○ 楊建國 王淮慶

論建立官員財產(chǎn)申報制度的正當性價值

○ 楊建國 王淮慶

2009年2月28日，溫家寶總理和網(wǎng)友交換對建立官員財產(chǎn)申報制度的看法時說：“我認為這個建議是正確的，我們說要實行政務(wù)公開，也要對官員的財產(chǎn)收入實行公開。當然，這件事情要做得真實而不走過場?！比欢殡S著中國建立官員財產(chǎn)申報的艱難苦旅，一直夾雜著“立法條件不成熟”、“不合國情”、“申報也無效”、“維護官員隱私權(quán)”、“盲目推出將造成混亂”等不同聲音。面對社會公眾的熱切期盼與來自多方的強烈抵制，以及國家領(lǐng)導人無實行期限的明確表態(tài)，我們試圖從學理上對建立官員財產(chǎn)申報制度的正當性進行解讀。正當性是指事物的存在具有合理的根據(jù)，是正義的基本意蘊，它引導人們對某種制度的建立和生成基礎(chǔ)進行較為理性的考量。

一、官員財產(chǎn)申報彰顯了現(xiàn)代法治理念

法治進步是現(xiàn)代文明的重大成就，而法治的要義是法律在一個國家中具有最高權(quán)威，任何政黨、團體、組織和公民都要在法律的框架內(nèi)活動。黨的十五大明確提出了依法治國的基本方略，這說明我們黨對執(zhí)政的規(guī)律和特點有了更為深刻的認識，對提高執(zhí)政水平有了更高的要求。經(jīng)過改革開放的洗禮和多年的普法教育，公眾的法律意識大為增強，法律在人際關(guān)系協(xié)調(diào)中的作用越來越大，過去那種對權(quán)力的崇拜和服從正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ψ傻淖袷睾头?，而依法治國的關(guān)鍵在于依法治官。官員必須依法行使人民授予的權(quán)力，維護和保障人民的權(quán)益。但在我國社會生產(chǎn)力、綜合國力和人民生活水平顯著提高的過程中，由于各種利益的沖突、權(quán)力運行與監(jiān)督機制的不健全,部分官員經(jīng)受不住利益的誘惑,利用體制轉(zhuǎn)型留下的真空,將公權(quán)力用作滿足自身利益的工具,導致腐敗橫行。據(jù)統(tǒng)計,20年來中國有近30萬億國有資產(chǎn)非正常流失,數(shù)千億美金通過不同渠道轉(zhuǎn)為國外銀行的私人存款,國民過去半個世紀辛勞積累的財富就這樣被攫取化為私有財產(chǎn)。[1]十六大以來,反腐敗斗爭成本居高不下,阻力相當大，反腐敗仍然任重道遠。部分官員的腐敗玷污了黨和國家機關(guān)在人民心目中的形象，削弱了黨和政府的公信力。要想官員廉潔奉公，促進官員財產(chǎn)申報僅靠職業(yè)倫理的內(nèi)在軟約束是不夠的，還要依賴外在剛性制度的建設(shè)。中央紀委副書記劉錫榮在談到對官員監(jiān)督存在的問題時就曾指出：“上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀委監(jiān)督為時太晚。凡此種種，都說明立法機構(gòu)的主動作為，在縮減官員灰色隱私空間上大有可為?！币虼?，必須通過官員財產(chǎn)申報入法，把其活動納入到法律監(jiān)督體系中，從而督促官員“權(quán)為民所用、利為民所謀”，提高公眾對黨和政府的信任度，促進廉潔政府建設(shè)。

二、官員財產(chǎn)申報體現(xiàn)了對公眾知情權(quán)的保護

公眾知情權(quán)是公民行使一切民主權(quán)利的基本前提和防止出現(xiàn)壞政府的必要條件。就其本質(zhì)來看，知情權(quán)是公眾要求政府通過信息發(fā)布機制，消除信息不對稱格局、打破信息權(quán)力關(guān)系中的非均衡性，從而限制政府作為強大信息源的控制權(quán)，保障信息弱勢方的利益不受侵害，最終實現(xiàn)信息權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡。[2]法律所確認的知情權(quán)，重點在于保障公民對政府與公務(wù)人員的監(jiān)督。官員是受人民的委托來管理各種公共事務(wù)的,其權(quán)力和職責的來源，從實質(zhì)意義上來說是一種社會契約行為,官員行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)就是全體社會成員的認可。[3]然而，權(quán)力具有擴張性，若不加以約束必將侵害權(quán)利。因此，掌握公共權(quán)力的官員的相關(guān)信息必須置于陽光之下以接受公眾的監(jiān)督。革命導師恩格斯說個人的隱私應(yīng)受到法律的保護，但個人的隱私與重要公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容[4]。中國學者張康之教授也提出，在公共行政中要拒絕權(quán)利，“只要公共領(lǐng)域中存在著權(quán)利意識，那么行政人員就必然會運用公共權(quán)力去為他的個人權(quán)利的實現(xiàn)和擴張開辟道路”[5]。顯然，官員的財產(chǎn)狀況——個人隱私應(yīng)被限制，因為它已經(jīng)“不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分”，官員財產(chǎn)申報是一種義務(wù)，與官員隱私權(quán)的保護無關(guān)。公眾知情權(quán)的實現(xiàn)呼喚官員財產(chǎn)申報的實行，這也符合對公權(quán)進行監(jiān)督的基本要義。

三、官員財產(chǎn)申報夯實了社會和諧的基礎(chǔ)

黨的十六屆六中全會和十七大通過的關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略方針，指出和諧社會是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，這個重大判斷符合我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，符合我國社會主義國家的政權(quán)性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，同時也是中華民族的先鋒隊，始終堅持全心全意為人民服務(wù)，黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己的特殊利益。我們的國家是人民當家作主的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。黨和國家的這種性質(zhì)，決定了我國最廣大人民的利益在根本上是一致的，我國社會的基本矛盾是非對抗性的。我們具有不斷促進和諧、最終建成社會主義和諧社會的根本政治前提和制度保證。然而，當下中國諸多社會不公問題凸顯，特別是在財富分配上缺少公開與透明，在隱蔽的基礎(chǔ)上又摻雜權(quán)力、身份、職業(yè)、行業(yè)等諸多不公正因素的侵擾，已從單純的經(jīng)濟狀況分化衍變?yōu)樯鐣睦淼膹娏覍α?。其中，對某些官員貪腐致富的懷疑或反對尤為強烈。而官員財產(chǎn)申報是反映官員在其任職期間的財產(chǎn)增量情況的，如其財產(chǎn)增量與合法收入明顯不符，則表明在其合法收入外還有其它促使其財產(chǎn)增量的因素，因此，有必要進一步地查明。中國實施官員財產(chǎn)申報，一方面可以懲治有問題的官員，另一方面通過經(jīng)常性申報財產(chǎn),將使官員財富透明化，能對官員產(chǎn)生強大的警戒和威懾，并接受權(quán)力機構(gòu)和公眾、特別是公眾監(jiān)督，使官員逐步樹立和鞏固廉潔自律意識，起到較強的防腐功能。同時，權(quán)力制約的范式將從“以權(quán)力制約權(quán)力”的制度模式回歸“以權(quán)利制約權(quán)力”的邏輯起點，實現(xiàn)社會力量對國家權(quán)力的鉗制，進而形成新型的權(quán)力制約模式與制度。如此，將從根本上消弭經(jīng)濟對立所引發(fā)的社會心理對抗，增進官員與民眾關(guān)系的和諧，為最終實現(xiàn)社會和諧夯實根基。

四、官員財產(chǎn)申報因應(yīng)了社會發(fā)展的歷史境遇

西方議會民主的發(fā)展在一定程度上為民眾提供了參與政治的合法路徑,也使現(xiàn)代政治生活的透明度越來越高。

首先，隨著自由資本主義的發(fā)展,以自由競爭為核心的市場經(jīng)濟體制在西方國家得到了發(fā)展,其公正、公平、公開原則也對現(xiàn)代政治與行政體制提出了相同的要求。政治與行政系統(tǒng)通過相應(yīng)的輸入、輸出和反饋機制,尤其是輸出機制的作用,不斷地調(diào)整自己的運作軌跡,以適應(yīng)社會政治經(jīng)濟發(fā)展的需要,“所有系統(tǒng)都力圖通過利用、影響和創(chuàng)造那些影響它們的條件而至少在某種程度上作出建設(shè)性的調(diào)整,這就是輸出的主要功能”。[6]官員財產(chǎn)申報制度就是這種政治與行政系統(tǒng)內(nèi)部自我調(diào)適的必然產(chǎn)物。二戰(zhàn)以后由于普遍加強了政府對經(jīng)濟的干預(yù)，政府權(quán)力越來越多的接觸社會經(jīng)濟生活，這為權(quán)錢交易提供了廣泛的可能，世界性的公務(wù)人員貪污腐敗日益嚴重。同期的發(fā)展中國家正處于現(xiàn)代化的始點，市場不健全，因而某些國家的腐敗問題甚至超過發(fā)達國家。其中，社會主義國家推行經(jīng)濟體制改革，受到腐敗的侵擾尤甚。正是這種頑疾對許多國家的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展產(chǎn)生了嚴重的后果，各國紛紛采取措施應(yīng)對，尤其官員財產(chǎn)申報制度備受推崇。

其次，二戰(zhàn)以后各國經(jīng)濟的發(fā)展，眾多地區(qū)市場日益成熟，市場主體強烈要求公平有效的市場環(huán)境。在這種壓力下，西方政府亟需采取包括官員財產(chǎn)申報在內(nèi)的種種措施，夢想以此把政府變成“玻璃缸里的金魚”，清澈透明，努力構(gòu)建透明型政府，以提供平等競爭的市場環(huán)境。

第三，在和平和發(fā)展的主題下，公眾素質(zhì)普遍提高，參政意識增強，對政府的監(jiān)督越發(fā)有力，對自身權(quán)益的維護更加自覺。且國家間普遍加強合作與交流，尋求清除自身腐敗之道。由此，因應(yīng)當代社會發(fā)展的歷史境遇，不但發(fā)達國家積極推行公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，許多發(fā)展中國家也已建立或正建立這一制度。

五、官員財產(chǎn)申報是對《聯(lián)合國反腐敗公約》成員國國際義務(wù)的履行

就世界范圍來看，北歐國家是“廉潔指數(shù)”最高的國家，這主要緣于北歐國家在世界上最早實行政府信息公開，官員的政務(wù)活動和家庭財產(chǎn)全部公之于眾，公眾可以隨時查閱。自20世紀70年代以后，官員財產(chǎn)申報制度已成為保證政治民主、公共行政過程公開、透明的關(guān)鍵性法規(guī)之一。目前，世界上大多數(shù)國家盡管在立法內(nèi)容和程序上存在差異，但都在積極推行官員財產(chǎn)申報制度，并取得了良好的效果。由此，聯(lián)合國制定了歷史上第一部指導反腐敗斗爭的法律文件——《聯(lián)合國反腐敗公約》，并于2005年12月14日正式生效?！堵?lián)合國反腐敗公約》(以下簡稱《公約》)對預(yù)防腐敗、界定腐敗犯罪、反腐敗國際合作、非法資產(chǎn)追繳等問題進行了法律上的規(guī)范,對各國加強國內(nèi)的反腐行動、提高反腐成效、促進反腐國際合作具有重要意義。溫家寶總理在提請審議批準《聯(lián)合國反腐敗公約》的議案中指出，批準這一公約“有利于我國開展國際合作，遣返外逃腐敗犯罪人員，追繳被非法轉(zhuǎn)移國外的資產(chǎn)，有利于我國建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的腐敗預(yù)防與懲治體系”。2003年12月10日，中國在墨西哥國際反腐會議上簽字加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》，這充分表明我國作為世界上一個大國在打擊腐敗問題上的決心，對于健全和完善我國的反腐敗法律機制將發(fā)揮積極的促進作用，同時，表明了中國同意遵守《公約》的政治承諾?！豆s》規(guī)定“各締約國應(yīng)當考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財產(chǎn)申報制度”，并強調(diào)建立官員財產(chǎn)申報制度是締約國一項共同的國際義務(wù)。因此，面對當前反腐敗形勢的嚴峻挑戰(zhàn)，中國實行官員財產(chǎn)申報，既是預(yù)防與懲治腐敗的現(xiàn)實需要，也是政府兌現(xiàn)對人民的莊嚴承諾，更是履行國際義務(wù)的重要表征。

[1]單元莊：《社會群體結(jié)構(gòu)變革與政策理論研究》，《中國行政管理》2001年第2期。

[2]楊建國：《論公眾知情權(quán)視角下的政府新聞發(fā)言人制度》，《廣東行政學院學報》2010年第1期。

[3][法]盧梭：《社會契約論》，商務(wù)印書館 1997 年版，第82-83頁。

[4]王利民、楊立新、姚輝：《人格權(quán)法》，法律出版社1997年版，第150-151頁。

[5]張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學出版社2002年版，第383頁。

[6][英]弗里德里?！W古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社1998年版，第201頁。

（作者單位 南京農(nóng)業(yè)大學、金陵科技學院）

（責任編輯 劍 鋒）