劉建斌,王亞萍

【摘 要】工程建設(shè)領(lǐng)域仍然是職務(wù)犯罪的多發(fā)領(lǐng)域,特別是工程項(xiàng)目的招標(biāo)環(huán)節(jié),極易誘發(fā)職務(wù)犯罪,亟待改進(jìn)和加強(qiáng)。

【關(guān)鍵詞】工程建設(shè);招投標(biāo);廉政準(zhǔn)入制

中圖分類號(hào):TE94 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-8283(2010)07-0291-02

目前,工程建設(shè)領(lǐng)域仍然是職務(wù)犯罪的多發(fā)領(lǐng)域,特別是工程項(xiàng)目的招標(biāo)環(huán)節(jié),極易誘發(fā)職務(wù)犯罪,亟待改進(jìn)和加強(qiáng)。

1 招投標(biāo)環(huán)節(jié)存在的問題及原因

1.1 招標(biāo)單位違歸改變招標(biāo)方式給違法犯罪提供空間

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定,招標(biāo)方式有公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種。對(duì)限額以上的財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目,規(guī)定必須公開招標(biāo)。在實(shí)際操作中,因招標(biāo)程序繁瑣,有的發(fā)標(biāo)單位從縮短期限、降低費(fèi)用考慮,采取少報(bào)多建、分解工程等方法,把本應(yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目改為邀請(qǐng)招標(biāo)。由于法律對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)的范圍及邀請(qǐng)對(duì)象只作了原則性規(guī)定,建設(shè)單位有較大的自主權(quán),一些掌管招投標(biāo)定奪權(quán)的人便趁機(jī)大做文章,在選擇邀請(qǐng)對(duì)象時(shí)有傾向性地規(guī)定范圍和標(biāo)準(zhǔn),靠“選誰(shuí)不選誰(shuí)”撈取好處。有些工程承包商為了被邀請(qǐng)投標(biāo),不惜以重金“開路攻關(guān)”。

1.2“花整為零”,規(guī)避招標(biāo)曲線謀利

招標(biāo)人為照顧關(guān)系單位或撈取好處,違背“不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)”的規(guī)定,想方設(shè)法規(guī)避招標(biāo),將一些投資額度大的工程項(xiàng)目,分解成不需要招標(biāo)的一個(gè)個(gè)小額工程,或者將本應(yīng)一次報(bào)批的大工程分階段報(bào)批,以達(dá)到步步“贏利”的目的。

1.3 招標(biāo)工作人員與投標(biāo)人相互串通,泄露標(biāo)底,形成權(quán)錢交易

由于標(biāo)底是評(píng)價(jià)標(biāo)書是否符合招標(biāo)要求的重要依據(jù),法律規(guī)定,招標(biāo)人設(shè)有標(biāo)底的,標(biāo)底必須保密,實(shí)際招標(biāo)中,也大多采取封閉做標(biāo)的工作方式.有的投標(biāo)單位為了獲取標(biāo)底信息,向招標(biāo)工作人員行賄,引誘招標(biāo)人員透漏標(biāo)底信息。一些招標(biāo)人員利用工作便利,將標(biāo)底透漏給投標(biāo)單位。這類內(nèi)外勾結(jié)、行賄受賄的現(xiàn)象在縣、市一級(jí)單位十分嚴(yán)重。

1.4 評(píng)標(biāo)流于形式,定標(biāo)人營(yíng)私舞弊

法律規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員由招標(biāo)人代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成,專家應(yīng)不少于2/3,評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、方法等,對(duì)投標(biāo)單位進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和比較,推薦中標(biāo)候選人。但由于部分招標(biāo)人代表或招標(biāo)活動(dòng)組織管理人員違反規(guī)定,在招標(biāo)前接觸投標(biāo)人,接受宴請(qǐng)或收受賄賂,在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中,或有意發(fā)表有利于投標(biāo)方的意見影響其他評(píng)標(biāo)人員,或給打高分;有的評(píng)標(biāo)委員會(huì)不按規(guī)定組成,有的評(píng)標(biāo)人員缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),難以勝任評(píng)標(biāo)工作;還有的評(píng)標(biāo)專家出于私心不嚴(yán)格履行職責(zé),見風(fēng)使舵,隨意附和其他人的意見。這些因素的存在往往使評(píng)標(biāo)走了過場(chǎng),致使徇私舞弊行為得逞。

1.5 中標(biāo)人權(quán)益保障機(jī)制不健全,領(lǐng)導(dǎo)干部違法改變發(fā)包對(duì)象

按照法律規(guī)定,定標(biāo)后招標(biāo)單位必須把工程發(fā)包給依法中標(biāo)的單位,但對(duì)中標(biāo)人的權(quán)益保護(hù),法律規(guī)定不完善。在這種情況下,有的負(fù)責(zé)人或定標(biāo)人有恃無恐,在收受其他施工單位的賄賂后,便隨意改變發(fā)包對(duì)象,更有甚者竟直接將他人中標(biāo)的工程,劃出一塊給無資質(zhì)或低資質(zhì)的關(guān)系單位,嚴(yán)重?fù)p害了招投標(biāo)工作的嚴(yán)肅性和中標(biāo)人的合法權(quán)益,給工程留下了質(zhì)量隱患。

1.6 將不招標(biāo)項(xiàng)目作為“自留地”,作權(quán)錢交易

由于《招投標(biāo)法》規(guī)定,對(duì)于限額以下的小型財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目可以不招標(biāo),加之缺乏這方面的相關(guān)法規(guī)和硬性規(guī)定,形成權(quán)利制約漏洞,使有的人得以“隨心所欲”地進(jìn)行權(quán)錢交易。許多受賄犯罪都發(fā)生在不招標(biāo)的財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目中。

1.7 招投標(biāo)管理體制不順,行業(yè)監(jiān)管不到位

目前招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)行行業(yè)和部門雙重管理模式,行業(yè)管理按職能劃分由建設(shè)行政管理部門統(tǒng)一進(jìn)行宏觀監(jiān)督管理,部門管理按項(xiàng)目性質(zhì)分別由建設(shè)、交通、水利、財(cái)政、經(jīng)委等部門進(jìn)行管理。按照《招投標(biāo)法》規(guī)定,招投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通過法規(guī)授權(quán)或接受行政主管部門委托,有權(quán)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督,依法查處招投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。實(shí)際運(yùn)行中,建設(shè)行政管理部門僅就房屋建筑和城建招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理,隨著政府采購(gòu)制度的推行,房屋建筑工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)管理權(quán)被削弱,監(jiān)督空間的狹小使得建設(shè)行政管理部門客觀上無法有效地對(duì)全部招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督。由于部門利益的存在,工程建設(shè)招標(biāo)活動(dòng)實(shí)際上處于各自為政的局面,組織管理和監(jiān)督的權(quán)利主要由各部門行使。特別是由于招投標(biāo)機(jī)構(gòu)大多附屬于建設(shè)單位,或合二為一,負(fù)責(zé)人由建設(shè)單位任命或領(lǐng)導(dǎo)人兼任,這在客觀上為行政主管部門人員借機(jī)徇私謀利,非法干預(yù)招投標(biāo)帶來了便利。

1.8 政府采購(gòu)中心權(quán)利過于集中,監(jiān)督乏力,影響了招投標(biāo)活動(dòng)的す平和公正

政府采購(gòu)中心是為了統(tǒng)一組織政府采購(gòu)活動(dòng),提高財(cái)政資金使用效益,避免和減少采購(gòu)活動(dòng)中的腐敗現(xiàn)象而設(shè)立的,是行施行政管理職能的事業(yè)單位,工作上接受政府采購(gòu)管理部門的管理監(jiān)督。但在實(shí)際運(yùn)行中,由于采購(gòu)活動(dòng)頻繁,人員編制有限,管理部門僅限于對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行程序性的監(jiān)督,大量具體的組織管理權(quán)利集中在采購(gòu)中心負(fù)責(zé)人手中,在確定政府采購(gòu)定點(diǎn)單位資格、發(fā)招標(biāo)邀請(qǐng)函、發(fā)表評(píng)標(biāo)意見等組織招投標(biāo)活動(dòng)方面都起著重要的作用,而在這些權(quán)利運(yùn)行過程中,卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約,給權(quán)利濫用留下可乘之機(jī)。

2 對(duì)策和建議

2.1 嚴(yán)格公開招標(biāo)制度,完善邀請(qǐng)投標(biāo)制度

建設(shè)行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的管理和監(jiān)督,進(jìn)一步加大稽查力度,對(duì)符合公開招標(biāo)范圍和標(biāo)準(zhǔn)的投資建設(shè)項(xiàng)目,要嚴(yán)格依法辦事,禁止違規(guī)邀請(qǐng)投標(biāo),對(duì)違規(guī)改變招標(biāo)形式的單位和責(zé)任人進(jìn)行處罰。對(duì)于按規(guī)定采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的項(xiàng)目,鑒于法律規(guī)定的欠缺,行政主管部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況,明確邀請(qǐng)項(xiàng)目的范圍和審批程序,輔之嚴(yán)格的制度和管理,對(duì)“誰(shuí)邀請(qǐng)、邀請(qǐng)誰(shuí)”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行制約規(guī)范,特別是對(duì)邀請(qǐng)對(duì)象的范圍、資質(zhì)等情況作嚴(yán)格界定,通過專家評(píng)審、科學(xué)論證、民主決策等程序確定邀請(qǐng)對(duì)象,實(shí)行陽(yáng)光操作,防范問題的發(fā)生。

2.2 建立健全招投標(biāo)中介機(jī)構(gòu)和有關(guān)制度,減少非法干預(yù)

建設(shè)行政主管部門應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,積極培育各類工程咨詢、代理等招投標(biāo)中介組織。要積極探索建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、建設(shè)單位之外的招投標(biāo)組織管理機(jī)構(gòu),由其專門負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)工作,最大限度地減少和排除非法干預(yù)。加強(qiáng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)建設(shè),保證評(píng)標(biāo)專家的數(shù)量和專業(yè)代表性,特別是要健全評(píng)標(biāo)專家人才信息庫(kù)。招標(biāo)單位或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)時(shí)要根據(jù)工程規(guī)模和等級(jí)要求,從專家?guī)熘须S機(jī)抽取組成評(píng)標(biāo)委員會(huì),嚴(yán)禁降級(jí)選擇評(píng)標(biāo)專家。

2.3 建立廉政準(zhǔn)入制,從源頭上杜絕不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為

積極探索建立健全工程建設(shè)項(xiàng)目廉政準(zhǔn)入制度,由建設(shè)行政管理部門、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等有關(guān)單位組成廉政工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系,對(duì)有關(guān)工程施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位的廉政建設(shè)、廉政業(yè)績(jī)情況進(jìn)行調(diào)查評(píng)定。主要考察廉政建設(shè)的職能機(jī)構(gòu)是否健全,監(jiān)督制約機(jī)制是否健全有效,有無貪污、行賄、受賄等違法、違紀(jì)記錄等,建立廉政檔案,并與其他業(yè)績(jī)和資質(zhì)評(píng)定掛鉤,供工程建設(shè)單位在招投標(biāo)時(shí)參考。對(duì)通過送禮行賄等不正當(dāng)手段承攬工程項(xiàng)目的有關(guān)單位,規(guī)定在一定期限內(nèi)不準(zhǔn)參于有關(guān)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng),以從源頭上凈化工程建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境,遏止商業(yè)賄賂和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。如檢察機(jī)關(guān)建立的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng),在這方面進(jìn)行了有益地探索,并發(fā)揮了一定作用。

2.4 進(jìn)一步理順招投標(biāo)管理體制,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,保證權(quán)利公正運(yùn)行

建議進(jìn)一步整合政府有關(guān)職能部門在招投標(biāo)工作中的管理監(jiān)督權(quán)利,加強(qiáng)和完善建設(shè)行政管理部門對(duì)工程建設(shè)招投標(biāo)工作的宏觀管理工作,通過重組有關(guān)審批、備案、檢查、處罰等權(quán)利,協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系,提高執(zhí)法監(jiān)督能力,維護(hù)和規(guī)范招投標(biāo)秩序。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)具體招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督,特別是對(duì)招標(biāo)活動(dòng)的做標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及對(duì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督,建立招標(biāo)人相互監(jiān)督、相互制約的工作機(jī)制,落實(shí)標(biāo)底保密措施,杜絕招標(biāo)人泄露標(biāo)底以及與投標(biāo)人違規(guī)接觸。紀(jì)檢、監(jiān)察、公證、審計(jì)等部門要參于有關(guān)環(huán)節(jié),對(duì)有關(guān)違規(guī)違法行為及時(shí)制止,減少招投標(biāo)活動(dòng)中的徇私舞弊行為。

2.5 健全完善投標(biāo)人權(quán)益救濟(jì)機(jī)制

建議在建設(shè)行政管理部門成立專門的受理招投標(biāo)糾紛、投訴機(jī)構(gòu),健全和完善投標(biāo)人權(quán)益救濟(jì)制度,疏通行政和司法保障渠道,及時(shí)查處和糾正投標(biāo)人中標(biāo)卻得不到工程承包權(quán)等嚴(yán)重侵害投標(biāo)人合法權(quán)益的行為,從機(jī)制和制度上保證投標(biāo)工作的公平、公正。

2.6 完善招投標(biāo)法律法規(guī)

現(xiàn)行法規(guī)對(duì)邀請(qǐng)投標(biāo)項(xiàng)目的范圍及邀請(qǐng)對(duì)象、確定承包單位的條件和程序、不實(shí)行招標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不明確,尤其對(duì)“化整為零”,“化大為小”,將應(yīng)招標(biāo)的大工程分解成不需招標(biāo)的小工程,以及一家中標(biāo)、多家施工等問題,在法律規(guī)范上存在空白和漏洞,缺乏解決的有效途徑和方法。建議有關(guān)部門結(jié)合實(shí)際,加強(qiáng)地方行政性法規(guī)的立法研究,加快完善招投標(biāo)法律法規(guī),從根本上規(guī)范招投標(biāo)秩序。

2.7 加大打擊和預(yù)防違法犯罪的力度

檢察機(jī)關(guān)要與紀(jì)檢監(jiān)察、建委、城建、財(cái)政、審計(jì)、工商等部門密切配合,加大綜合監(jiān)管力度,形成執(zhí)法合力。在嚴(yán)厲查處有關(guān)人員利用招投標(biāo)受賄索賄的同時(shí),突出打擊那些利用行賄等手段進(jìn)行不正當(dāng)竟標(biāo)的單位和人員。同時(shí),充分發(fā)揮職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)的作用,協(xié)調(diào)各職能部門形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),建立起預(yù)防違法犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)從業(yè)人員的廉政教育和警示教育,增強(qiáng)依法辦事的自覺性。要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全程動(dòng)態(tài)管理和跟蹤監(jiān)督,通過經(jīng)常性的聯(lián)合檢查等方式,及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題和薄弱環(huán)節(jié),提出整改建議,健全事前、事中、事后預(yù)防制度,努力從源頭上杜絕違法犯罪。