會影響非營利組織的自身發(fā)展，同樣會損害公共利益，影響社會公信力建設，影響和諧社會的發(fā)展。如何治理非營利組織出現(xiàn)的公信力問題已經(jīng)成為當務之急。

二、非營利組織公信力的內部治理對策

（一）加強非營利組織自身的道德建設

加強非營利組織的道德建設，不僅要注重組織成員的個人道德建設，同時還應該關注非營利組織的整體道德文化建設。非營利組織的道德內涵必須要體現(xiàn)組織的宗旨和價值取向，其本身的特性決定它必須始終把公共責任放在第一位。因此，非營利組織應樹立以講信用為榮，不講信用為恥的道德意識。

非營利組織具有很強的志愿性，通過對組織的性質、使命進行學習，將會加強成員對組織的認同感，使其產(chǎn)生明確、崇高的公益使命，以高度的社會責任感為支撐，形成一種道德驅動的自律，從而使非營利組織能夠高效、廉潔地完成其使命。

（二）完善非營利組織管理機構

應當建立、健全理事會與監(jiān)事會，選舉合適的理事與監(jiān)事，聘用有公信力和工作能力的專職人員。完善理事會決策制度，理事會負責對非營利組織重大事項的決策，決策的具體執(zhí)行由專職人員負責。同時完善理事會與專職人員之間的監(jiān)督管理體制，通過嚴格的審核和定期的報告制度，實現(xiàn)非營利組織內部管理。

（三）提高非營利組織財務信息的透明度

建立以網(wǎng)絡技術為支撐的財務信息公開披露制度。制定非營利組織財務信息公開披露的制度規(guī)范，約束非營利組織財務信息公開和報告行為，使非營利組織的財務信息成為公開可以獲得的信息，及時、準確地披露組織的財務和管理狀況、組織的目標、管理層和內部職工薪酬及其與內部職工及其他利益相關者有關的重大事項、治理結構等。

（四）建立人才業(yè)績評估體系

在非營利組織中，評估高層管理人員的業(yè)績是董事會（理事會）的一項基本職責。董事會或理事會將經(jīng)營管理權委托給管理層的同時，應加強對管理層管理能力和經(jīng)營業(yè)績的評估。而對經(jīng)理或高層管理人員的評估應主要集中在業(yè)績的考評上：職業(yè)道德、領導水平、組織遠景、達到組織業(yè)績目標的能力以及經(jīng)理層或管理層與董事會的關系。

三、非營利組織公信力的外部治理對策

我國非營利組織一直是在政府的外部作用力下發(fā)展和運作的。外部制度的完善是非營利組織公信力建設強有力的外部推動力。

（一）完善政府監(jiān)督制度

在非營利組織外部監(jiān)督體系中，政府監(jiān)督是有效的制度化監(jiān)督方式，具有權威性和強制性。在當前政府職能體制改革過程中，政府對非營利組織的監(jiān)督職能應當有所加強。

當前，政府監(jiān)督管理模式是以直接管理為主的模式，包括登記管理、日常管理、稅收管理等內容。這種管理模式易損害非營利組織的自治性，違背“小政府，大社會”的政府體制改革方向。政府的監(jiān)督管理模式應當轉變?yōu)橐蚤g接管理為主的模式，政府主要以經(jīng)濟手段、財政稅務手段以及法律手段為主，行政手段為輔的監(jiān)督模式，通過經(jīng)濟和法律杠桿行使監(jiān)督職能。

（二）完善外部評估制度

由于政府是惟一具有法律權威對非營利組織進行監(jiān)督與評估的部門，因此，應加強政府評估制度。我國目前沒有專門的政府評估機構與制度，可以考慮在民政部門中設立一個專門進行非營利組織評估的機構，開展評估工作。而由于政府監(jiān)督的能力有限，而且當政府管制過大時容易限制遵紀守法的非營利組織的發(fā)展，因此，有必要建立獨立的第三方評估制度。為了使我國非營利組織的監(jiān)督走上科學化軌道，政府應擔當起相關的責任，鼓勵公民社會設置獨立的第三方評估機構，更好暢通公眾參與監(jiān)督的渠道，增強第三方評估監(jiān)督的權威基礎，鼓勵、支持和引導其長足發(fā)展。

（三）完善問責制度

非營利組織必須明確公共責任。從某種意義上說，公共責任是問責制的核心。非營利組織必須明確以下幾個方面:（1）責任的主體,非營利組織產(chǎn)生的特殊性決定了依法登記的非營利組織都是公共責任的承擔者。（2）責任的客體,對非營利組織而言，利益關系人的多樣性意味著責任客體的多樣性，每一個群體都很重要，但其彼此間的需求卻可能有所矛盾與沖突，例如捐款者的偏好與服務對象的需求之間可能就存有緊張的關系。（3）責任的內容,非營利組織問責的核心是要保障和實現(xiàn)公共利益,即使命承諾的責任；對公益性資源進行有效管理、運作的責任；動員并充分發(fā)揮志愿者作用的責任；提供公益性或互益性社會服務的責任；幫助弱勢群體的責任；推進社會公益和社會進步的責任感。

（四）加強信息公開，促進全民參與

加強信息公開，第一步要做到完善信息公開渠道。首先，應當健全非營利組織對公眾的報告制度，以披露捐助資金的使用情況、組織行政費用的比例、項目實施情況、捐助對象狀況是否通過這種方式得以改善等方面。其次，應充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。最后，應建立信用信息制度，非營利組織信用信息庫應當包括組織信用信息與個人信用信息。組織信用信息包括非營利組織從設立、變更到注銷整個過程的信息、組織在運轉過程中與工商、稅務、金融、保險、公安等部門的有關信息、政府評估部門與獨立的第三方評估主體做出的評估信息等。個人信用信息包括個人的從業(yè)經(jīng)歷，有無不良社會記錄，有無重大過失或失職行為導致組織不良后果等。只有使公眾更加了解非營利組織運作的相關信息，才能激發(fā)公民參加的積極性。

而要實現(xiàn)有效的公民參與，還應當允許公民參與到?jīng)Q策制定、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)中，并通過舉行公眾聽證會、建設性團體交往、問題研討會和工作室等方式了解公眾的期望與需求，避免由于非營利組織中的職業(yè)專門知識發(fā)展造成的假設，即我們知道什么是對公眾最好的。因此，需建立公眾對非營利組織的問責制度化的渠道、以及政府部門、獨立機構和非營利組織自身的投訴熱線等。

（五）加強法律制度建設

制定統(tǒng)一的非營利組織的基本法。提高非營利組織的立法層次，加強權威性基礎，并進一步明確規(guī)定民間非營利組織的權利、義務、地位和作用。通過基本法的形式切實保障公民結社和結社自由，限制非營利組織的非法活動。理清政府與非營利組織的關系，保證非營利組織內部事務管理的獨立性和成立社團的自主性，調整國家和公民社會之間以及國家權力和社會權利之間的關系，從而真正協(xié)調各個復雜利益主體間的關系。

在制定有關民間非營利組織基本法的基礎上，修改和進一步完善民間非營利組織登記的專項法規(guī)體系。根據(jù)不同非營利組織的類型制定相應的單行法，改變“一法統(tǒng)攬”的情形。并在現(xiàn)行法規(guī)的基礎上，在非營利組織的管理、財務和稅收、收支管理、募捐與捐助政策等方面建立有效的法律制度，使非營利組織的運作和活動逐步規(guī)范化，盡快形成多層次、配套的法律法規(guī)體系。

（作者單位 湖北經(jīng)濟學院管理技術學院）

（責任編輯 崔光勝）

※本文系湖北省教育廳人文社科項目“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織培育與發(fā)展研究”（項目編號2010q095）的階段性研究成果。