劉軍平

（河南師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007）

農(nóng)村耕地流失的原因及對(duì)策
——以河南省為例

劉軍平

（河南師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007）

在人口增長(zhǎng)，工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快的時(shí)代背景下，人增地減將繼續(xù)成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中最突出的矛盾，耕地則成為矛盾的關(guān)鍵。耕地流失不僅危害到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，更危害到國(guó)家利益、社會(huì)安全等?？刂妻r(nóng)村耕地流失必須合理規(guī)劃農(nóng)村建房，嚴(yán)格治理“空心村”，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

河南??；農(nóng)村耕地；耕地流失

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，隨著人口不斷增長(zhǎng)，耕地呈不斷減少之勢(shì)。因此，保護(hù)耕地對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。盡管我國(guó)政府已采取了世界上最嚴(yán)厲的保護(hù)耕地的政策，但耕地資源數(shù)量不斷減少，耕地質(zhì)量不斷下降、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化卻是不爭(zhēng)的事實(shí)?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》[1]明確指出，嚴(yán)格控制農(nóng)村耕地流失是保護(hù)耕地的首要任務(wù)?？刂妻r(nóng)村耕地流失包括嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格禁止擅自實(shí)施生態(tài)退耕，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用耕地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)及加大災(zāi)毀耕地防治力度等。耕地流失給農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民造成了嚴(yán)重的不良后果，更危害到國(guó)家利益、社會(huì)安全等。其具體表現(xiàn)為：耕地流失危及糧食安全，威脅社會(huì)穩(wěn)定；導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛增加，影響農(nóng)民關(guān)系和諧度。河南省既是農(nóng)業(yè)大省又是人口大省，農(nóng)村耕地流失速度越來(lái)越快，糧食安全問(wèn)題逐漸提上日程，耕地保護(hù)迫在眉睫。

一、河南省農(nóng)村耕地的變動(dòng)情況

新中國(guó)成立60多年來(lái)，我國(guó)政府實(shí)行了不同的土地政策，農(nóng)村耕地面積變化情況大致可分為四個(gè)階段。第一階段：1949—1957年。我國(guó)進(jìn)行了歷史性開(kāi)荒造田，一方面通過(guò)農(nóng)民對(duì)戰(zhàn)后廢棄的土地進(jìn)行復(fù)墾，另一方面通過(guò)全國(guó)范圍的土改運(yùn)動(dòng)極大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，耕地面積逐年增加，從1949年的9 786.67萬(wàn)hm2增至11 180萬(wàn)hm2[2]。第二階段：1958—1986年。全國(guó)耕地減少4 000萬(wàn)hm2，扣去開(kāi)荒造田2 513.33萬(wàn)hm2，凈減少耕地1 560萬(wàn)hm2，平均每年減少耕地144.67hm2，是我國(guó)耕地減少最快的階段[3]。這主要是由大躍進(jìn)和三年自然災(zāi)害造成的。第三階段：1987—1995年。全國(guó)耕地減少速度放慢，凈減少193.20hm2，平均每年減少19.33hm2[3]。第四階段：1996—2009年。全國(guó)耕地由1995年的13 006.67萬(wàn)hm2減至2008年的12 173.33萬(wàn)hm2，凈減少833.33萬(wàn)hm2，其減少速度明顯提升，是繼第二階段高峰期以來(lái)的又一個(gè)減少高峰期，其形勢(shì)不容樂(lè)觀[4]。全國(guó)耕地面積在不斷減少，相反人口卻在不斷增加，相對(duì)來(lái)說(shuō)，單位面積耕地的負(fù)擔(dān)將更加沉重。據(jù)2009年國(guó)家國(guó)土資源部公布的2008年全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截止2008年12月31日，全國(guó)耕地面積為12 171.33萬(wàn)hm2，比上年度減少1 933.33萬(wàn)hm2，這已是自1996年以來(lái)的第12年連續(xù)下降，照此速度發(fā)展下去，如果國(guó)家不采取相關(guān)可行政策，國(guó)務(wù)院一再宣稱的守住1.20億hm2耕地這個(gè)不可逾越的“紅線”將成為空談[4]。

相對(duì)于全國(guó)而言，河南省的耕地情況更是不容樂(lè)觀。河南省作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省、人口大省，其耕地流失速度驚人。為此，本項(xiàng)目組成員深入河南省五地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果表明，豫東商丘永城市十八里鎮(zhèn)李莊村、豫西三門峽義馬市常村鎮(zhèn)北溝村、豫南駐馬店上蔡縣百尺鄉(xiāng)紙張村、豫北安陽(yáng)市南務(wù)村和豫中鄭州中牟縣三官?gòu)R鄉(xiāng)坡劉村，自1949年建國(guó)以來(lái)，耕地面積在逐年減少，耕地流失情況嚴(yán)重（見(jiàn)表1）。

由表1可知，自建國(guó)以來(lái)，河南省豫東、豫南、豫北、豫中地區(qū)幾個(gè)村的耕地面積整體在下降。豫東李莊村由1949年的42.20hm2下降至2008年的33.33hm2，凈減少耕地8.87hm2，占現(xiàn)在耕地總面積的25%。豫南紙張村凈減少耕地5.33hm2，豫北南務(wù)村凈減少耕地8.80hm2，豫中坡劉村凈減少耕地6.00hm2。由此可見(jiàn)，豫東地區(qū)占用耕地最為明顯。2001—2008年間是河南省豫東、豫南、豫北、豫中地區(qū)耕地減少最快的年份，如豫北地區(qū)耕地流失最為嚴(yán)重，平均每年減少耕地1.05hm2，其流失速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于建國(guó)以來(lái)的各個(gè)階段。當(dāng)然，在豫西北溝村只在1949—1978年間由于土地集體化使部分土地荒蕪表現(xiàn)出耕地流失外，其余各年通過(guò)不斷開(kāi)荒，耕地面積在不斷增加。據(jù)調(diào)查，雖然豫西地區(qū)耕地面積在增加，但仍然趕不上人口增長(zhǎng)速度，人增地減矛盾仍在不斷加劇。

二、河南省農(nóng)村耕地流失的原因

近年來(lái)，造成河南省乃至全國(guó)廣大地區(qū)耕地銳減、人增地減矛盾不斷惡化的原因是多方面的，河南省農(nóng)村耕地減少主要包括基建占地、農(nóng)民建房占地、退耕還林、因?yàn)?zāi)廢棄等（見(jiàn)表2）。

表1 1949 -2008年河南省五地區(qū)耕地及耕地流失情況hm2

表2 2000 -2008年河南省五地區(qū)耕地減少比較%

由表2可知，豫東李莊村、豫中坡劉村屬于一般農(nóng)村，其耕地減少主要是由于國(guó)家基建占地和農(nóng)民建房占地，兩地區(qū)僅此兩項(xiàng)合計(jì)占所有被占耕地的65.0%。而豫西北溝村則屬于丘陵山區(qū)，國(guó)家基建占地不多，主要集中在農(nóng)民建房上，僅此一項(xiàng)竟高達(dá)50.1%?？梢?jiàn)，豫西地區(qū)農(nóng)民正處于“建房熱”時(shí)期，構(gòu)成了豫西地區(qū)耕地流失的最主要原因。而豫北南務(wù)村則屬于郊區(qū)，國(guó)家基建占用了大多數(shù)耕地，其次是農(nóng)民建房，兩項(xiàng)合計(jì)占所有被占耕地的90.2%。由于豫北南務(wù)村臨近城市，國(guó)家開(kāi)發(fā)較多，加之農(nóng)民多建房出租給城市的打工者，因而郊區(qū)耕地不斷減少的威脅要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他一般農(nóng)村地區(qū)。豫南紙張村則主要由于洪災(zāi)導(dǎo)致一部分耕地被淹成為不可耕地外，農(nóng)民建房也占用了大量耕地，占所有被占耕地的36.5%。水淹耕地尚有恢復(fù)的可能，但農(nóng)民建房占地則使大量耕地很難恢復(fù)原來(lái)的狀態(tài)。

河南省耕地不斷減少的共同之處是農(nóng)民建房所占比例已經(jīng)處于不可低估的程度。農(nóng)民建房占地表現(xiàn)為：一是一戶多宅。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，公路兩旁的耕地轉(zhuǎn)眼間變成了幢幢樓房。村民為了自身發(fā)展紛紛向村外交通便利之地開(kāi)拓宅基地，離村莊近的公路兩旁的耕地則成為“搶手貨”。而這些耕地又多是有宅之人所買，因?yàn)樗麄冇幸欢ǖ慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，甚至有些農(nóng)民未經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的同意私自建房。一戶多宅的現(xiàn)象愈演愈烈，導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。二是在承包耕地上搭建廠房進(jìn)行養(yǎng)殖業(yè)。在新農(nóng)村建設(shè)中，多數(shù)干部鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)發(fā)家致富，于是農(nóng)民在承包耕地上搭建廠房便輕而易舉，根本不需要向相關(guān)部門申請(qǐng)，而這些耕地多為質(zhì)量較好的地塊。同時(shí)，農(nóng)民搭建廠房之后車輛往來(lái)行駛又會(huì)占用一部分耕地，這樣就導(dǎo)致了大量高產(chǎn)田的流失。

近年來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)村正在加速城鎮(zhèn)化步伐，國(guó)家基建占地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基建占地嚴(yán)重，各地建廠、修路及公共設(shè)施建設(shè)等在農(nóng)村屢見(jiàn)不鮮。這些舉措雖然為農(nóng)民提供了就業(yè)崗位，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后卻以犧牲耕地為代價(jià)。尤其是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護(hù)耕地觀念淡薄，大量耕地被征用為基建占地，成為不可耕土地?；ㄕ嫉鼐哂袉蜗蛐裕坏└乇挥糜诨?，很難再恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)[5]。基建占地在河南省不但數(shù)量大而且危害大，它可以使耕地質(zhì)量整體下降。

三、控制農(nóng)村耕地流失的對(duì)策

河南省作為糧食生產(chǎn)大省和消費(fèi)大省，在保障我國(guó)糧食安全方面意義重大。針對(duì)農(nóng)村耕地不斷流失的狀況，應(yīng)采取以下措施：

1.合理規(guī)劃農(nóng)民建房，嚴(yán)格治理“空心村”

“村容整潔”是新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。針對(duì)農(nóng)民建房的規(guī)劃和定點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院曾頒布過(guò)《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律、法規(guī)，并且都已作出過(guò)明確規(guī)定。在《關(guān)于修改河南省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（修正）》第三章第十四條中規(guī)定：“宅基地必須按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝诤屯恋厍闆r所確定的用地標(biāo)準(zhǔn)審批?！盵6]農(nóng)民建房的規(guī)劃和定點(diǎn)工作，應(yīng)具有原則性和科學(xué)性。一些農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，貪圖方便“未買票先上車”，擅自在靠近公路邊的耕地上建房，破壞了耕地且使村莊規(guī)劃形同虛設(shè)。農(nóng)民無(wú)序建房使原先的村莊淪為“空心村”?！翱招拇濉睂?dǎo)致出現(xiàn)“空心宅”，這些“空心宅”的主人有的在外地工作，戶口已遷出多年；有的在城區(qū)上班，并在城區(qū)安家；有的已在村莊規(guī)劃中另有新宅，但仍舊占用老宅；有的是為其年幼的子女提前占地卻不建房?！翱招拇濉钡拇嬖趪?yán)重浪費(fèi)了農(nóng)村有限的土地資源，制約著農(nóng)村的統(tǒng)一規(guī)劃，影響了新農(nóng)村建設(shè)。

為加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地管理，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，規(guī)范農(nóng)民建房用地行為，相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)這些“空心村”、“空心宅”等進(jìn)行整治。必須加大村莊兼并和舊村改造力度，合并自然村，消滅“空心村”，擴(kuò)大中心村和小城鎮(zhèn)，無(wú)人居住的宅基地可以置換出來(lái)，或進(jìn)行養(yǎng)殖、復(fù)墾，或進(jìn)行非農(nóng)化利用以替代對(duì)現(xiàn)有耕地的侵占[7]。兼并和改造之后，無(wú)人居住的宅基地按有關(guān)規(guī)定流轉(zhuǎn)給需要宅基地之人。同時(shí)應(yīng)加大執(zhí)法力度，對(duì)建房農(nóng)戶不辦手續(xù)、少批多占土地的行為從嚴(yán)處罰，使有限的土地資源得到合理的開(kāi)發(fā)與利用。

在治理的過(guò)程中，首先要加大宣傳力度?！翱招拇濉钡某霈F(xiàn)就是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村形成了宅基地既定便永遠(yuǎn)屬于自己的觀念，此觀念不破，“空心村”的治理就難以有較大效果。因此，宣傳就顯得很有必要。要在干部、群眾中廣泛宣傳，使農(nóng)民普遍認(rèn)識(shí)到宅基地屬于集體所有，廢棄不用的宅基地應(yīng)該由集體收回，從而使“空心村”的治理工作成為村民的自覺(jué)行動(dòng)，達(dá)到人人參與。為了保證治理效果，應(yīng)該由市到村成立專門的“空心村”治理小組，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，同時(shí)與其他機(jī)關(guān)互相監(jiān)督，層層把關(guān)，并且要定時(shí)檢查，從而使“空心村”的治理落到實(shí)處。在治理“空心村”時(shí)還要保證資金供給，因?yàn)樵谥卫磉^(guò)程中難免會(huì)遇到賠償?shù)纫恍┘謫?wèn)題，沒(méi)有資金就會(huì)寸步難行。

2.促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，確保糧食高產(chǎn)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是多種因素的綜合反映，要求有較高的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)，機(jī)械化和電氣化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，專業(yè)化的勞動(dòng)分工，適度的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，便利的交通運(yùn)輸條件，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)體系以及相應(yīng)發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的配合等[8]。馬克思曾說(shuō)：“在自然肥力相同的各塊土地上，同樣的自然肥力能被利用到什么程度，一方面取決于農(nóng)業(yè)中化學(xué)的發(fā)展，一方面取決于農(nóng)業(yè)中機(jī)械的發(fā)展。”[9]可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位。在當(dāng)前耕地不斷減少的背景下要想保障糧食安全，必須以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)糧食高產(chǎn)，從而使有限的耕地得到最充分的利用。這就要求政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，加快建設(shè)一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，保障農(nóng)田灌溉電力化、收播機(jī)械化等。只有這樣，才能提高單位面積耕地的產(chǎn)值，增加農(nóng)民收入，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使其充分認(rèn)識(shí)到土地的價(jià)值，從而起到保護(hù)耕地的作用。

3.堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)家致富

對(duì)農(nóng)民在規(guī)劃之外無(wú)序建房的問(wèn)題，相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲整治，查處亂占、濫用耕地的典型案例，并進(jìn)行宣讀通報(bào)，起到以儆效尤的作用。同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)民的自覺(jué)意識(shí)，實(shí)行群眾監(jiān)督，及時(shí)舉報(bào)亂占、濫用耕地者，讓集體主義責(zé)任感深入人心，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供保障。取締亂占、濫用耕地，勢(shì)必影響到新農(nóng)村副業(yè)的發(fā)展，因而對(duì)從事養(yǎng)殖業(yè)、個(gè)體小工業(yè)，如養(yǎng)雞場(chǎng)、養(yǎng)豬場(chǎng)、面粉廠等亂占、濫用耕地者，政府要科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民，并在新農(nóng)村建設(shè)的其他方面放寬政策，以減少他們的損失。

4.基層政府樹(shù)立正確的政績(jī)觀，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

國(guó)外許多國(guó)家保護(hù)耕地就是從嚴(yán)格的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃入手的。但我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃耕地占用的威脅并未得到相應(yīng)的重視。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展越大表明基層政府政績(jī)?cè)斤@著，并且這個(gè)觀念已被默認(rèn)。有些基層政府為了追求政績(jī)盲目擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，而耕地卻成了其“施展才華”的犧牲品。“貪大求洋”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃思想在基層政府當(dāng)中相當(dāng)普遍，這種盲目追求擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的行為已經(jīng)造成了農(nóng)村耕地利用低下、大量建設(shè)用地閑置的局面。因此，保護(hù)農(nóng)村耕地，基層政府應(yīng)從自身出發(fā)，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，切實(shí)整治對(duì)耕地的侵占。

[1]全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)[EB/OL].(2008-10-24)[2009-11-05]. http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200810/t20081024_111040.htm.

[2]張士功，邱建軍，陳佑啟，等.1949年以來(lái)我國(guó)耕地資源的時(shí)空變化研究[EB/OL].(2007-01-24)[2009-11-05]. http://www.lrn.cn/stratage/resposition/200701/t20070124_25699.htm.

[3]周永康.資源與環(huán)境知識(shí)讀本[M].北京:地質(zhì)出版社，2000:153.

[4]呂苑娟.不斷開(kāi)拓的事業(yè)——我國(guó)耕地保護(hù)60年歷程回顧[EB/OL].(2009-09-30)[2009-11-05]. http://www.gov.cn/gzdt/2009-09/30/content_1430754.htm.

[5]馮海發(fā)，李英民，尚智.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分析概論[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1991:146.

[6]河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).關(guān)于修改河南省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（修正）[EB/OL].(2005-01-14)[2009-11-05]. http://www.b2b99.com/laws/df/henan/3227.htm.

[7]韓紀(jì)江.我國(guó)耕地減少的問(wèn)題研究——以溫州為例[J].溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(2):10-13，22.

[8]趙懷讓.改革與發(fā)展研究[M].開(kāi)封:河南大學(xué)出版社，1999:43.

[9]馬克思.資本論[M].北京:人民出版社，2004:733.

[責(zé)任編輯：饒江紅]

Reasons for the Loss of Farmland in Rural Areas and its Countermeasures ---------A Case Study of Henan Province

LIU Junping
(Social Development College, Henan Normal University, Xinxiang, 453007, China)

With the rapid growth of population, industrialization and urbanization, the issue of population increase and farmland reduction will be the main obstacle in the process of China's modernization and the issue of farmland has become the focus. The loss of farmland is not only harmful to the agriculture, rural areas and farmers, but also poses a threat to national interests, social security and so on. To prevent the loss of farmland in rural areas, it is important to make a plan for rural housing, control the appearance of "empty villages", and promote the modernization of agriculture vigorously.

Henan Province; Farmland in rural areas; Loss of farmland

F301.21

A

1671-4326(2010)02-0043-03

2009-11-21

國(guó)家大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目（081047614）

劉軍平（1987—），女，河南中牟人，河南師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院本科生.