李 翔

【摘 要】住房公積金是由全體符合條件的繳存人員和單位按規(guī)定繳納且歸全體繳存人員所有的一種住房互助保障儲蓄基金。由于公積金的繳存、使用有嚴(yán)格的規(guī)定,加之繳存人數(shù)眾多,住房公基金的數(shù)額非常龐大。為此,如何實現(xiàn)對住房公積金的有效管理從而實現(xiàn)其社會公益性質(zhì)就顯得尤為重要。在我國,住房公積金管理委員會是公積金管理的決策機構(gòu),具體負(fù)責(zé)制定和調(diào)整具體管理措施、擬定具體繳存比例、確定最高額貸款額度、審批、審議計劃方案等。這些職責(zé)的行使關(guān)系到住房公積金目的實現(xiàn),因此,完善住房公積金管理委員會決策機制對于加強住房公積金管理的作用十分突出。文章將主要從住房公積金管理委員會的組成人員、決策程序、決策監(jiān)督以及決策反饋等方面來探析我國住房公積金管理委員會決策機制中存在的問題,并提出相應(yīng)的對策。

【關(guān)鍵詞】住房公積金;決策機制;決策程序

中圖分類號:C391 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0086-02

我國現(xiàn)行《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)是1999年4月3日中華人民共和國國務(wù)院令第262號發(fā)布根據(jù)2002年3月24日《國務(wù)院關(guān)于修改<住房公積金管理條例>的決定》修改后實施的。它的實施使住房公積金的繳存、提取、使用管理和監(jiān)督更加規(guī)范,住房公積金管理委員會的決策更加科學(xué),住房公積金管理中心的運作更加合理?！稐l例》中關(guān)于住房公積金管理委員會(以下簡稱“管委會”)的決策機制的規(guī)定主要體現(xiàn)在對管委會成員的組成以及管委會的職責(zé)的規(guī)定上,通過對管委會的組成人員及其比例的限制,可以保證決策參與的廣泛性、專業(yè)性、權(quán)威性。同時,對管委會職責(zé)的規(guī)定,不僅更加清楚的界定了管委會的職權(quán),同時能夠防止管委會濫用職權(quán)。然而,在實際操作中,對于管委會的決策后果、管委會成員的產(chǎn)生、普通職工參與決策等問題都沒有規(guī)定或者流于形式。此外,在《條例》中,關(guān)于管理委員會的決策程序的規(guī)定則幾乎絕跡。2002年6月9日,建設(shè)部、國財政部、中國人民銀行、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、監(jiān)察部、勞動和社會保障部、審計署、國務(wù)院法制辦公室、中華全國總工會聯(lián)合頒布了《建設(shè)部、國財政部、中國人民銀行、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、監(jiān)察部、勞動和社會保障部、審計署、國務(wù)院法制辦公室、中華全國總工會關(guān)于完善住房公積金決策制度的意見》(以下簡稱《意見》),該意見強調(diào)了管委會的組成人員以及職工委員的產(chǎn)生方式,新增加了對管委會決策程序的規(guī)定。200 6年9月5日,財政部下發(fā)了《關(guān)于加強住房公積金管理等有關(guān)問題的通知》,該通知明確指出要建立健全住房公積金管理委員會決策機制。這些規(guī)定,對于建立和完善我國住房公積金管理委員會決策機制都具有十分重要的作用。然而,我國住房公積金管委會卻存在管委會的地位不明確、管委會的權(quán)責(zé)不明確、成員的代表性還不夠廣泛、決策的監(jiān)督還不得力以及決策反饋系統(tǒng)的不完善等因素仍然制約著管委會決策機制的完善。

1 住房公積金管理委員會決策機制存在的問題及其原因分析

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2009年3月23日發(fā)布的《2008年全國住房公積金管理情況通報》顯示,截至2008年末,全國住房公積金繳存總額為20699.78億元。如何運用法律手段對如此巨大金額的資金進(jìn)行有效管理顯得十分重要。加之最近幾年住房公積金管理中暴露出來的越來越多的問題。這些都引起了人們的關(guān)注與思考。從我國住房公積金管理的立法來看,目前我國關(guān)于住房公積管理委員會決策機制的立法較少,管委會的決策行為很難受到應(yīng)有的制約。為此,需要就住房公積金管理委員會決策機制中存在的問題進(jìn)行深入探討。

1.1 住房公積金管理委員會的地位不明確

根據(jù)《條例》第四條規(guī)定,住房公積金由管委員會負(fù)責(zé)決策,并規(guī)定了嚴(yán)密的管理委員會的組成人員。而在實際工作中,管委員會成員大多數(shù)是由相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成,人員的變動較大,公積金儲戶代表(特別是普通職工)比重極低,多數(shù)管委員會成員對住房公積金政策和業(yè)務(wù)不了解,因而所作出的決定往往與公積金所有者的意愿和利益存在較大差距。管委員會作為公積金管理的決策機構(gòu),實際上是一個虛設(shè)的機構(gòu),一些地方管理中心流于形式,每年向管理員會遞交一次預(yù)、決算報告,許多重大議題在進(jìn)行全體成員的表決前,都是由住房公積金管理中心做一些事前的統(tǒng)一意見工作。這種在管委員會發(fā)揮不了應(yīng)有作用的情況下,公積金的使用往往容易被政府意志或個人意志所左右。從而導(dǎo)致一次又一次的挪用住房公積金的時間出現(xiàn)。

1.2 住房公積金管理委員會的權(quán)責(zé)不明確

我國《住房公積金管理條例》第四條明確了住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策的原則。第九條規(guī)定了住房公積金管理委員會在住房公積金管理方面應(yīng)當(dāng)履行的六項職責(zé)。從這些規(guī)定可以看出,住房公積金管理委員會享有廣泛的決策權(quán),這些權(quán)力的行使不僅關(guān)系到兩萬多億住房公積金的使用問題,同時也關(guān)系到廣大職工的切身利益?！稐l例》第三十九條規(guī)定“住房公積金管理委員會違反本條例規(guī)定審批住房公積金使用計劃的,由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)院財政部門或者由省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門會同同級財政部門,依據(jù)管理職權(quán)責(zé)令限期改正?！边@是我國關(guān)于住房公積金管理委員會審批住房公積金使用計劃違反規(guī)定的法律后果的規(guī)定,同時也是有關(guān)管委會責(zé)任的全部規(guī)定。這種權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重不對等使得管委會作出錯誤決策的代價非常小,從而使得管委會在作出決策的時不考慮行為的后果。

另外,住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則。在實際運作中,住房公積金管理中心行使著管委會的職責(zé),管委會在很多時候形同虛設(shè),其決策很難得到實際執(zhí)行,其職責(zé)的設(shè)置大多限于紙面。管委會具有一的應(yīng)有作用未能得到充分發(fā)揮。

1.3 住房公積金管理委員會的組成不明確

一個良好的決策機制,必須個強大的決策支持系統(tǒng),這個支持系統(tǒng)必須具有專業(yè)的業(yè)務(wù)水平,廣泛的代表性,同時,參與決策的人員的組成要明確。目前關(guān)于管委會的爭議主要在人員組成和職責(zé)履行兩個方面,實際的做法是由官員、學(xué)者和各單位工會負(fù)責(zé)人共同組成,我們認(rèn)為,出于金融風(fēng)險的控制和防范吸收專家和官員的做法無可厚非,但是僅靠工會和那些作為領(lǐng)導(dǎo)干部的職工代表并不能完全代表繳存職工的利益。以成都市第二屆住房公積金管理委員會成員的構(gòu)成為例,成都市2008年聘用的31位管委會成員,全部在本單位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),沒有國家機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的普通職工?！稐l例》中的工會代表在實踐中往往變成了某某工會的主席等工會負(fù)責(zé)人,根本就不能完全代表繳存職工的利益,而職工代表名額在這里又被單位的領(lǐng)導(dǎo)代表所占據(jù)。住房公積金設(shè)立的目的主要是為城鎮(zhèn)居民住房提供保障,降低購房成本,提高居住水平,它帶有濃厚的公益性,而廣大的普通職工是這項制度的主要利益相關(guān)者。而在關(guān)系到這些事務(wù)的決策時,卻沒有他們的參與。這樣的管委會組成很難具有廣泛的代表性,其決策的權(quán)威性將受到懷疑,住房公積金的公平和公益性質(zhì)難以發(fā)揮。

1.4 管理委員會的決策缺乏監(jiān)督

目前,我們形成了以黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督為主體的監(jiān)督體系。這些監(jiān)督的重要作用也有目共睹,但在管委會的決策過程中卻很難發(fā)揮重要作用。從立法來看,目前我國相關(guān)法規(guī)關(guān)于管委會決策事項以及程序的規(guī)定較多,但是對于如何防止管委會作出違法決定以及程序違法的規(guī)定則幾乎沒有。這一立法上的缺陷,導(dǎo)致管委會在作決定時不考慮行為后果,使得違法使用公積金時間層出不窮;從管委會的架構(gòu)來看,管委會的成員中有三分之一來自于政府及其主管部門,并且這一部分人在管委會中的話語權(quán)有事是十分明顯的。就目前的情況來看,管委會更多的是有這些部門負(fù)責(zé)人控制。與此同時,我國尚未就住房公積金管理委員會決策事項制定相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制,所以可能存在再有利時,各部門都力圖控制管委會,在要承擔(dān)責(zé)任時,都相互推卸責(zé)任,從而導(dǎo)致同級行政監(jiān)督缺失;從決策公開而言,關(guān)于住房公積金的決策是一項公共決策,即對社會公眾會產(chǎn)生較大影響的決策,因此,信息的公開將顯得十分重要。然而,我國相關(guān)法規(guī)對此事的規(guī)定仍處于缺失狀態(tài),而廣大職工是住房公積金的所有者,有權(quán)利了解管委會的相關(guān)決策并對其合法性進(jìn)行監(jiān)督。

1.5 住房公積金管理委員會決策缺乏信息反饋機制

一個健全的公共決策機制,除了應(yīng)該具備良好的人員配備、技術(shù)支撐外,還應(yīng)具有一個強有力的信息反饋系統(tǒng),以用于檢驗決策的準(zhǔn)確性、有效性,進(jìn)而推動決策主體不斷調(diào)整和完善相關(guān)決策,以更好的反映社會公眾的意志。目前,我國相關(guān)的法規(guī)中并未規(guī)定管委會決策信息反饋制度,這一制度的缺失,使得管委會的決策缺少相關(guān)的信息支撐,從而影響決策的準(zhǔn)確性。

2 完善住房公積金管理委員會決策機制的對策

2.1 從實質(zhì)上確立住房公積金管理委員會的決策地位

長期以來,管委會的決策僅僅流于形式,使得《條例》第四條規(guī)定的管委會決策、管理中心運作的原則長期得不到落實。為此,應(yīng)將管委會變成一個專門負(fù)責(zé)住房公積金管理決策的常設(shè)機構(gòu),防止人員的頻繁變動,從而影響管委會本身的嚴(yán)肅性;在實際工作中,管理中心往往越俎代庖,而管委會則形同虛設(shè)。為此,必須首先理清管委會與管理中心的關(guān)系,從實質(zhì)上明確各自的責(zé)任。在具體工作中,管委會主要負(fù)責(zé)法律規(guī)定事項的決策審批,而管理中心則主要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行并將執(zhí)行情況匯報管理委員會。此外,還應(yīng)該從以下兩個方面來為強化管委會的決策主體地位,首先,制定嚴(yán)格的管委會成員選擇方法,增加普通職工的比例,擴大管委會的代表性,增強決策的權(quán)威性;另一方面,還應(yīng)該強化管委會成員的責(zé)任意識,具體通過立法對濫用職權(quán)、消極行使職權(quán)的管委會成員進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

2.2 擴大普通職工在住房公積金管理委員會中的比例

在管委會的組成上,管委會的組成主要是政府官員組成。當(dāng)然,出于金融風(fēng)險的控制和防范吸收專家和官員的做法無可厚非,但是,住房公積金的真實受益者主要是那些買不起房子需要貸款的普通職工,在作出關(guān)于住房公積金的決策時,不能缺少這些人的參與。為此,首先,應(yīng)該減少管委會中政府官員的比例,這一方面可以最大限度的減少官員升遷、調(diào)動帶來的消極影響,同時可以有效地避免決策的片面性;其次,增加工會代表和職工在管委會中的比例。對于工會代表,應(yīng)該通過嚴(yán)格的篩選程序,選舉那些能夠真正代表廣大工人的利益的人成為管委會成員,而不是簡單地聘用那些帶有半官員性質(zhì)的工會主席。對于職工代表,我們認(rèn)為應(yīng)該聘用更多的普通職工參而不是單位領(lǐng)導(dǎo)參與到管委會的決策中來,因為他們往往比官員更需要住房公積金,管委會的決策對他們的影響更大.

2.3 強化住房公積金管理委員會的責(zé)任

住房公積金管理委員會決策流于形式,一個重要的原因在于其只享有權(quán)力,不承擔(dān)責(zé)任,以至于很多管委會成員,尤其是許多領(lǐng)導(dǎo)成員要么把它作為自己濫用權(quán)力的工具,要么不管不問。所以,必須通過強化責(zé)任的形式提高管委會成員的責(zé)任意識。首先,應(yīng)完善管委會的會議表決制度,對參加表決的成員的意見進(jìn)行記錄,特別是那些對決策事項持否定態(tài)度的成員的意見應(yīng)該記錄保存。其次,通過立法的形式明確決策違法的后果,特別是對那些利用職權(quán)干涉決策正常進(jìn)行的個別領(lǐng)導(dǎo)人,應(yīng)該科以嚴(yán)格的法律責(zé)任。最后,應(yīng)對管委會成員開展定期的專業(yè)培訓(xùn),這不僅可以可以提高他們的決策能力,同時也可以增強其責(zé)任感。

2.4 建立信息反饋機制

一般來講,職工對自已提出的建議是否被接受,被采納后的效果如何,都是比較關(guān)心的。因為這其中不僅包含了他們的智慧,同時也包含了他們對自己利益的關(guān)心,希望嚴(yán)格管理使用住房公積金是他們的真實意愿。在作出決策之后,應(yīng)該聽取廣大職工對決策效果的評價,并通過他們獲得參考意見。管理中心是具體負(fù)責(zé)住房公積金運作的機構(gòu),其對管理運作情況更為了解,為此,可以要求管理中心定期反饋決策執(zhí)行情況以及反饋在執(zhí)行中所遇到的新問題。此外,管委會還應(yīng)該及時的收集學(xué)術(shù)界、輿論對管委會決策的評價以及建議,通過這些措施來不斷調(diào)整管委會的決策,調(diào)高管委會的決策能力,規(guī)范住房公積金管理。

3 結(jié)語

住房公積金管理委員會決策機制的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程,它主要由決策支持、決策咨詢、決策評價、決策監(jiān)督以及決策反饋等五個系統(tǒng)組成,缺少任何一個系統(tǒng)都不能稱之為完善的決策機制。就我國目前的管委會決策機制來看,現(xiàn)在還主要集中在前兩個系統(tǒng)的建設(shè)上,但隨著對管委會決策要求的不斷提高,后幾個系統(tǒng)的建設(shè)也刻不容緩。所以,應(yīng)該在明確管委會地位的前提下優(yōu)化管委會成員的組成,明確管委會的職責(zé),強化管委會的責(zé)任,加強對管委會決策的監(jiān)督,建立信息公開制度,及時聽取廣大群眾意見,不斷修正和完善管委會決策機制,從而達(dá)到合理使用住房公積金,不斷提高城鎮(zhèn)居民的居住條件。

げ慰嘉南:

[1] 王尚書,住房公積金管理措施淺探[J],財會通訊,2006.11

[2] 李珍,孫水勇等.新加坡中央公積金管理模式及其投資政策分析[J]。東北財經(jīng)人學(xué)學(xué)報,2004.07

[3] 劉正山.從制度缺陷與監(jiān)管缺位入手——住房公積金屢遭挪用的原因及對策[J],中國房地信息。2006.7