戴金華,趙筱青,和春蘭

(云南大學(xué)資源環(huán)境與地球科學(xué)學(xué)院,云南昆明 650091)

國土資源論壇

簡析“招拍掛”對土地資源可持續(xù)利用的影響

戴金華,趙筱青,和春蘭

(云南大學(xué)資源環(huán)境與地球科學(xué)學(xué)院,云南昆明 650091)

堅持土地資源的可持續(xù)利用對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會安定至關(guān)重要,“招拍掛”作為國有土地使用權(quán)出讓的主要方式,對土地資源的可持續(xù)利用具有重要影響,土地“招拍掛”在某種程度上有助于實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的集約化和規(guī)模化經(jīng)營,對提高土地利用效率和實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用產(chǎn)生促進(jìn)作用,同樣也可能產(chǎn)生一些不利現(xiàn)象,因此對于“招拍掛”與土地可持續(xù)利用之間的關(guān)系要一分為二地看,應(yīng)加強(qiáng)土地資源的管理,完善土地使用權(quán)出讓制度,方能有效實(shí)現(xiàn)中國土地資源可持續(xù)利用。

土地“招拍掛”;土地資源;可持續(xù)利用

0 引言

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ),是民生之本,發(fā)展之基[1]。隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人地矛盾將不斷加劇,如何實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用,有效貫徹“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)環(huán)境”的土地利用方針顯得尤為重要。“招拍掛”作為配置土地的一種重要方式,對土地資源的可持續(xù)利用起著重要的影響作用。

從 2002年 7月 1日起,中國國土資源部開始實(shí)施《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》,此項政策的實(shí)施對土地資源的有償、有限期使用,促進(jìn)土地資源的市場化建設(shè)起到了極大的促進(jìn)作用。但是,由于中國當(dāng)前土地資源市場化規(guī)范體系不夠完善,“招拍掛”也可能會產(chǎn)生一些不利現(xiàn)象。無可厚非,土地“招拍掛”對挖掘土地價值,促進(jìn)城市建設(shè)用地的集約化和規(guī)模化經(jīng)營,提高城市土地資源利用率具有很大作用,但是出讓土地,增加地方財政收入,有可能促進(jìn)房價上升和耕地資源的減少。因此,從這些方面來講,土地招拍掛對中國土地資源的可持續(xù)利用具有負(fù)面影響。因此,加強(qiáng)土地“招拍掛”對可持續(xù)利用影響的研究,對有效促進(jìn)中國土地資源的可持續(xù)利用,促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有重要意義。

1 土地“招拍掛”和土地資源可持續(xù)利用的涵義

1.1 土地“招拍掛”

土地“招拍掛”作為中國當(dāng)前土地出讓的主要方式,在中國土地有償使用制度中起著至關(guān)重要的作用。通過土地“招拍掛”出讓土地,能最大限度地挖掘土地的內(nèi)在價值,使其得以充分體現(xiàn),并能很快地增加政府的財政收入和稅收,有更多的資金來改善民生[2]。自 2002年國土資源部發(fā)布的《土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)利規(guī)定》和2004年初《國土資源部關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》以來,中國經(jīng)營性土地出讓均采用招標(biāo)拍賣掛牌方式進(jìn)行[3]。土地招標(biāo)是指在指定的期限內(nèi),出讓人(招標(biāo)者)發(fā)布招標(biāo)公告,邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ姆现付l件的公民、法人和其他組織單位或個人(投標(biāo)者)以書面投標(biāo)的形式,參加國有土地使用權(quán)投標(biāo),投標(biāo)內(nèi)容由投標(biāo)小組確定,擇優(yōu)而取,根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定土地使用者;土地拍賣是指出讓人 (拍賣者)發(fā)布拍賣公告,在指定的時間、公共場合,由競買人(應(yīng)買者)在進(jìn)行公開競價,土地使用權(quán)由出價最高者獲得。土地掛牌是指出讓人發(fā)布掛牌公告,按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布,接受競買人的報價申請并更新掛牌價格,根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定土地使用者。

1.2 土地資源可持續(xù)利用

土地資源可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展理念在土地資源利用的運(yùn)用,主要包括農(nóng)用地資源的可持續(xù)利用和城市建設(shè)用地的可持續(xù)利用 2個方面。其基本內(nèi)涵是指:盡可能減少土地資源的破壞和退化,維持一個不變或增加的土地自然資本貯量;保證和提高土地資源生產(chǎn)能力和服務(wù)功能;努力尋求土地資源供給與需求之間的持續(xù)平衡;通過土地利用協(xié)調(diào)人地關(guān)系,保持和建立良好的土地利用結(jié)構(gòu);全面轉(zhuǎn)變土地利用方式,實(shí)現(xiàn)土地資源開發(fā)、利用、整治與保護(hù)的有機(jī)結(jié)合;提高土地利用管理水平,改革土地制度和政策,促進(jìn)土地利用效率的提高和社會公平的實(shí)現(xiàn)[4]。

2 “招拍掛”對土地可持續(xù)利用的影響

當(dāng)前中國的土地資源可持續(xù)利用就是要同時實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地和城市建設(shè)用地的可持續(xù)利用,而農(nóng)用地的保護(hù)和城市建設(shè)用地擴(kuò)張之間的矛盾是阻礙土地資源可持續(xù)利用的主要原因。因此,只有從數(shù)量和質(zhì)量上來配置好二者,才能實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。土地“招拍掛”作為城市建設(shè)用地配置的一種重要和主要的方式,對能否實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用有重大影響。

2.1 土地“招拍掛”對土地可持續(xù)利用的促進(jìn)作用

通過“招標(biāo)、拍賣和掛牌”方式進(jìn)行土地使用權(quán)出讓,對城市建設(shè)用地的可持續(xù)利用有重要作用,其主要表現(xiàn)在:

(1)防止腐敗行為的產(chǎn)生,提高市場競爭性。土地是全社會寶貴的公共資源,要達(dá)到最優(yōu)利用必須通過市場手段進(jìn)行配置,而且配置過程必須受到全社會監(jiān)督。實(shí)行土地“招拍掛”制度,才能有效地實(shí)現(xiàn)土地資源的市場化配置,不斷完善土地使用權(quán)出讓制度,真正將市場競爭機(jī)制引入到土地資源管理中。通過市場競爭,使土地的真實(shí)價格得到體現(xiàn),從源頭上有效遏制以往單一依靠行政手段配置土地所導(dǎo)致的腐敗尋租等現(xiàn)象。此外實(shí)行土地“招拍掛”制度,還有利于增強(qiáng)市場競爭性,消除行業(yè)壟斷性,使那些沒有足夠?qū)嵙?只靠尋租等不正當(dāng)方式取得“一手地”開發(fā)權(quán)的商人逐漸淡出土地市場,使那些有實(shí)力、有競爭力的企業(yè)能夠更加合理地獲取土地,得到更好的發(fā)展。同時,由于采取招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式出讓,開發(fā)商可以從市場上通過競爭拿到“熟地”直接開發(fā),縮短了開發(fā)周期,簡化了開發(fā)程序和環(huán)節(jié),從而降低了開發(fā)風(fēng)險。

(2)充分挖掘土地價值,實(shí)現(xiàn)城市土地集約化利用。通過“招拍掛”方式,能有效增加地方政府財政和稅收,為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市發(fā)展提供資金來源。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明,2001年至 2003年,中國地方政府的土地出讓金收入為 9 100億元,約占同期全國地方財政收入的 35%;2004年全國土地出讓金達(dá) 5 894億元,占同期地方財政收入的 49.5%; 2005年在國家緊縮“地根”的情況下,土地出讓金總額仍有 5 505億元;2006年為 7 677億元;2007年高達(dá)1.2萬億元。另據(jù)資料現(xiàn)實(shí),中國 2008年依靠“招拍掛”出讓的土地面積為 11.53萬 hm2,總價款達(dá)到9 551億元,占到了當(dāng)年全國土地出讓總收入的80%[5]。由此可以看出,土地“招拍掛”對挖掘土地內(nèi)在價值,增加地方財政具有重要意義。

2.2 土地“招拍掛”可能對土地可持續(xù)利用的不利影響

盡管土地“招拍掛”對土地資源的可持續(xù)利用具有以上正面效應(yīng),但在實(shí)際的操作和運(yùn)營中,由于很多主觀因素和利益問題的存在,該方式也可能存在一些不利因素,有可能影響土地資源的可持續(xù)利用。

(1)政府在進(jìn)行土地“招拍掛”之前,是通過土地儲備部門先將農(nóng)用地征收或?qū)⒊侵幸恍┢婆f房子拆遷之后取得土地,之后再通過“招拍掛”將土地出讓給土地使用者(一般是土地開發(fā)商),從而獲取相應(yīng)的財政稅收收入。

(2)很多的土地競標(biāo)者購買土地的最終目的是進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),其中房地產(chǎn)開發(fā)商可能更有能力和資本來競標(biāo),因此土地的購買成本相應(yīng)的提高。

(3)如果土地開發(fā)商得到土地以后不按照“招拍掛”合同對土地進(jìn)行及時有效的開發(fā)利用,就會造成大量土地的閑置 (盡管國家已經(jīng)出臺一些政策對閑置土地進(jìn)行管理,但仍難對土地閑置進(jìn)行有效管理),這種情況對城市土地資源的可持續(xù)利用會產(chǎn)生一些影響。例如至 2006年末,萬科地產(chǎn)己獲取的規(guī)劃中項目面積合計約 1 851萬m2;保利地產(chǎn)土地儲備 1000多萬平方米。到 2007年 7月末,碧桂園公司總土地儲備量達(dá)到驚人的 5 400萬m2,與此相對照的是北京市 2006年度全市供地計劃共計4 500萬 m2,也就是說碧桂園囤積的 5 400萬 m2土地,比北京市一年的計劃還要多出近1 000萬m2,真可謂是名副其實(shí)的中國最大“地主”[6]。

3 結(jié)語

土地“招拍掛”制度的實(shí)施對中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極效果,對土地資源內(nèi)在價值的體現(xiàn)具有積極的促進(jìn)作用。對國家來說,土地“招拍掛”能使國有土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到更好體現(xiàn),增加國家的財政收稅,為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源。但是土地“招拍掛”對土地資源的可持續(xù)利用可能存在一些不利的影響。通過“招拍掛”能最大限度地挖掘土地的內(nèi)在價值,并使土地向具備雄厚實(shí)力的使用者使用,這樣有利于提高土地利用效率,實(shí)現(xiàn)土地的集約化和規(guī)?；?jīng)營。因此,對于“招拍掛”與土地可持續(xù)利用之間的關(guān)系,要一分為二地看,要協(xié)調(diào)好二者之間的矛盾,更多的還是要通過出臺相關(guān)的具有嚴(yán)格約束力的政策和法律法規(guī),并認(rèn)真嚴(yán)格落實(shí)這些法律法規(guī),加強(qiáng)土地資源的管理,完善土地使用權(quán)出讓是中國土地制度改革和市場經(jīng)濟(jì)體系改革的重要組成部分,同時也是有效實(shí)現(xiàn)中國土地資源可持續(xù)利用的前提和保障。

[1] 牛蘭蘭,丁國棟.北京市土地資源可持續(xù)利用研究[J].水土保持研究,2006,13(5):175-179.

[2] 焦恒.正確看待土地招拍掛 [J].資源與人居環(huán)境 (城市), 2005,(8):20-21.

[3] 董海龍.土地招拍掛制度對地價和房價的影響研究[D].哈爾濱工業(yè)大學(xué),2006,6.

[4] 姜志德.土地資源可持續(xù)利用概念的理性思考[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報,2001,1(4):58-61.

[5] 童加斌,王祖山.土地“招拍掛”出讓對房價影響[J].中國房地產(chǎn)金融,2008,(5):5-7.

[6] 張微微.我國城市土地使用權(quán)出讓方式的問題即及對策[D].華東師范大學(xué),2008,5.

Pr im ary Study on the Im pact of B idd ing,Auction and L isting to Susta inab le U tiliza tion of Land Resources

DA IJinhua,ZHAO X iaoqing,HE Chun lan
(Resources,Environm entand Earth SciencesCo llege of Yunnan University,Yunnan Kunm ing 650091,China)

Adhering to sustainable utilization of land resources is very important in keep ing sustainab le econom ic developm entand social stability.A s am ajo rmod le for granting the rightof use of the state-ow ned land,"bidding,auction and listing"have significant influence on the sustainable utilization of land resources.It ism ain ly rep resented that"bidding,auction and listing"is help fu l to realize the intensive utilization and scale operation of urban construction using land.Ithaspositive effect to the imp rovem entof utilization rate of land and sustainable developm entof land resources.M eanwhile,it is also them ain cause that resu lts in the directupsurge of p rice of real estate and indirect sharp decrease of arable lands,especially the basic farm lands,from thisperspective,"bidding, auction and listing"show snegative effecton sustainab le developm en tof land resou rces.The genuinem eaningsof" bidding,auction and listing"and sustainab le utilization of land resourcesare c larified and the impactsof“bidding、auction and listing”on the sustainable utilization of land resources are analyzed from the two aspects of positive effectand negative effect in the paper.

B idd ing,auction and listing;land resources;sustainab le utilization

book=6,ebook=25

F301.0

C

2010-01-22;

2010-06-18;編輯:程光鎖

云南省應(yīng)用基礎(chǔ)研究項目資助(2009CD 022);國家自然科學(xué)基金項目(40861023)。

戴金華(1984—),男,碩士研究生,研究方向土地生態(tài)、土地規(guī)劃與地理信息系統(tǒng);E-m ail:tengtian28@163.com。