□文/焦 克

一、背景分析

政府投資效率的概念在經(jīng)濟學(xué)界并沒有統(tǒng)一的界定，政府投資主要是與私人投資相比較而言的。我國目前政府投資存在著一定的盲目性和片面性，當(dāng)救市的大旗被拉起，政府投資帶動經(jīng)濟增長的效果就變得尤為引人注目。

（一）概念界定。政府投資的概念并沒有具體的闡述和統(tǒng)一的界定。本文認(rèn)為，在任何社會中，社會總投資都是由政府投資和非政府投資兩大部分構(gòu)成的。政府投資是指政府為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實物資產(chǎn)的行為和過程。本文研究的是資金來源于政府部門的公共投資，政府公共投資一般是指政府為整個國家和社會公眾的利益，對具有經(jīng)濟外部性和社會效益的領(lǐng)域進行投資。

關(guān)于效率概念，理論界一種比較流行的看法是:“效率是功效、功用的概念，哲學(xué)意義上講的效率是指人類價值活動過程中付出與成果之間的比較。簡單地說，效率就是在一定時間、資源的條件下所得出的效果之比例。經(jīng)濟學(xué)的效率概念一般有兩個方面的含義:一是生產(chǎn)效率，即生產(chǎn)要素投入與產(chǎn)出的比率；二是指社會經(jīng)濟效率，關(guān)鍵是資源配置的效率，即在資源有效配置前提下經(jīng)濟效果的較高增長”。本文認(rèn)為，所謂政府投資效率，是指政府投資項目的投入與其各類產(chǎn)出之間的比率關(guān)系。

（二）我國政府投資現(xiàn)狀。2008年金融危機爆發(fā)以來，我國政府實施了積極的4萬億元救市計劃。該計劃包括了農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、鐵路、公路、機場、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等多項關(guān)乎民生的投資內(nèi)容。值得欣喜的是，政府意識到，公共投資項目是經(jīng)濟系統(tǒng)和社會生活系統(tǒng)的重要組成部分，為整個社會運轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)條件。但是，從目前的公共投資項目存在的問題來看，一些公共項目管理存在著諸多漏洞。例如，重復(fù)建設(shè)、盲目報批、“豆腐渣”工程、挪用建設(shè)資金、違法分包等諸多問題觸目驚心。由于許多公共項目具有投資數(shù)額巨大、風(fēng)險巨大、影響大的特點，一旦項目失敗，將會給國家?guī)沓林刎?fù)擔(dān)，給地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活帶來極大影響。因此，以政府為主體的公共項目投資已日益成為人們關(guān)注的焦點。

二、政府投資建設(shè)必要性分析

（一）優(yōu)化資源配置。公共產(chǎn)品的概念，最初是瑞典經(jīng)濟學(xué)家林達爾于1919年提出，1954年美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森首次明確區(qū)分了私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品兩個概念。薩繆爾森認(rèn)為，公共產(chǎn)品是這樣一種產(chǎn)品:任何個人對該產(chǎn)品的消費都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。公共產(chǎn)品由于一般具有初始投資特別大、規(guī)模效益大、自然壟斷性和外部經(jīng)濟性，私人部門往往不愿意或很難介入，因此政府需要對這些具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品進行投資，優(yōu)化整個社會資源配置。

（二）糾正市場失靈。根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)古典經(jīng)濟理論，市場總是由一只看不見的手引導(dǎo)著進行資源配置。但新古典主義學(xué)派認(rèn)為，現(xiàn)實社會中，由于一些因素干擾，致使經(jīng)濟不能自行合理運行，需要政府進行宏觀調(diào)控使其恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)。政府在市場失靈的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和純公共產(chǎn)品領(lǐng)域進行投資，可以彌補市場機制不足、提高資源配置效率、改善社會福利水平。

（三）對大型項目的投資優(yōu)勢。舉世矚目的長江三峽工程預(yù)計總投資1，800億元，奧運場館建設(shè)總投資194.9億元，“鳥巢”總投資約35億元。對于這些超大型項目，政府投資比私人投資更具有融資優(yōu)勢，原因是政府可以有更多可利用的資源和更廣泛的籌資渠道，如國際銀行貸款、國際金融機構(gòu)貸款以及出口信貸等。私人部門由于資金以及自身規(guī)模限制，在對大項目的投資上能力不及政府投資。

三、政府投資效率低的原因

（一）信息不充分。信息不充分是導(dǎo)致市場失靈的原因，也是政府投資失靈的重要原因之一。準(zhǔn)確的決策需要以充分可靠的信息為基礎(chǔ)，信息分散在各個行為人之間，政府由于精力、技術(shù)的不足，往往很難準(zhǔn)確了解市場的真實情況。政府投資者即使秉持“執(zhí)政為民”的主張，也往往會因為市場上信息不對稱，誤解公眾的真實需要，使得一些公共產(chǎn)品提供過多或不足的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）公共決策效率低。公共項目的運行涉及部門眾多，不僅需要確定經(jīng)濟最優(yōu)方案，更要經(jīng)過政治協(xié)商過程，反復(fù)討論、修改、表決，最后才能做出決策。政治力量的較量也會影響決策方向，使得決策結(jié)果不一定符合公眾利益最大化的原則。從時間的角度上來說，與政府部門不同的是，私人部門因為目標(biāo)明確，涉及利益相關(guān)部門相對較少，決策方式往往能夠做到簡潔有效。

（三）利益沖突影響決策方向?！捌謻|國際機場，換一個領(lǐng)導(dǎo)就要更改方案，方案一變預(yù)算肯定要變。而且往往是調(diào)高不是調(diào)低。”一位專家介紹，“十多年前咨詢上海地鐵一號線工程，工程預(yù)算1億，最后做完是3億！”。政府投資公共項目時，每個政府官員不僅代表公眾利益，也代表自己部門的利益和個人利益。當(dāng)這三種利益相互沖突時，很難說哪個利益會做出犧牲，而通常實際情況是以犧牲公眾利益為代價，換取個人利益和部門利益。由此帶來的決策方向錯誤，將直接導(dǎo)致政府投資的低效率。

（四）監(jiān)督和問責(zé)制度低效。以我國現(xiàn)行的政治制度來看，政府既是宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者，又是公共項目的投資主體。這樣的職能交叉，難免造成政府在投資時利用至高無上的權(quán)利逃避監(jiān)督。目前，我國的政府投資建設(shè)接受計劃（立項、審批、招投標(biāo)）、財政（資金撥付與財務(wù)管理）、審計（資金運用）、建設(shè)（建設(shè)監(jiān)理）、國有資產(chǎn)管理（使用）、紀(jì)檢監(jiān)察等部門以及重大建設(shè)項目稽查特派員的監(jiān)管。但在實際管理中表現(xiàn)出多頭監(jiān)管，監(jiān)管不到位，監(jiān)管成本高、效果差，虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)等現(xiàn)象，責(zé)任落實不到位現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

四、對提高政府投資效率的建議

（一）由全能政府逐步走向有限政府。政府的基本職責(zé)在于糾正市場失靈，發(fā)揮資源配置的職能。當(dāng)前，各級政府運行仍然秉持“全能政府”的理念，大規(guī)模投資于以營利為目的的競爭性行業(yè)，對于最需要政府發(fā)揮作用的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，卻往往“分身乏術(shù)”。這樣既限制了該領(lǐng)域企業(yè)的發(fā)展，又未履行好自身職責(zé)。因此，由全能政府逐步走向有限政府，做到“術(shù)業(yè)有專攻”，將提高政府投資于公共產(chǎn)品的效率。

（二）加快民主決策步伐。約瑟夫·熊彼特提出，民主是提供一種程序性的制度安排，即人民具有從若干個政治精英之間選擇統(tǒng)治者的權(quán)力，那些通過公開途徑合法地競?cè)〉蕉鄶?shù)公民選票的政治精英將獲得做出政治決定的權(quán)利。政府投資無視公眾的聲音，不懂得公眾所需，就會導(dǎo)致投資方向偏差。我國現(xiàn)行政府投資項目，雖然也執(zhí)行招標(biāo)、聽證、公示、咨詢等公開程序，但往往流于形式。真正意義上的民主決策的實行，不僅可以避免投資進入誤區(qū)，也有助于實現(xiàn)加大項目后期的民主監(jiān)督力度。

（三）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)（分權(quán)）。1957年喬治·斯蒂格勒發(fā)表了《地方政府功能的有效范圍》一文，對地方分權(quán)的問題給出了一個公理性解釋。他認(rèn)為，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾。其隱含的思想是:地方政府比中央政府更了解它所管轄的選民的效用與需求。但是，隨著我國中央政府權(quán)力逐漸下放，地方進行公共項目投資資金卻越發(fā)捉襟見肘，于是迫使地方政府不得不參與到競爭性項目的建設(shè)中去。只有中央政府與地方政府劃分職責(zé)范圍，切實保障地方政府財權(quán)事權(quán)相匹配，才能避免其為了追求利益參與到競爭性項目建設(shè)中去。

（四）完善績效評估和項目后評價機制?？冃гu估是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府部門管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定。目前，我國對一些專項管理，如五年經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、政府投資等進行績效評估是可行的，也是建立問責(zé)制的前提和條件。同時，還要進行政府投資項目后評價。這樣，一方面有助于對政府投資的效果進行檢驗；另一方面也為政府投資項目管理的規(guī)范化提供了有力的制度保證。

［1］楊宏山.政府經(jīng)濟學(xué).對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2008.

［2］齊中英，朱彬.公共項目管理與評估.科學(xué)出版社、武漢出版社，2004.