曹國(guó)志 王金南 曹 東 曹 穎

(中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

關(guān)于政府環(huán)境績(jī)效管理的思考

曹國(guó)志 王金南 曹 東 曹 穎

(中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，實(shí)現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”不可能一蹴而就，需要不斷探索新的理論、方法和實(shí)踐。環(huán)境績(jī)效管理作為一種新的管理模式，具有先進(jìn)性，在政府環(huán)境管理領(lǐng)域的應(yīng)用值得研究。本文首先闡述了政府環(huán)境績(jī)效管理的相關(guān)概念，圍繞績(jī)效計(jì)劃、實(shí)施、評(píng)估、改進(jìn)四個(gè)基本環(huán)節(jié)提出了政府環(huán)境績(jī)效管理的基本模式。在分析我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效管理的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)促進(jìn)我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效管理的開展提出了四點(diǎn)建議:①加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究;②增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境績(jī)效管理的認(rèn)識(shí);③加強(qiáng)政策引導(dǎo)，建立并逐步完善相關(guān)法律法規(guī);④借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，積極探索實(shí)踐。

績(jī)效管理;政府環(huán)境績(jī)效管理;基本

政府績(jī)效管理是當(dāng)代公共行政改革和發(fā)展的熱點(diǎn)之一，一些地方政府在實(shí)踐上也進(jìn)行了很好的嘗試。2008年，國(guó)務(wù)院《深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》以及溫家寶總理在屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所做的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中均指出“推行政府績(jī)效管理制度”，表明中央政府對(duì)該項(xiàng)工作的重視。特別是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)所面臨形勢(shì)嚴(yán)峻，作為政府績(jī)效管理的重要組成部分和支撐體系，環(huán)境績(jī)效管理應(yīng)該得到相應(yīng)的強(qiáng)調(diào)和突出。

目前，我國(guó)整體上還處于工業(yè)化中期階段［1］，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)之間的矛盾仍然十分突出。在一些地方政府，長(zhǎng)期以來(lái)不健全的政績(jī)考核和管理體系導(dǎo)致的錯(cuò)誤的“政績(jī)觀”仍然根深蒂固，資源環(huán)境在很大程度上還扮演著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品的角色。新形勢(shì)下，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變、探索由中國(guó)特色的環(huán)保新道路具有長(zhǎng)期性，并非一朝一夕能夠完成，在這個(gè)過(guò)程中，需要不斷探索新的環(huán)境保護(hù)理念和管理工具。環(huán)境績(jī)效管理作為一種新的管理模式，具有其先進(jìn)性，建立和健全環(huán)境績(jī)效管理體系不僅能為全面客觀地衡量政府環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際效率、效果和經(jīng)濟(jì)性提供平臺(tái)，更能為促進(jìn)環(huán)境管理水平的持續(xù)提升提供保障和動(dòng)力。

1 政府環(huán)境績(jī)效管理的概念及其基本模式

1.1 政府環(huán)境績(jī)效管理的概念

績(jī)效(performance)一個(gè)具有多維內(nèi)涵的概念，西方學(xué)者關(guān)于績(jī)效范疇的“新正統(tǒng)學(xué)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)“3Es”即經(jīng)濟(jì)性、效率和效果，隨著始于20世紀(jì)70－80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)的開展，質(zhì)量、公平、責(zé)任等要素也被納入到績(jī)效的概念當(dāng)中［2］?？?jī)效的概念強(qiáng)調(diào)結(jié)果和結(jié)果的可測(cè)量性［3－4］，但并不意味著忽視過(guò)程，尤其是對(duì)績(jī)效管理而言，績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)離不開對(duì)過(guò)程的控制。

關(guān)于政府環(huán)境績(jī)效管理的概念，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解:①政府環(huán)境績(jī)效管理是績(jī)效管理理念在政府環(huán)境管理當(dāng)中的應(yīng)用，是一種新的管理模式，強(qiáng)調(diào)將績(jī)效管理的理念滲透到政府環(huán)境管理職能當(dāng)中，貫穿于戰(zhàn)略規(guī)劃、計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定，到具體實(shí)施、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效激勵(lì)、績(jī)效改進(jìn)等的整個(gè)管理循環(huán)過(guò)程，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)以及行政等手段促進(jìn)政府環(huán)境績(jī)效的持續(xù)改進(jìn);②政府環(huán)境績(jī)效管理又是一個(gè)系統(tǒng)工程，是由戰(zhàn)略管理、項(xiàng)目管理、個(gè)人績(jī)效管理等管理模塊組成的有機(jī)系統(tǒng);③需要指出的是，環(huán)境績(jī)效評(píng)估是環(huán)境績(jī)效管理的一個(gè)重要組成部分，就其本質(zhì)而言，績(jī)效評(píng)估更多的是一種控制和引導(dǎo)工具，而績(jī)效管理則是一種在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上都更為復(fù)雜和系統(tǒng)的管理模式［2］。

1.2 政府環(huán)境績(jī)效管理的基本模式

政府環(huán)境績(jī)效管理的基本模式可以看成是由環(huán)境績(jī)效計(jì)劃、實(shí)施、評(píng)估、改進(jìn)組成的開放的循環(huán)過(guò)程［5－7］(見(jiàn)圖1)，整個(gè)的政府環(huán)境績(jī)效管理是由若干類似的循環(huán)構(gòu)成，理想的情況下，每經(jīng)過(guò)一次循環(huán)，績(jī)效和績(jī)效管理的水平會(huì)得到相應(yīng)的提升。根據(jù)政府環(huán)境績(jī)效管理的層級(jí)和時(shí)間跨度的不同，管理循環(huán)的幅度也有所不同，不同的管理循環(huán)相互銜接、融合共同支撐整個(gè)政府環(huán)境績(jī)效管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。

圖1 政府環(huán)境績(jī)效管理的基本模式

(1)績(jī)效計(jì)劃與目標(biāo)。“績(jī)效計(jì)劃”是一個(gè)績(jī)效管理循環(huán)的起點(diǎn)和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。這里所指的“計(jì)劃”既包含了戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃等不同層次的體系，也包含了其中所涉及的政策、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)的要素，它們的制定對(duì)于環(huán)境績(jī)效管理具有全局性的意義。環(huán)境績(jī)效管理的順利實(shí)施需要將績(jī)效與績(jī)效管理的理念提升到戰(zhàn)略的高度，并分解融入到國(guó)家、部門以及地方政府的環(huán)境規(guī)劃、計(jì)劃中，形成具有層次性的績(jī)效目標(biāo)和相應(yīng)的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)。任何戰(zhàn)略的實(shí)施，規(guī)劃、計(jì)劃的執(zhí)行以及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都是以政策的制定和實(shí)施為基礎(chǔ)的，一方面，政策是績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障，另一方面，政策本身的實(shí)施效果也是環(huán)境績(jī)效的一種體現(xiàn)。

(2)實(shí)施與監(jiān)測(cè)?！皩?shí)施”是一個(gè)績(jī)效管理循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，環(huán)境政策的落實(shí)以及將產(chǎn)生怎樣的效果均在這一個(gè)階段產(chǎn)生。為實(shí)現(xiàn)“控制”的職能，在環(huán)境政策的實(shí)施過(guò)程中需要對(duì)支撐績(jī)效目標(biāo)的環(huán)境績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，如同績(jī)效目標(biāo)之于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，環(huán)境績(jī)效指標(biāo)來(lái)源于常規(guī)的環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)之中，但又不限于這些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，根據(jù)環(huán)境戰(zhàn)略的需要和績(jī)效控制的目的，通常會(huì)監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)新的指標(biāo)。這一環(huán)節(jié)所形成的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)(除了包括所產(chǎn)生的環(huán)境效果外，還包括環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)性、效率以及公平性等)將成為環(huán)境績(jī)效評(píng)估實(shí)施的基礎(chǔ)。

(3)績(jī)效評(píng)估?！翱?jī)效評(píng)估”是一個(gè)績(jī)效管理循環(huán)的核心環(huán)節(jié)，作為一種控制和引導(dǎo)手段，具有承上啟下的作用，在反映前期工作績(jī)效的同時(shí)，也為績(jī)效的改進(jìn)措施的實(shí)施提供了依據(jù)。這里的“評(píng)估”是一個(gè)廣義的概念，包括了考核、審計(jì)等相關(guān)的概念。評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建是績(jī)效評(píng)估的核心，評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的好壞將直接影響到評(píng)估的質(zhì)量。根據(jù)“計(jì)劃”環(huán)節(jié)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，參照相關(guān)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建要滿足全面性、公平性、數(shù)據(jù)可得性、績(jī)效導(dǎo)向性等原則，評(píng)估指標(biāo)體系不是固定不變的，根據(jù)環(huán)境形勢(shì)以及政策重點(diǎn)的變化，評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該及時(shí)作出調(diào)整。另外，隨著技術(shù)的進(jìn)步以及工具的不斷完善，評(píng)估方法呈現(xiàn)出多樣性，基于數(shù)據(jù)的定量方法逐漸得到強(qiáng)調(diào)。

(4)績(jī)效改進(jìn)。如前文所述，環(huán)境績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)環(huán)境績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)，一個(gè)管理循環(huán)執(zhí)行完后，環(huán)境績(jī)效水平能否實(shí)現(xiàn)提升取決于績(jī)效改進(jìn)措施的選擇和實(shí)施強(qiáng)度。通常，績(jī)效改進(jìn)措施包括三個(gè)主要方面:①獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，對(duì)未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的政府責(zé)任部門和責(zé)任人實(shí)施問(wèn)責(zé)，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰可以采用經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段;②目標(biāo)調(diào)整，根據(jù)評(píng)估結(jié)果和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，績(jī)效目標(biāo)通常會(huì)做出動(dòng)態(tài)的調(diào)整，包括長(zhǎng)短期目標(biāo)值的上調(diào)或下調(diào)以及增減目標(biāo)項(xiàng)等;③過(guò)程改進(jìn)，過(guò)程的改進(jìn)既包括環(huán)境績(jī)效管理過(guò)程的改進(jìn)，也包括有環(huán)境績(jī)效管理實(shí)施給整個(gè)環(huán)境管理乃至政府績(jī)效管理帶來(lái)的過(guò)程改進(jìn)。

2 我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效管理的現(xiàn)狀以及面臨的問(wèn)題

2.1 基礎(chǔ)理論研究剛剛起步，基礎(chǔ)薄弱

我國(guó)目前的政府環(huán)境績(jī)效管理的研究尚處于萌芽階段，實(shí)踐比較少，理論與實(shí)踐之間的指導(dǎo)促進(jìn)機(jī)制尚未形成，已有的討論主要集中于環(huán)境績(jī)效評(píng)估。林群慧［8］、曹穎［9］等較早的對(duì)我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估實(shí)施的必要性和意義，特別是對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行了理論探討，蔣雯等認(rèn)為政府環(huán)境績(jī)效存在滯后，主張將政府環(huán)境績(jī)效分為顯性和隱性兩類［3］，曹東等通過(guò)對(duì)國(guó)外比較知名的三個(gè)環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系(EPR、EPI和EPA)的實(shí)踐進(jìn)行分析，對(duì)我國(guó)開展環(huán)境績(jī)效評(píng)估提出了建議［10］，王金南等著重于將環(huán)境績(jī)效評(píng)估應(yīng)用于考量地方環(huán)保實(shí)績(jī)，提出將環(huán)境績(jī)效評(píng)估納入地方政績(jī)考核體系［11］。與此同時(shí)，環(huán)境績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域也出現(xiàn)了相關(guān)的研究?？傮w上講，我國(guó)對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)估的研究還側(cè)重于對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)估概念的認(rèn)識(shí)以及國(guó)外相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，在基礎(chǔ)理論研究方面諸如環(huán)境績(jī)效管理的作用機(jī)理以及如何根據(jù)我國(guó)國(guó)情將其融入現(xiàn)有的環(huán)境管理體系當(dāng)中等都亟需加強(qiáng)。

2.2 實(shí)踐中對(duì)環(huán)境績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估、政府績(jī)效管理的實(shí)踐尚處于探索階段，雖然取得了一定的成果，但形成的基礎(chǔ)并不牢固，在一些地方，長(zhǎng)期以來(lái)的“官本位”思想，使得“績(jī)效”、“評(píng)估”等字眼變得十分敏感，績(jī)效管理往往直接被等同于績(jī)效評(píng)估，特別是在環(huán)境領(lǐng)域，這一問(wèn)題表現(xiàn)得更為突出。一些地方政府仍然一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，環(huán)境保護(hù)往往被放在“GDP”、“政績(jī)”的對(duì)立面，對(duì)環(huán)境績(jī)效的態(tài)度則是“遮遮掩掩”，環(huán)境績(jī)效評(píng)估通常被認(rèn)為是一種只能產(chǎn)生負(fù)面影響的“曝光”工具，很難得到地方政府的認(rèn)同和支持。在缺少環(huán)境績(jī)效自評(píng)的內(nèi)在動(dòng)力的情況下，外部壓力所產(chǎn)生的評(píng)估或由評(píng)估所帶來(lái)的“改進(jìn)”措施往往被看作是一種負(fù)擔(dān)，使得一些相關(guān)的工作“流于形式”，一方面本來(lái)就有限的環(huán)保資源被用于“形象工程”、“面子工程”，另一方面對(duì)待績(jī)效評(píng)估卻舍本逐末，過(guò)分看重評(píng)估的結(jié)果，卻忽視了績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理的根本目的。另外，限于對(duì)環(huán)境績(jī)效的認(rèn)知有限，以及數(shù)據(jù)和方法的限制，第三方的環(huán)境績(jī)效評(píng)估目前還很少，所發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。

2.3 缺乏法律依據(jù)和政策指導(dǎo)

西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府績(jī)效管理的順利實(shí)施和作用的充分發(fā)揮離不開法律法規(guī)的保障和政策的指導(dǎo)，例如，美國(guó)制訂了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，日本制訂了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政策評(píng)價(jià)的法律》，澳大利亞制定了《公共服務(wù)法》，加拿大政府頒布了《績(jī)效評(píng)價(jià)政策》等一系列績(jī)效評(píng)價(jià)指南和標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估總體上仍處于自發(fā)狀態(tài)，缺少法律法規(guī)的制度保障，政府績(jī)效管理帶有一定的盲目性和隨意性［12－13］，在這個(gè)背景下，處于萌芽狀態(tài)的政府環(huán)境績(jī)效管理在一定程度上還沒(méi)有得到足夠的重視，零敲碎打的狀態(tài)很難起到實(shí)質(zhì)性的作用。2006年，監(jiān)察部、原國(guó)家環(huán)保總局印發(fā)了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，2009年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定的通知》，為環(huán)境突發(fā)事件的問(wèn)責(zé)提供了依據(jù)，然而，這對(duì)于建立環(huán)境績(jī)效改進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)講還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。盡管理論界探討政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系時(shí)，環(huán)境保護(hù)因素已經(jīng)占到相當(dāng)?shù)谋戎兀糠盅芯空呱踔撂岢隽顺商椎沫h(huán)境績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，然而，對(duì)于系統(tǒng)的理論研究和創(chuàng)新性的實(shí)踐仍然缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的指導(dǎo)，特別是來(lái)自中央政府的政策指導(dǎo)。

2.4 環(huán)境績(jī)效評(píng)估逐步興起，環(huán)境績(jī)效管理體系尚未形成

近幾年，環(huán)境績(jī)效評(píng)估被越來(lái)越多的國(guó)人所認(rèn)知，特別是在國(guó)家層面，OECD 2007年發(fā)布的環(huán)境績(jī)效評(píng)估:中國(guó)(OECD系列評(píng)估報(bào)告之一)，美國(guó)耶魯大學(xué)與哥倫比亞大學(xué)聯(lián)合開發(fā)的環(huán)境績(jī)效指數(shù)(截止目前，已發(fā)布了三期: 2006，2008以及2010年)以及亞洲開發(fā)銀行在大湄公河次區(qū)域(涉及中國(guó)的云南和廣西兩個(gè)省份)實(shí)施的環(huán)境績(jī)效評(píng)估等在我國(guó)引起了廣泛的反響［10］，國(guó)內(nèi)也開始出現(xiàn)了類似的環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系。然而，在實(shí)踐中，一方面，績(jī)效評(píng)估被簡(jiǎn)單地等同于績(jī)效管理，忽視了績(jī)效管理中對(duì)于績(jī)效評(píng)估具有基礎(chǔ)和保障作用的其他環(huán)節(jié);另一方面，人們過(guò)分關(guān)注于評(píng)估結(jié)果，而忽略其過(guò)程和目的，導(dǎo)致評(píng)估發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。例如，城市環(huán)境綜合整治定量考核作為國(guó)內(nèi)目前開展時(shí)間比較長(zhǎng)、比較成熟的一套官方考核體系，自從1989年開始實(shí)施以來(lái)，對(duì)我國(guó)的城市環(huán)境保護(hù)工作發(fā)揮了重要的作用，盡管“城考”已被作為推行環(huán)保目標(biāo)考核制度的重要組成部分［14］，但在執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，由于評(píng)估體系本身存在一定的局限性，特別是跟進(jìn)的獎(jiǎng)懲措施有限，考評(píng)結(jié)果對(duì)地方政府及黨政官員的激勵(lì)作用也受到很大的制約，很難形成長(zhǎng)效的約束和激勵(lì)機(jī)制。

3 促進(jìn)我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效管理的建議

3.1 加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究

環(huán)境績(jī)效管理涉及的理論體系眾多，較強(qiáng)的實(shí)踐性也增加了環(huán)境績(jī)效管理理論研究的復(fù)雜性。目前，筆者認(rèn)為有兩方面的基礎(chǔ)理論需要加強(qiáng)研究，一是政府環(huán)境績(jī)效管理的作用機(jī)理，即政府環(huán)境績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)如何發(fā)揮作用，并構(gòu)成一個(gè)完整的體系，有效地循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn);二是如何將政府環(huán)境績(jī)效管理的各個(gè)要素、環(huán)節(jié)融入到現(xiàn)有的政府績(jī)效管理體系和環(huán)境管理體系當(dāng)中。這其中包括長(zhǎng)短期績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定、績(jī)效指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建與數(shù)據(jù)分析方法以及激勵(lì)與約束機(jī)制等。另外，結(jié)合我國(guó)目前的經(jīng)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的本土化的政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估和管理理論也是亟待加強(qiáng)研究的領(lǐng)域。

3.2 增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)

黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手的環(huán)保意識(shí)和重視程度能夠在很大程度上決定一個(gè)政府環(huán)境保護(hù)的力度和積極性。同樣，黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境績(jī)效管理的認(rèn)知與認(rèn)同度也是環(huán)境績(jī)效管理能否有效實(shí)施的關(guān)鍵性因素。因此，現(xiàn)階段，一方面，要通過(guò)各種渠道和形式加強(qiáng)環(huán)保宣傳工作，通過(guò)組織培訓(xùn)和學(xué)習(xí)班深化對(duì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的認(rèn)識(shí)和理解，努力從根本上改變地方政府特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的思想觀念;另一方面，要通過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐，由點(diǎn)到面逐漸擴(kuò)大和增強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)估和管理的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)不同地區(qū)，不同部門之間的相互交流，分享先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

3.3 加強(qiáng)政策引導(dǎo)，逐步建立并完善相關(guān)法律法規(guī)

一種新的管理模式的推行，不會(huì)是一帆風(fēng)順，尤其是環(huán)境績(jī)效管理涉及的利益關(guān)系眾多而復(fù)雜，實(shí)施過(guò)程中遇到阻力在所難免。在推行環(huán)境績(jī)效管理的初級(jí)階段，可以采取自上而下的方式，中央制定法律、法規(guī)、政策為各級(jí)政府提供指導(dǎo)意見(jiàn)。逐步建立并完善法律法規(guī)體系，一方面，在制定政府績(jī)效管理相應(yīng)的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)涵蓋環(huán)境績(jī)效的內(nèi)容，特殊情況下，可以突出環(huán)境績(jī)效的分量;另一方面，可以為環(huán)境績(jī)效管理制定專門的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、指南等，為環(huán)境績(jī)效管理的實(shí)施奠定制度基礎(chǔ)。要將環(huán)境績(jī)效管理與現(xiàn)有的“問(wèn)責(zé)”制度、目標(biāo)管理和績(jī)效考核體系結(jié)合起來(lái)，使得不僅處理“違法違紀(jì)行為”、“突發(fā)性環(huán)境事件”等有法可依，而且對(duì)日常的環(huán)境表現(xiàn)也有長(zhǎng)效的約束和激勵(lì)機(jī)制。

3.4 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，積極探索實(shí)踐

目前，在政府績(jī)效管理以及環(huán)境績(jī)效評(píng)估等領(lǐng)域，國(guó)際上有許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。為充分發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)該充分考慮我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和環(huán)境保護(hù)的具體特點(diǎn)。政府環(huán)境績(jī)效管理的實(shí)施可采取先試點(diǎn)后推廣的方式，邊總結(jié)邊改進(jìn)，借鑒國(guó)際上比較成熟的評(píng)估體系和方法，例如“環(huán)境績(jī)效指數(shù)”等，可以率先開展省、市級(jí)的環(huán)境績(jī)效評(píng)估。在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該積極鼓勵(lì)公眾參與，把切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量和提高公眾的滿意度作為工作的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)?，F(xiàn)階段，建議將開展環(huán)境績(jī)效評(píng)估作為著力點(diǎn)，采取多種方式，堅(jiān)持內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合，逐步建立起開放透明的環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系。另外，應(yīng)該正確看待并積極引入第三方評(píng)估，將其結(jié)果作為政府環(huán)境績(jī)效管理的重要參考，充分發(fā)揮第三方評(píng)估客觀、公正等先天性的優(yōu)勢(shì)。

(編輯:于杰)

［1］蔡昉.中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型30年［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009:62－69.

［2］卓越，趙蕾.公共部門績(jī)效管理:工具理性與價(jià)值理性的雙導(dǎo)效應(yīng)［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2006，34(5):27－32.

［3］International Organization for Standardization.ISO14001:Environmental Management Systems:Requirement s with Guidance for Use［S］.Switzerland:ISO，2004:2－3.

［4］蔣雯，王莉紅，陳能汪，等.政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估中隱形績(jī)效探討［J］.環(huán)境污染與防治，2009，31(8):90－92.

［5］Global Environmental Management Initiative.Measuring Environmental Performance:A Primer and Survey of Metrics in Use［R］.1998: 17－20.

［6］Jonas Ammenberg，Erik Sundin.Products in Environmental Management Systems:Drivers，Barriers and Experiences［J］.Journal of Cleaner Production，2005，(13):405－415.

［7］Nan Chai.Sustainability Performance Evaluation System in Government:A Balanced Scorecard Approach towards Sustainability Development［M］.Springer Science+Business Media B V，2009:57－74.

［8］林群慧.乘勢(shì)而生的政府環(huán)保績(jī)效評(píng)估［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2005，(19):34－37.

［9］曹穎，曹東.中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法研究［J］.環(huán)境保護(hù)，2008，(14):36－38.

［10］曹東，宋存義，曹穎等.國(guó)外開展環(huán)境績(jī)效評(píng)估的情況及對(duì)我國(guó)的啟示［J］.價(jià)值工程，2008，27(10):7－12.

［11］王金南，曹東，曹穎.環(huán)境績(jī)效評(píng)估:考量地方環(huán)保實(shí)績(jī)［J］.環(huán)境保護(hù)，2009，(16):23－24.

［12］楊瑩.淺談我國(guó)政府績(jī)效管理存在的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)措施［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2009，(36):190－191.

［13］任敬喜.完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系的思考［J］.中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2010，(1):25－27.

［14］臺(tái)桂花.2007年城考報(bào)告解讀系列報(bào)道之三——環(huán)境部首次開展縣級(jí)市城考培訓(xùn)［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2008－11－14(5).

AbstractChina is now facing a serious situation of environmental protection;“Historical Transitions”can not be reached in one step，and it is necessary to explore new theories，methods and practices.As a new management mode，environmental performance management is advanced to a certain extent，and its application in the field of government environmentel management deserves to be discussed.Based on argument of the related conceptions of government environmental performance management，we proposed the basic mode of government environmental performance management which included four elements of performance plan，implementation，assessment and improvement.After analyzing of the status and problems of China’s environmental performance management in government，four suggestions for improvement were proposed:①strengthen research on basic theories，②enhance the awareness of government leaders on environmental performance management，③enforce the policy guide，and establish and complete the regulation system，and④take foreign experiences for reference，and practise actively.

Key wordsperformance management;government environmental performance management;basic mode;problems;suggestions

Study on Government Environmental Performance Management

CAO Guo-zhiWANG Jin-nanCAO DongCAO Ying
(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China)

X22

A

1002－2104(2010)05專－0215－04

2010-06-20

曹國(guó)志，碩士，助理研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)與環(huán)境管理。