□文/康小莉 宋杉岐 云書海 崔 勇 胡利敏 馮寶強

行政模式是行政理念、行政職能、行政方式、行政目標、行政運行機制等的總稱。我國鄉(xiāng)級政府的行政模式受我國計劃經(jīng)濟時期行政模式的影響，行政服務意識欠缺、行政職能越位、缺位和錯位比較嚴重、行政目標忽視社會效益、行政方式單一、監(jiān)督體制不健全等問題比較突出。這些問題必然會影響到我國農(nóng)村社區(qū)的和諧發(fā)展，對農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展形成一定的制約。為了推動農(nóng)村社區(qū)和諧發(fā)展，必須整合農(nóng)村社區(qū)資源，全面梳理鄉(xiāng)級政府的行政實踐，創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府行政模式。

一、創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府行政理念，由“管制行政”到“服務行政”

在我國鄉(xiāng)級政府的傳統(tǒng)行政模式下，鄉(xiāng)級政府把完成上級的行政指標作為中心任務，農(nóng)民在許多情況下是被動服從者，除非少數(shù)被認為是刁民的人，他們拒絕繳稅，敢于對抗鄉(xiāng)政府的官員。這種被動服從體現(xiàn)出了鄉(xiāng)級政府的工作人員和農(nóng)民之間是一種不平等的關系，政府是高高在上的，農(nóng)民在行政過程中參與度低。黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出了全面部署，強調(diào)要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務型政府建設的明確要求。建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。鄉(xiāng)級政府行政模式的創(chuàng)新首先就要創(chuàng)新行政理念。政府官員由管理者變?yōu)榉照?，以農(nóng)民為導向，政府提供回應性服務，滿足農(nóng)民對公共服務的需求，營造和諧發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)。

創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府服務理念可以說是行政模式創(chuàng)新的基礎，真正實現(xiàn)行政理念的創(chuàng)新要求鄉(xiāng)級政府的官員必須深入基層，了解農(nóng)民所思所想，關心他們的生活狀況，為服務農(nóng)民提供第一手的材料。在這個過程中，鄉(xiāng)級政府和農(nóng)民的關系也會越來越密切。創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府服務理念不是一朝一夕，這將是一個實踐的過程。對行政人員進行多層面的培訓，比如，執(zhí)行政策前的培訓、動員，在方案設計上特別考慮如何執(zhí)行才能保證對農(nóng)民的尊重，執(zhí)行過程中注意農(nóng)民的意見反饋，政策執(zhí)行結束后及時總結政策執(zhí)行的社會效益如何等具體措施，都是在無形之中體現(xiàn)了服務理念的培育。

二、創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府財政來源，實現(xiàn)鄉(xiāng)級政府行政職能的歸位

在鄉(xiāng)級政府行政模式創(chuàng)新中，必須重視其職能的歸位。首先要明確政府該管什么，不該管什么。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期以來的對上負責，事實上體現(xiàn)的是為城市服務功能的發(fā)揮。社會主義新農(nóng)村建設的過程中，鄉(xiāng)級政府的主要功能應當是為農(nóng)村居民提供各類公共服務和公共設施，切實為農(nóng)民辦實事，解決農(nóng)民身邊的問題，幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由催糧要款變成服務農(nóng)民的政府。

在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，政府職能轉(zhuǎn)變有許多阻力，真正做到既不缺位也不越位需要政府行政模式的轉(zhuǎn)變，這將是一個充滿挑戰(zhàn)的過程。政府到底該管什么，這是一個行政權力的享有和運用的過程。說得簡單一點，鄉(xiāng)級政府行政要做到政企分開、有效監(jiān)管市場、對社會高效管理、對居民提供優(yōu)質(zhì)公共服務。對于鄉(xiāng)級政府來說，行政權力的運用是國家意志的體現(xiàn)，是政府與公民之間權威和服從關系建立的過程。在社會主義新農(nóng)村建設的大背景下，鄉(xiāng)級政府的職能著重在于市場監(jiān)管和公共服務職能，努力為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)設良好的環(huán)境，加強對市場監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎設施建設，提高農(nóng)村自治組織的自治能力等。

在新型行政模式構建中，鄉(xiāng)級政府能否提供高效的服務，真正實現(xiàn)其職能的回歸，首要的是解決其經(jīng)濟負擔，使其從財政困境中解脫出來。農(nóng)業(yè)稅取消后，要真正解決這個問題，需要中央政府和地方政府共同來解決。鄉(xiāng)級政府的財政問題不解決，意味著農(nóng)民負擔可能會有所反彈，甚至重蹈覆轍。鄉(xiāng)級政府履行為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品和社會福利的職能，必須有相應的財力作支撐，有一個健全的財政體系為基礎。所需的財力可以通過以下渠道加以充實：第一，調(diào)整分稅制的結構，財政向地方讓利，保證鄉(xiāng)級政府有一定的稅源；第二，鄉(xiāng)級政府充分發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的經(jīng)濟環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境，形成地區(qū)經(jīng)濟的良性循環(huán)；第三，增大體制性、制度性的轉(zhuǎn)移支付，將事權與財權一起下放，使轉(zhuǎn)移支付做到制度化、規(guī)范化、法制化。在事權與財權統(tǒng)一的原則下，對屬于上級政府的事權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的，由下派任務的政府提供相應的財政支持。

三、創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府績效評價機制，重視農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的社會效益

創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府行政的績效評價機制就是要以科學發(fā)展觀為指導，按照可持續(xù)發(fā)展要求建構鄉(xiāng)級政府績效評價體系，將單純重經(jīng)濟增長的評價標準，切實轉(zhuǎn)變到關注社會長遠發(fā)展的新標準上來。為了提高政府管理水平，我國一些地方政府和部門在十多年前已經(jīng)開始嘗試進行績效管理的實踐?！叭?994年山東省煙臺市建委試行的‘社會服務承諾制度’，1995年河北省政府開展的‘干部實績考核制度’，以及近兩年許多城市開展的‘萬人評議政府活動’。”這種績效評價在城市開展相對容易，但是實踐中的評價也受到了許多阻礙。對于農(nóng)村的基層工作來說，誰來評價、如何評價、評價什么更不容易。因此，對于績效管理，我們必須探討適合中國農(nóng)村特點的制度，創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府行政的績效評價機制，同時激勵機制的建立要和有效的考核評價相結合。

農(nóng)村基層工作的復雜性、瑣碎性、長久性使行政工作出政績不容易，一些急于進城的干部致力于發(fā)展和上級的關系，致力于弄假造假，以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的損失為代價換取了政績工程，換來了升遷。這種現(xiàn)象反映出鄉(xiāng)級干部的任免升遷缺乏制度化的民意表達，缺乏有效的激勵機制，缺乏正確的績效管理制度。鄉(xiāng)級政府高效行政必須保證工作人員的積極性，有長效的激勵機制來保障他們不斷努力工作。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免權需下放到基層，尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的選舉，上級部門對基層干部行使監(jiān)督權。在此基礎上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作績效實行科學的考核評價方法，既要在本單位內(nèi)部考核目標完成情況，也要在農(nóng)民中間考核行政滿意度。通過考核，讓那些真正有能力、有責任感、得到農(nóng)民認可的干部得到一定的激勵，比如，給予一定的物質(zhì)獎勵或精神獎勵，或及時給予升遷，讓媒體參與報道，激勵自己也激勵他人更好地為農(nóng)民服務。

農(nóng)民是行政的客體，是行政系統(tǒng)中的重要因素。沒有農(nóng)民的參與，行政是無效的，政策相當于一紙空文。因此，完善績效評估機制也是培育農(nóng)民公民意識的實踐過程，也是一種社會效益的實現(xiàn)。行政中要考慮到農(nóng)民的積極性，鄉(xiāng)級政府應廣開信息渠道，虛心聽取來自農(nóng)民的聲音，尊重他們的首創(chuàng)精神。鄉(xiāng)級政府及其執(zhí)行人員針對行政中出現(xiàn)的問題要有比較清醒的認識，農(nóng)民對行政是否能切實滿足自身的利益有著深刻的體會，如果他們的意見和建議能夠有效及時地反饋給政府，將會使行政系統(tǒng)保持著一定的開放性，有利于政策的進一步完善和創(chuàng)新，為新政策的順利執(zhí)行奠定基礎?！肮芾碚咭蟾嗟男畔⒁源龠M政策質(zhì)量，這通常需要依賴更多的公民的參與，而不是更少的參與?！麄兙蛻撧D(zhuǎn)向公民，把他們作為信息的來源。”因此，鄉(xiāng)級政府行政績效的評價體系中必須有農(nóng)民的聲音，形成一個民政參與的社區(qū)環(huán)境，將會帶來更廣泛的社會效益。

四、創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府行政方式，重塑農(nóng)村社區(qū)的政治權威

鄉(xiāng)政府行政必須考慮諸多環(huán)境因素、社會因素，符合國情，適應社會生產(chǎn)力的發(fā)展。比如，在宣傳上、在行政方式的采取上都要考慮不同地區(qū)人們的行為習慣、傳統(tǒng)觀念等，杜絕一刀切現(xiàn)象和政府的形象工程等。我國傳統(tǒng)行政模式中行政方式的強制性已經(jīng)帶給了人們“后遺癥”，要治療這種頑疾，必須轉(zhuǎn)變行政方式的單一性。如果繼續(xù)以往的行政模式，傳達命令農(nóng)民必須服從，對違反者采取一定的強制手段，比如停電、罰款、甚至剝奪人身自由等，這與依法行政是背道而馳的。在新農(nóng)村建設中，農(nóng)村政策更多地體現(xiàn)了一種權利，當權利真正擺在面前時，農(nóng)民卻懷疑其真實性。例如，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療試行過程中，有些地方干部工作方法簡單，只向農(nóng)戶收錢，對新型合作醫(yī)療的內(nèi)容、作用、運行過程及參與者的權利和義務宣傳不夠，以致有些農(nóng)民認為又是干部們在“圈錢”，不知道合作醫(yī)療10元的投入到底能有多大的實惠。在社會主義新農(nóng)村建設的條件下，許多政策是為民的政策，政策制定的出發(fā)點好，那么如何行政，使其真正得到農(nóng)民的認可，實現(xiàn)其政策制定的初衷，這成為一個迫切的問題。鄉(xiāng)級政府的行政模式導致了農(nóng)民和鄉(xiāng)政府之間關系緊張，要改變這種狀況，重塑鄉(xiāng)級政府的權威，在行政方式的選擇上必須尊重農(nóng)民，對農(nóng)民要有充分的耐心，善于做思想工作，創(chuàng)造性地執(zhí)行上級政策，多些行政指導、行政獎勵等措施，使行政方式的單一向行政方式的多元化發(fā)展。通過行政模式的變革，真正樹立起鄉(xiāng)級政府的政治權威，將為老百姓服務放在第一位，將社區(qū)的發(fā)展放在第一位。

五、創(chuàng)新鄉(xiāng)級政府協(xié)調(diào)機制，促進農(nóng)村社區(qū)和諧發(fā)展

從鄉(xiāng)級政府的行政組織特征來看，鄉(xiāng)政府行政的主體需要的是一個依法行政、高效、負責、協(xié)調(diào)的政府。鄉(xiāng)政府在行政中不單純是一個上傳下達的角色，更重要的是起到協(xié)調(diào)的作用。由于權責分配、資源分配等可能會導致不同地區(qū)鄉(xiāng)村內(nèi)部的沖突，比如上有政策下有對策、政策的走形變調(diào)等，而強調(diào)組織特征就是體現(xiàn)一種協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政府行政的目標。在新農(nóng)村建設政策的執(zhí)行中，因為涉及地域廣泛、涉及中央到地方的各個層級的政府、涉及諸多的政府職能部門。鄉(xiāng)級政府對上級政策的執(zhí)行要充滿創(chuàng)造性，因地因時制宜，及時與上級溝通，更要及時了解政策的執(zhí)行終端——農(nóng)民的反應。因此，對于鄉(xiāng)級政府行政來說，組織協(xié)調(diào)特征尤顯重要。

從鄉(xiāng)級政府行政的過程來看，鄉(xiāng)政府行政是一個系統(tǒng)的行動過程，充分把握執(zhí)行過程中的各種因素的互動影響將是農(nóng)村有效行政的關鍵。如，環(huán)境因素和政策輸出之間、政府和農(nóng)民之間、不同層級的政府之間、政府與農(nóng)村自治組織之間等，他們互相作用，而最終體現(xiàn)在行政是否為農(nóng)民服務上。在這樣一個互動的系統(tǒng)中，鄉(xiāng)級政府扮演了重要角色，這就是協(xié)調(diào)者、服務者的角色。協(xié)調(diào)過程是一個充分發(fā)揮人的主觀能動性的過程，從國家、民族、人民利益出發(fā)，以促進農(nóng)村公共服務為目標。

協(xié)調(diào)機制的完善與否和協(xié)調(diào)方式的選擇是否得當有著密切的關系，直接決定著協(xié)調(diào)的效果。協(xié)調(diào)的具體方式很多，比如與縣級政府之間的溝通協(xié)調(diào)，多通過會議的方式來進行或者鄉(xiāng)級政府的干部通過正當渠道向上級反映問題；與諸多派出機構之間的信息溝通，或者通過建立臨時性的具有權威的協(xié)調(diào)組織來實現(xiàn)協(xié)調(diào)的組織協(xié)調(diào)；面對廣大農(nóng)民的行政公開，以及農(nóng)民正常的意見表達渠道來表達意見法；對廣大鄉(xiāng)級政府行政工作人員的協(xié)調(diào)多涉及到內(nèi)部矛盾問題，從公正的角度出發(fā)，運用矛盾中和法，或者在情況緊急情況下采取直接命令方式來解決矛盾以保證執(zhí)行的順利進行。

六、完善行政監(jiān)督機制，加強農(nóng)村社區(qū)主體的監(jiān)督

權力有其運行特性，容易造成權力的異化，權力執(zhí)行者將自身利益從社會利益中分離出來，導致權力的腐敗。行政權力是國家權力的組成部分，是人民賦予，具有社會管理和服務的職能，是為公共利益服務的。但是，如果權力的配置不當，或者缺乏對權力行使者的制約，很有可能偏離公共利益的目標?！岸淖冞@種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權力制約的結構，從而以組織起來的力量和制度化的通道形成制約關系”?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！币３謾嗔Φ姆招裕乐垢瘮?，克服權力運行的失范，必須按照憲政的要求，實現(xiàn)權力運行的法制化。由此就需要法律監(jiān)督，行政機關的行為必須有法可依，依法行政。

農(nóng)村行政監(jiān)督機制的主體包括各級政府相關機構、部門、廣大農(nóng)民、新聞媒體以及研究機構等。作為政府更側(cè)重上級對下級的監(jiān)督，也是傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，但形式化的調(diào)研、參觀等監(jiān)督形式必須改變，加大監(jiān)督力度，真正發(fā)揮監(jiān)督作用。農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)政府行政的監(jiān)督主體之一。通過多種形式宣傳中國共產(chǎn)黨的方針、政策以及法律法規(guī)，培育農(nóng)民的公民意識，調(diào)動農(nóng)民參與新農(nóng)村建設的積極性，農(nóng)民了解政策、法律法規(guī)才能更好地監(jiān)督政府行政。

監(jiān)督體制的健全重在監(jiān)督主體的強硬、監(jiān)督行為的日常化、監(jiān)督的有效性。例如，在我國的計劃生育獎勵扶助政策方面目前就缺乏長效的監(jiān)督管理機制，獎勵扶助基金的運行沒有嚴格的運行機制制約，集資確認權、資金管理權、資金發(fā)放權和社會監(jiān)督權銜接不好。按照政策規(guī)定，針對農(nóng)村只有一個子女和兩個女孩的計劃生育家庭，夫妻年滿60周歲后，由中央和地方財政安排專項資金進行獎勵扶助，這項政策是在原有的計劃生育政策獎勵優(yōu)惠政策基礎上進行的。這就意味著各地原有的計劃生育政策的優(yōu)惠仍然存在。在實際執(zhí)行中，有些地方認為獎勵扶助資金由上面配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的壓力可以減輕了；原有其他優(yōu)惠政策落實不太好，有些甚至以獎勵扶助代替所有的優(yōu)惠政策，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有兌現(xiàn)省條例規(guī)定的一次性獎勵，并且支付資金有隨意性。對于這樣的執(zhí)行，首先是各級政府的監(jiān)督，檢查專項資金和配套資金是否到位，是否正確行使。其次是社會的監(jiān)督，包括新聞媒體和農(nóng)民群眾的監(jiān)督。監(jiān)督的目的是保證使利益導向工作的行政執(zhí)行到位，讓廣大農(nóng)民逐步確立正確的生育觀。對于監(jiān)督主體的監(jiān)督行為、反映的真實問題及可靠的結論要及時予以承認，在積極性的調(diào)動下進一步完善監(jiān)督機制，保證行政運行的高效。

鄉(xiāng)級政府行政模式創(chuàng)新的終極目標是要實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的和諧發(fā)展，包括環(huán)境的和諧、人際關系的和諧，實現(xiàn)每個人的充分發(fā)展。因此，鄉(xiāng)級政府行政模式的創(chuàng)新要立足于培育新農(nóng)民，鄉(xiāng)級政府的行政過程也應該成為服務農(nóng)民的過程。鄉(xiāng)級政府行政模式的創(chuàng)新是農(nóng)村社區(qū)和諧發(fā)展的需要，行政模式的創(chuàng)新有利于和諧農(nóng)村社區(qū)的建設。農(nóng)村社區(qū)和諧發(fā)展將進一步推動農(nóng)民的參與意識，有利于監(jiān)督鄉(xiāng)級政府的依法行政。鄉(xiāng)級政府行政模式的創(chuàng)新將使農(nóng)村社區(qū)發(fā)展進入一種良性的循環(huán)。

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