浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江省國土資源廳信息中心 劉偉宏

浙江省土地勘測規(guī)劃院 戴韞卓

我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)設(shè)想

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江省國土資源廳信息中心 劉偉宏

浙江省土地勘測規(guī)劃院 戴韞卓

編者按:本文為上期刊登的《我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)分析》的姐妹篇,作者提出一種很值得探討的設(shè)想，讀者可結(jié)合起來研讀。

一、引言

徐紹史部長在全國國土資源信息化工作現(xiàn)場會上，明確提出抓好國土資源“一張圖”建設(shè)，是國土資源信息化建設(shè)的八項(xiàng)重要任務(wù)之一，以第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果為基礎(chǔ)，匯集其他已有的各類信息，建立全國國土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫，是夯實(shí)國土資源信息化的基石和加速發(fā)展的引擎。筆者在《國土資源“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)必要性可行性分析》一文中已經(jīng)對我省建立“一張圖”綜合監(jiān)管平臺必要性和可行性進(jìn)行了分析，下面，結(jié)合調(diào)研，談一下對我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)的設(shè)想。

二、總體建設(shè)思路

（一）總體目標(biāo)

以全國國土資源“一張圖”和核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)需求為導(dǎo)向，依托成熟的數(shù)據(jù)庫管理、R S和GIS技術(shù)，建設(shè)形成能夠全面、快速、準(zhǔn)確掌握全省土地等各類資源的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間布局的浙江省國土資源核心數(shù)據(jù)支撐環(huán)境；合浙江省電子政務(wù)平臺建設(shè)之力，建立統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)對國土資源的批、供、用、補(bǔ)、查全過程監(jiān)管；建立具有信息管理、綜合分析和信息服務(wù)等功能為一體的國土資源綜合指揮監(jiān)管監(jiān)測體系，提高行政執(zhí)行力，增強(qiáng)資源監(jiān)管能力和參與宏觀調(diào)控的主動性，為構(gòu)建宏觀調(diào)控和市場配置機(jī)制及共同責(zé)任機(jī)制提供技術(shù)支撐。在此基礎(chǔ)上，做好與“地礦一張圖”的銜接。

（二）具體任務(wù)

任務(wù)一：構(gòu)筑全省國土資源“一張圖”。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)整合土地各類信息，構(gòu)筑全省國土資源“一張圖”，形成核心數(shù)據(jù)庫，在全國國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)要求的基礎(chǔ)上，滿足省級國土資源監(jiān)管、宏觀調(diào)控和社會化服務(wù)的需要。

任務(wù)二：以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對現(xiàn)有系統(tǒng)進(jìn)行整合或建設(shè)新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，打通不同業(yè)務(wù)之間的邊界，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部政務(wù)有機(jī)銜接，規(guī)范和優(yōu)化國土資源監(jiān)管。

任務(wù)三：構(gòu)建“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，通過這個監(jiān)管平臺促進(jìn)監(jiān)管的常態(tài)化、制度化，實(shí)現(xiàn)對土地資源開發(fā)利用全過程的實(shí)時監(jiān)管，提供統(tǒng)計(jì)分析決策及對外服務(wù)等功能。（三）總體建設(shè)思路1、總體思路

2、“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫

（1）數(shù)據(jù)內(nèi)容

參照《國土資源信息化總體框架》、《國土資源國家級數(shù)據(jù)中心總體建設(shè)方案》和《全國國土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)總體方案》“一張圖”核心數(shù)據(jù)組織總體框架、數(shù)據(jù)內(nèi)容及組織形式，我省“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫包含基礎(chǔ)層、專業(yè)層和管理層三個層次的內(nèi)容。其中基礎(chǔ)層為基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，重點(diǎn)是以基礎(chǔ)地理框架為基底的正射影像數(shù)據(jù)，以及地名、行政境界等基礎(chǔ)地理信息；專業(yè)層是土地等調(diào)查和規(guī)劃產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，主要為由點(diǎn)、線、面要素組成的空間數(shù)據(jù)圖層，在一定時限內(nèi)保持穩(wěn)定，數(shù)據(jù)更新頻度不高；管理層是土地管理過程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，隨管理業(yè)務(wù)實(shí)時更新，主要是由坐標(biāo)串構(gòu)成的空間數(shù)據(jù)及統(tǒng)計(jì)表格組成的屬性數(shù)據(jù)。土地管理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)主要包括土地“批、供、用、補(bǔ)、查”各管理環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)。

（2）數(shù)據(jù)整合

在搜集、整理有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，編制我省國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和建庫規(guī)范，包括“一張圖”數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)用途。按照統(tǒng)一要求，提取、轉(zhuǎn)換、整合“一張圖”本地?cái)?shù)據(jù)庫和各類專業(yè)數(shù)據(jù)庫。

（3）數(shù)據(jù)管理

依據(jù)國家、地方及現(xiàn)有行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立省級國土資源元數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、國土資源數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)和“一張圖”數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。

（4）數(shù)據(jù)更新

基礎(chǔ)層數(shù)據(jù)更新。基礎(chǔ)層主要包括基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和遙感影像數(shù)據(jù)。基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)更新周期長，以測繪局?jǐn)?shù)據(jù)更新為準(zhǔn)。

專業(yè)層數(shù)據(jù)更新。專業(yè)層數(shù)據(jù)更新由相關(guān)的業(yè)務(wù)處室和事業(yè)單位負(fù)責(zé)。每項(xiàng)數(shù)據(jù)內(nèi)容責(zé)任到處室、中心或局。

管理層數(shù)據(jù)更新：建設(shè)用地審批、土地整理復(fù)墾開發(fā)等業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)的變更在業(yè)務(wù)審批和數(shù)據(jù)備案過程中動態(tài)更新。

（5）機(jī)制構(gòu)建

建立數(shù)據(jù)匯交機(jī)制。建立“一張圖”數(shù)據(jù)匯交管理辦法，明確數(shù)據(jù)的匯交內(nèi)容、匯交方式、匯交流程、分工、匯交要求等內(nèi)容

建立數(shù)據(jù)管理機(jī)制。建立“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫管理辦法，明確數(shù)據(jù)庫的運(yùn)行、維護(hù)、升級、改造、安全、監(jiān)控等方面的具體要求，建立“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫的長效管理機(jī)制。

建立數(shù)據(jù)應(yīng)用與服務(wù)機(jī)制。建立“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫應(yīng)用與服務(wù)管理辦法，明確數(shù)據(jù)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象、服務(wù)手段和服務(wù)方式，充分發(fā)揮“一張圖”國土資源權(quán)威數(shù)據(jù)在管理決策中廣泛應(yīng)用，通過應(yīng)用不斷擴(kuò)展和更新。

建立數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制。建立數(shù)據(jù)安全管理辦法，明確數(shù)據(jù)安區(qū)級別及相應(yīng)的安全管理要求，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，盡可能地?cái)U(kuò)大應(yīng)用服務(wù)范圍，發(fā)揮“一張圖”資源監(jiān)管和服務(wù)的作用。

建立數(shù)據(jù)更新機(jī)制。按照“誰生產(chǎn)，誰負(fù)責(zé)”的原則，明確“一張圖”建設(shè)所涉及的所有數(shù)據(jù)內(nèi)容的生產(chǎn)和更新責(zé)任單位。建立數(shù)據(jù)更新管理辦法，明確數(shù)據(jù)更新責(zé)任單位、更新內(nèi)容、更新周期和更新方式，建立省數(shù)據(jù)中心與數(shù)據(jù)實(shí)施單位之間的數(shù)據(jù)更新與同步機(jī)制。

3、建設(shè)、整合各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)

（1）建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)工作平臺

建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)工作平臺，結(jié)合“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫管理，打通不同業(yè)務(wù)之間的邊界，實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，促進(jìn)管理流程的進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國土資源各業(yè)務(wù)板塊的有機(jī)銜接和融合。通過“一張圖”應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)提供的接口，將各類應(yīng)用服務(wù)嵌入到電子政務(wù)平臺中，實(shí)現(xiàn)“一張圖”數(shù)據(jù)與各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的對接，進(jìn)一步推行“以圖管地”的國土資源管理新模式。

（2）建設(shè)、整合各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)

加強(qiáng)各類應(yīng)用系統(tǒng)的集成整合，將現(xiàn)有的各應(yīng)用系統(tǒng)，按照行政審批許可、執(zhí)法監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測分析綜合事務(wù)管理等幾個類型，整合在統(tǒng)一的政務(wù)工作平臺上，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)在“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫提供的統(tǒng)一“數(shù)據(jù)調(diào)用與服務(wù)”的基礎(chǔ)上，基于統(tǒng)一電子政務(wù)平臺，根據(jù)自身業(yè)務(wù)需求，進(jìn)行開發(fā)完善，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享，消除系統(tǒng)“條條”或“塊塊”運(yùn)行狀態(tài)。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)都以“一張圖”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為參考，同時，業(yè)務(wù)處理過程和結(jié)果數(shù)據(jù)“沉淀”在“一張圖”中，對相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)時更新。涉及到的系統(tǒng)主要有：

①“批”：土地管理行政審批系統(tǒng)，主要包括土地利用規(guī)劃審批、建設(shè)用地預(yù)審、建設(shè)用地審批等管理系統(tǒng)；

②“供、用”：主要包括建設(shè)用地批后監(jiān)管、土地利用計(jì)劃、市場監(jiān)測、地價(jià)監(jiān)測等系統(tǒng)；

③“補(bǔ)”：主要包括耕地占補(bǔ)平衡、土地開發(fā)整理復(fù)墾、基本農(nóng)田（標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）、后備資源等各類系統(tǒng)；

④“查”：主要包括執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)。主要包括國土資源執(zhí)法監(jiān)查系統(tǒng)、信訪管理系統(tǒng)、行政復(fù)議系統(tǒng)等。

⑤“規(guī)劃”：主要包括規(guī)劃成果管理、規(guī)劃調(diào)整審查及備案、年度計(jì)劃管理、規(guī)劃指標(biāo)管理、規(guī)劃實(shí)施跟蹤管理、項(xiàng)目審核管理等。

⑥“調(diào)查”：主要包括二次調(diào)查數(shù)據(jù)管理、年度變更數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)更新等。

4、監(jiān)測監(jiān)管平臺建設(shè)

建設(shè)集全省國土資源狀況動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警、綜合分析研究、在線應(yīng)急指揮于一體的監(jiān)管平臺，為參與宏觀調(diào)控，加強(qiáng)土地批后監(jiān)管，增強(qiáng)行政執(zhí)行力提供信息保障和技術(shù)支撐。

（1）實(shí)現(xiàn)全省資源狀況的整合，以可視化方式進(jìn)行動態(tài)展現(xiàn)。以核心數(shù)據(jù)庫及其管理系統(tǒng)為支撐，對“批、供、用、補(bǔ)、查”等不同數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)抽取、查詢、統(tǒng)計(jì)等以圖形、統(tǒng)計(jì)表格、三維虛擬現(xiàn)實(shí)等表現(xiàn)形式，直觀、準(zhǔn)確、動態(tài)地展示國土資源全行業(yè)及各個環(huán)節(jié)的信息，及時掌握土地資源利用總體狀況、土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行狀況、土地利用計(jì)劃執(zhí)行狀況、建設(shè)用地預(yù)審批準(zhǔn)情況、建設(shè)用地審批批準(zhǔn)情況、土地供應(yīng)情況、耕地補(bǔ)充情況、執(zhí)法監(jiān)察等各類情況。

（2）實(shí)現(xiàn)全省資源狀況的監(jiān)測和預(yù)警，進(jìn)一步提升科學(xué)管理水平。按照“以圖管地”的思路，及時監(jiān)測發(fā)現(xiàn)變化信息，建設(shè)移動執(zhí)法巡查系統(tǒng)，通過對“一張圖”各類數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度、多層次比對核查、專業(yè)分析，及時發(fā)現(xiàn)各類違法信息，發(fā)現(xiàn)供而未用、用而未盡、低效閑置等低效利用土地的情況，為指導(dǎo)、監(jiān)督土地利用行為、查處違法用地，進(jìn)行精細(xì)化監(jiān)管提供信息及技術(shù)支撐。通過對數(shù)據(jù)的深入挖掘分析，輔助決策，進(jìn)一步提升科學(xué)管理水平，推進(jìn)資源監(jiān)管方式的改革，提高國土資源監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

（3）實(shí)現(xiàn)全省資源信息的分類和加工，加大服務(wù)社會力度。以“一張圖”數(shù)據(jù)庫和政務(wù)管理信息為基礎(chǔ)，將調(diào)查評價(jià)和政務(wù)管理所獲取的數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)加工等手段生成各種信息服務(wù)產(chǎn)品，以網(wǎng)站、數(shù)字信息存儲介質(zhì)、紙介質(zhì)等形式，向相關(guān)行業(yè)、社會進(jìn)行發(fā)布。

三、存在的難點(diǎn)分析

（一）業(yè)務(wù)規(guī)則梳理

國土資源管理是一個綜合的、有機(jī)的業(yè)務(wù)管理過程，“一張圖”不僅僅是一張綜合地圖，更重要的是提供一張能反映業(yè)務(wù)規(guī)則和關(guān)系的“關(guān)系圖”。如何在現(xiàn)有業(yè)務(wù)規(guī)則的基礎(chǔ)上，打破邊界，梳理調(diào)順各業(yè)務(wù)間銜接是“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)的核心。

（二）已有成果的整理

“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)涵蓋國土資源管理的方方面面，專業(yè)面廣、數(shù)據(jù)量大、格式多樣，如何在統(tǒng)一框架的基礎(chǔ)下，實(shí)現(xiàn)對已有數(shù)據(jù)和已有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合，是“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)的前提。

（三）數(shù)據(jù)動態(tài)更新

“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)是國土資源監(jiān)管的基礎(chǔ)，只有充足的、高質(zhì)量的、適用的信息資源，監(jiān)管平臺才能發(fā)揮作用。因此，確保各類信息資源的現(xiàn)勢性，是“一張圖”綜合監(jiān)管平臺能否發(fā)揮效力的基礎(chǔ)。

（四）數(shù)據(jù)保密

目前我省擁有的各類國土資源數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)度和清晰度都很高，但這些數(shù)據(jù)都受到國家嚴(yán)格管制，屬于保密范疇，因此，如何解決數(shù)據(jù)保密問題，是系統(tǒng)建成后能否順利投入使用的關(guān)鍵。

四、意見及建議

“一張圖”監(jiān)管平臺建設(shè)關(guān)鍵是要有專門的機(jī)構(gòu)、健全的工作機(jī)制以及強(qiáng)大的技術(shù)力量支持。數(shù)據(jù)整合好，業(yè)務(wù)劃分合理、形成有效的聯(lián)動機(jī)制后，建立的監(jiān)管平臺會大大提高監(jiān)管的效率。但我們也看到“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)將是一項(xiàng)長期、巨大和復(fù)雜的信息化工程，在政策、機(jī)制、管理和技術(shù)上面臨前所未有的挑戰(zhàn)。需要在組織、制度、技術(shù)和資金等方面得到保障。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，對于實(shí)施“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，提出如下建議：

（一）關(guān)于組織實(shí)施模式

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)不單單是技術(shù)問題，而且是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到眾多業(yè)務(wù)處室、作業(yè)單位間的協(xié)調(diào)和銜接，涉及到眾多數(shù)據(jù)和系統(tǒng)的整合，涉及到各類資源的調(diào)配，因此，建議“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)由廳辦公室或廳信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，由廳信息中心具體負(fù)責(zé)實(shí)施，同時明確各業(yè)務(wù)處室及事業(yè)單位的具體職責(zé)，確保分工合理、責(zé)任明確。

（二）關(guān)于系統(tǒng)建設(shè)模式

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)牽涉面廣，技術(shù)要求高、難度大，經(jīng)費(fèi)投入較多。建議根據(jù)現(xiàn)有國土資源管理情況以及已有的基礎(chǔ)條件，統(tǒng)籌規(guī)劃，將“土地一張圖”和“地礦一張圖”統(tǒng)一規(guī)劃，納入統(tǒng)一框架體系，用統(tǒng)一的思路進(jìn)行整合和建設(shè)，并采用分步實(shí)施，逐步完善的建設(shè)模式。

（三）關(guān)于數(shù)據(jù)更新模式

制定“一張圖”建設(shè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)匯交機(jī)制、建立數(shù)據(jù)更新機(jī)制等機(jī)制，按照“誰生產(chǎn)，誰負(fù)責(zé)”的原則，明確“一張圖”建設(shè)所涉及的所有數(shù)據(jù)內(nèi)容的生產(chǎn)和更新責(zé)任單位。建立數(shù)據(jù)更新管理辦法，明確數(shù)據(jù)更新責(zé)任單位、更新內(nèi)容、更新周期和更新方式，確?！耙粡垐D”核心數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)勢性。

（四）關(guān)于數(shù)據(jù)保密問題

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺核心數(shù)據(jù)庫中涉及圖形部分屬于保密的范疇，為確?！耙粡垐D”綜合監(jiān)管平臺的建設(shè)和應(yīng)用，一方面要與省保密局、省測繪與地理信息局積極協(xié)調(diào)，探討數(shù)據(jù)脫密使用的辦法；另一方面，要建立保密機(jī)房，建立與外網(wǎng)完全獨(dú)立的內(nèi)網(wǎng)運(yùn)行環(huán)境，避免數(shù)據(jù)被入侵、修改或外泄。