本刊特約研究員

政府性資金監(jiān)管是公共財政體制構(gòu)建的重要內(nèi)容。政府性資金的籌集、存儲、分配、管理和使用情況集中反映政府的活動范圍、行政理念和行政績效，但是目前對于政府性資金監(jiān)管主要集中在資金的分配和使用上，而對資金存儲這一重要環(huán)節(jié)的監(jiān)管研究基本上還是一片空白。

針對這一情況，浙江省H市財政局國庫課題調(diào)研組經(jīng)過調(diào)查，在分析當(dāng)前國內(nèi)政府性資金各種存儲方式的基礎(chǔ)上，對規(guī)范政府性資金存儲進(jìn)行深入探索和思考。

資金存儲“軟肋”

該市調(diào)研組經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該市地方本級政府性資金存儲雖然取得了一些進(jìn)展，但仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題。主要表現(xiàn)在：

1存儲管理機(jī)制不全面。以該市本級財政部門對財政性資金存儲管理為例，盡管該市本級財政部門對財政性資金存儲管理比較規(guī)范，但存儲機(jī)制建設(shè)還不全面。目前主要側(cè)重于資金存儲分配，對商業(yè)銀行選擇機(jī)制和資金調(diào)度運(yùn)作機(jī)制還沒有實(shí)質(zhì)性的探索與實(shí)踐。即使對前者，也只是涉及資金的存款結(jié)構(gòu)而未涉及銀行的分配結(jié)構(gòu)，只是依據(jù)存款計算貢獻(xiàn)而不是依據(jù)貢獻(xiàn)分布存款，因此，市本級政府性資金存儲管理仍需完善。

2存儲管理制度還缺乏。當(dāng)前，該市除市本級財政部門通過制定《財政資金存款管理作業(yè)指導(dǎo)書》，明確規(guī)定財政資金存款賬戶的開戶、銷戶變更、資金存儲等程序和權(quán)限外，其它各部門的資金存儲管理還缺乏相應(yīng)制度。盡管各部門都制定了對資金撥付和審批的管理制度，但是在具體的做法上又各不相同。

2009年該市的審計部門對部分機(jī)構(gòu)2007年度和2008年度的政府性資金管理情況進(jìn)行了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)單位資金存儲管理基本采用領(lǐng)導(dǎo)決定方式，選擇銀行比較隨意，缺乏相應(yīng)制度保障，同時定期存款存儲行的選擇缺乏公開、透明機(jī)制。

3部門理財意識較薄弱。2009年該市審計局對市本級政府性資金存款管理的審計結(jié)果表明，大部分職能部門理財意識較淡薄，沒有資金存儲計劃，不能統(tǒng)籌安排資金的存儲方式。特別是部分單位以活期形式存放的沉淀資金量過大，導(dǎo)致政府性資金存儲效益低下。

4銀行考核結(jié)果不共享。當(dāng)前的問題是財政部門和相關(guān)職能部門并沒有利用好該評價結(jié)果：一是政府性資金存儲目前在開戶銀行的選擇、存款的分配上較多考慮的是利率水平、服務(wù)能力，考核指標(biāo)不夠全面，政府性資金存儲分配還沒有與評價結(jié)果相掛鉤；二是與目前杭州對扶持發(fā)展金融業(yè)促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策相脫節(jié)，難以充分發(fā)揮財政資金四兩撥千金的引導(dǎo)作用。

新型存儲模式

結(jié)合該市調(diào)研組在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，該市財政從自身實(shí)際出發(fā)，對政府性資金存儲機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步探索和實(shí)踐，建立了不同于領(lǐng)導(dǎo)決定方式的新型存儲模式，即指標(biāo)考核模式和招投標(biāo)模式。

指標(biāo)考核模式

指標(biāo)考核模式是大多數(shù)地區(qū)政府性資金存儲機(jī)制改革的模式。根據(jù)指標(biāo)的數(shù)量又分單一指標(biāo)考核和復(fù)合指標(biāo)體系考核兩種方式。

(1)單一指標(biāo)考核方式

單一指標(biāo)考核方式就是將某一指標(biāo)作為財政存款向各銀行分配的決定性因素或重要依據(jù)因素。此種方式具有操作簡便，目標(biāo)明確，拉動作用明顯等優(yōu)勢，相比傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)決定方式更加公平和客觀，但存在指標(biāo)設(shè)置上過于簡單和片面，無法全面發(fā)揮政府性資金的引導(dǎo)作用，發(fā)揮銀行對地方經(jīng)濟(jì)的扶持作用等問題。比如，該市為了完成某博覽會捐款任務(wù)，自2007年開始，以存款相對穩(wěn)定的社保資金上一年末的存款余額為基數(shù)，按千分之一的比例計算捐款額度等。

(2)復(fù)合指標(biāo)體系考核方式

復(fù)合指標(biāo)體系考核方式就是設(shè)置多個類別指標(biāo)，并賦予每個指標(biāo)不同權(quán)重，按標(biāo)準(zhǔn)對各個銀行進(jìn)行考核評定，并以此作為財政存款向各銀行進(jìn)行分配時的決定因素。

復(fù)合指標(biāo)體系考核方式具有較強(qiáng)實(shí)用性，如該市某兩區(qū)的財政專項(xiàng)資金存儲也采用復(fù)合指標(biāo)體系考核方式。其中一個區(qū)成立財政存款管理小組，將各銀行的財政性存款與各銀行的貸款、政府性貸款及工業(yè)型貸款三方面掛鉤計算分配各行應(yīng)占有的財政存款數(shù)額，按月統(tǒng)計、按季提交調(diào)整方案，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組討論決定后局長一支筆審批。

另外一個區(qū)的財政局則成立財政專項(xiàng)資金存款管理考評小組，對財政專項(xiàng)資金存放選擇的金融機(jī)構(gòu)和資金量的確定采取考評結(jié)合的方式。以考評小組設(shè)定的服務(wù)、貢獻(xiàn)等指標(biāo)體系評分為主要依據(jù)，計算單個金融機(jī)構(gòu)得分在各金融機(jī)構(gòu)評分總和中所占的比例，由考評小組進(jìn)行綜合考評，并以最終考評結(jié)果來確定各金融機(jī)構(gòu)獲得財政存款的分配數(shù)額。在保證資金日常支付和周轉(zhuǎn)流動需要的前提下，通過不同存款期限的組合，實(shí)現(xiàn)財政資金效益最大化。

調(diào)研組經(jīng)過分析表明，復(fù)合指標(biāo)體系考核方式一方面能較大程度地保證財政專項(xiàng)資金向銀行進(jìn)行存款分配時的透明、公正，確保資金安全；另一方面也有利于引導(dǎo)商業(yè)銀行加大對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。

同時，調(diào)研組也指出，由于各家銀行對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會建設(shè)的貢獻(xiàn)和支持滲透在各個方面，每家商業(yè)銀行的側(cè)重點(diǎn)不同，都有各自的重點(diǎn)業(yè)務(wù)，很難用指標(biāo)全面概括，部分指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和核實(shí)也較為困難。因此科學(xué)、合理、公平、合法、公開、有效的設(shè)計指標(biāo)及其權(quán)重，對于復(fù)合指標(biāo)體系考核模式來講，既是核心也是難點(diǎn)。

招投標(biāo)模式

對于招投標(biāo)模式，由于地方國庫現(xiàn)金管理規(guī)定尚未出臺，地方財政資金招投標(biāo)缺乏相應(yīng)制度保證和操作機(jī)構(gòu)。因此，從地方層面來講，嘗試者鳳毛麟角。

該市調(diào)研組在長期調(diào)研、分析以及收集資料發(fā)現(xiàn)，浙江省某地區(qū)曾經(jīng)嘗試委托市公共資源交易中心對預(yù)算外資金存款進(jìn)行公開招標(biāo)，并由紀(jì)委行政執(zhí)法部門派員全程參與監(jiān)督。

招標(biāo)的預(yù)算外資金是2008年末的預(yù)算外結(jié)余資金，總額為8.98億元，招標(biāo)按存儲結(jié)構(gòu)劃分為：①隨時需調(diào)用的資金1.98億元，②三月期資金1億元，③六月期資金2億元，④一年期資金2億元，⑤二年期資金2億元。要求參與投標(biāo)的商業(yè)銀行注冊資金必須大于9億元。

招標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)分為安全性指標(biāo)和理財收益指標(biāo)兩類，其中資金安全性指標(biāo)為40分，根據(jù)各銀行資質(zhì)、服務(wù)、網(wǎng)點(diǎn)等情況進(jìn)行評分；理財收益指標(biāo)是招標(biāo)的核心指標(biāo)，分值為60分，分兩項(xiàng)評定，其一根據(jù)資金的存儲結(jié)構(gòu)，要求8.98億元資金的年平均收益率必須大于1.92％；其二下浮現(xiàn)有城投、城開公司等政府建設(shè)項(xiàng)目貸款利息，計算出降息數(shù)據(jù)，折算為收益率，兩項(xiàng)合計為總收益率。

根據(jù)安全性、理財收益指標(biāo)的評分，選擇最高得分者為中標(biāo)單位。最后經(jīng)專家組評審打分，建行某分行以資金年收益率3.79％中標(biāo)(該行就是原來財政資金的存款行)。

調(diào)研組認(rèn)為，招投標(biāo)制度能有效

減少信息不對稱的狀況，是避免暗箱操作、防止權(quán)力尋租的有效辦法。但是從實(shí)踐的反饋情況看，現(xiàn)行條件下地方財政資金引人招投標(biāo)在制度、技術(shù)上存在著政策風(fēng)險、操作困難、收益風(fēng)險等制約因素。

完善存儲機(jī)制

除了現(xiàn)有的應(yīng)運(yùn)模式外，如何更加完善政府性資金存儲機(jī)制，該市調(diào)研組在長期調(diào)研和實(shí)踐的基礎(chǔ)上總結(jié)，從理論內(nèi)涵和規(guī)范實(shí)踐方面并給出了幾點(diǎn)建議：

1政府性資金存儲機(jī)制尚處于起步探索階段。從地區(qū)范圍來看，絕大多數(shù)地區(qū)仍采用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)決定制模式，缺乏相應(yīng)的財政性資金存放管理辦法；從改革內(nèi)容看，僅涉及政府性存儲機(jī)制四方面內(nèi)容的某一部分，而不是全面徹底的改革；從存儲方式來看，由于各地區(qū)實(shí)際情況不同，因而存儲方式也呈多樣化發(fā)展。目前還難以斷定哪種方式就是未來規(guī)范政府性資金存儲方法的發(fā)展方向。

2政府性資金存儲機(jī)制應(yīng)與外部環(huán)境相適應(yīng)。同一種存儲方式在不同的外部環(huán)境下發(fā)揮的作用是不一樣的。如招投標(biāo)雖然是是規(guī)范財政性資金儲存管理的一種有效手段，但由于缺乏相應(yīng)成熟的政策環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和操作環(huán)境，制約因素較多，一時還難以充分發(fā)揮作用。

3規(guī)范政府性資金存儲范圍要擴(kuò)大管理要統(tǒng)一。從目前各地情況看，對政府性資金存儲機(jī)制改革或試點(diǎn)全部集中在財政部門所管轄的財政專項(xiàng)資金或預(yù)算外資金，尚未涉及分散在各個職能部門的政府性資金。但關(guān)鍵的問題在于財政部門對財政性資金的存儲管理還相對規(guī)范，而職能部門對政府性資金在存儲管理中被審計反映出來問題較多，因此，規(guī)范政府性資金存儲必須納入分散在各個職能部門的政府性資金，統(tǒng)一管理、強(qiáng)化監(jiān)管，這樣才可能真正將政府性資金管好管到位。

4規(guī)范政府性資金存儲要全面地推進(jìn)機(jī)制建設(shè)。政府性資金存儲機(jī)制的主要幾方面內(nèi)容是相輔相成的一個統(tǒng)一整體，任何一方面的不完善都會影響存儲機(jī)制建設(shè)的整體效果。因此，要堅持全面整體推進(jìn)機(jī)制建設(shè)，要以建立銀行評價體系為重點(diǎn)推進(jìn)商業(yè)銀行選擇機(jī)制和監(jiān)督考核評價機(jī)制建設(shè)，以強(qiáng)化存儲計劃管理為重點(diǎn)推進(jìn)資金存儲分配機(jī)制建設(shè)。

5規(guī)范政府性資金存儲的核心是科學(xué)設(shè)置指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)置是政府性資金存儲機(jī)制建設(shè)的核心與難點(diǎn)。應(yīng)結(jié)合實(shí)際，根據(jù)需要科學(xué)設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)，合理分配指標(biāo)權(quán)重，并在實(shí)施過程中注意與促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展、發(fā)揮金融業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)的扶持作用相對接，定期進(jìn)行必要的調(diào)整，在確保安全性和效益的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動金融企業(yè)的積極性。