□文/鄧韓勝

近年來(lái)，隨著依法治稅工作的不斷推進(jìn)，征納雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)一步得到明確，稅務(wù)人員的執(zhí)法水平進(jìn)一步提高，在新的形勢(shì)下如何切實(shí)維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，規(guī)范執(zhí)法行為，同時(shí)加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，懂得自我保護(hù)是推進(jìn)依法治稅也是建設(shè)和諧社會(huì)的需要。而目前稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法現(xiàn)狀著實(shí)不能讓人樂(lè)觀，因執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)或行政不作為等行為而引起的行政訴訟的敗訴、行政賠償以及導(dǎo)致國(guó)家稅收損失而被追究刑事、行政責(zé)任或過(guò)錯(cuò)追究的案件時(shí)有發(fā)生。因此，幫助稅務(wù)干部增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和能力，規(guī)避和預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，避免引發(fā)社會(huì)矛盾和問(wèn)題，已成為新形勢(shì)下各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和廣大稅務(wù)干部在履行職責(zé)過(guò)程中必須認(rèn)真研究解決的重要課題。

一、稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念和表現(xiàn)形式

稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中，不按稅收法律法規(guī)規(guī)定操作，錯(cuò)誤執(zhí)法、濫用職權(quán)，從而引發(fā)法律后果，需要承擔(dān)法律責(zé)任或行政責(zé)任的情形。稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不是不可抗力的，它是完全可以預(yù)測(cè)、可以防范和避免的，稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅收法制化的必然。稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中潛在的、因?yàn)閳?zhí)法主體的作為和不作為可能使稅收管理職能失效以及這種作為和不作為可能對(duì)執(zhí)法主體和執(zhí)法人員本身造成傷害的各種危險(xiǎn)因素的集合。也就是說(shuō)，稅務(wù)干部在稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中，無(wú)論是在執(zhí)行稅收政策、履行執(zhí)法程序，還是在公開(kāi)辦稅、優(yōu)化服務(wù)等方面，都要在依法行政上下功夫。因?yàn)樯杂胁簧?，稅?wù)干部就要承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式，一是執(zhí)法水平低引發(fā)的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)。主要表現(xiàn)為：一方面是部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法程序不清，使用稅務(wù)文書(shū)及引用法律條文錯(cuò)誤或職責(zé)履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不細(xì)致，引發(fā)稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)。二是執(zhí)法不嚴(yán)被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為：不能嚴(yán)格依法治稅，執(zhí)法隨意性大，疏于管理、玩忽職守、推諉扯皮、處罰不當(dāng)、違法不究等行政不作為問(wèn)題。三是執(zhí)法腐敗，以權(quán)謀私被處罰。主要表現(xiàn)為：一些干部依法行政的意識(shí)淡薄，不嚴(yán)于律己，執(zhí)法不公等問(wèn)題。四是執(zhí)法不文明引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為：部分干部執(zhí)法方式和手段簡(jiǎn)單粗暴，誘使征納雙方矛盾激化，惡化執(zhí)法環(huán)境等問(wèn)題。

二、我國(guó)稅收?qǐng)?zhí)法現(xiàn)狀

根據(jù)有關(guān)資料和媒體報(bào)道，由于稅務(wù)人員執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法錯(cuò)誤、行政不作為或稅法執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)确矫娴膯?wèn)題，引起的稅務(wù)行政復(fù)議案和行政訴訟案在全國(guó)是比較普遍的，近年呈上升的態(tài)勢(shì)，因此而受到責(zé)任追究的稅務(wù)人員為數(shù)不少。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)稅務(wù)行政復(fù)議案件1994～2000年為 1，035起，2001～2005年上升到3，305起，是前六年的3.2倍；全國(guó)稅務(wù)行政訴訟案件1994～2000年為328起，2001～2005年上升到 1，081起，是前六年的3.3倍；在行政復(fù)議案和行政訴訟案中，能維持原處理決定的并不多，敗訴率比較高，如2005年全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)已辦結(jié)的復(fù)議案件中，復(fù)議決定維持和撤銷、變更的比率為54∶46；人民法院審結(jié)的稅務(wù)行政訴訟案件中，判決維持和撤銷、變更的比率為48∶52；2004年全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)受責(zé)任追究的稅務(wù)人員20.49萬(wàn)人次，受行政處分的4，597人次，移送司法機(jī)關(guān)的191人次；2005年7月至2006年底，全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)因?yàn)^職侵權(quán)被檢察機(jī)關(guān)立案查處的稅務(wù)人員439人，2006年全國(guó)僅國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)因?yàn)^職侵權(quán)被檢察機(jī)關(guān)立案查處的稅務(wù)人員為144人。由此可見(jiàn)，進(jìn)一步提高我們稅收?qǐng)?zhí)法工作的質(zhì)量，增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有效地防范和控制稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是很重要而緊迫的。

三、規(guī)避和防范稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）完善稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境

1、加大宣傳。推進(jìn)依法治稅，堅(jiān)持“聚財(cái)為國(guó)、執(zhí)法為民”的稅收工作宗旨，規(guī)范執(zhí)法行為，實(shí)施陽(yáng)光執(zhí)法，推行政務(wù)公開(kāi)，切實(shí)保障納稅人合法權(quán)益，增強(qiáng)征納雙方的良性互動(dòng)，促進(jìn)納稅人依法納稅意識(shí)和能力的提高；積極開(kāi)展稅收咨詢輔導(dǎo)，大力開(kāi)展稅法知識(shí)宣傳，提高納稅人依法納稅的技能和水平。

2、優(yōu)化外部環(huán)境，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。一是大力加強(qiáng)稅法宣傳，減少執(zhí)法阻力。通過(guò)稅法宣傳，不斷增強(qiáng)全社會(huì)依法誠(chéng)信納稅意識(shí)，改善執(zhí)法環(huán)境。尤其要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行稅法知識(shí)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法治稅的意識(shí)和能力，不干預(yù)、不設(shè)障，多支持、多配合稅務(wù)部門(mén)依法治稅；二是科學(xué)分配稅收計(jì)劃，減少體制風(fēng)險(xiǎn)。要改革稅收任務(wù)計(jì)劃制定程序，變由上而下為上下結(jié)合，先由基層稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際稅源狀況，結(jié)合當(dāng)年征收情況，下年變化趨勢(shì)，撰寫(xiě)潛力分析和稅源統(tǒng)計(jì)，逐級(jí)上報(bào)匯總，上級(jí)再根據(jù)總體發(fā)展經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)及規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧，安排確定稅收計(jì)劃，盡量做到計(jì)劃與稅源大致相符。由此減少財(cái)政管理體制帶來(lái)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

3、推進(jìn)社會(huì)綜合治稅，優(yōu)化稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境。大力推進(jìn)社會(huì)綜合治稅，積極爭(zhēng)取各級(jí)黨政部門(mén)的支持；全面加強(qiáng)國(guó)、地稅協(xié)作，定期交流溝通情況，建立有效的協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，形成工作合力；加強(qiáng)與工商、公安、財(cái)政、銀行、海關(guān)等有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，形成全方位的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，提高社會(huì)綜合治稅水平，營(yíng)造稅收?qǐng)?zhí)法的良好外部環(huán)境。提高社會(huì)公眾的法律意識(shí)，增強(qiáng)公民的守法意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，為公民、單位和法人及相關(guān)組織依法維權(quán)創(chuàng)造條件，培養(yǎng)法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)；并加強(qiáng)稅收宣傳、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，通過(guò)提高稅收?qǐng)?zhí)法行為的公信力，吸引公民、單位和法人及相關(guān)組織依法維護(hù)自身權(quán)益；通過(guò)完善稅收?qǐng)?zhí)法程序及相關(guān)制度，降低公民、單位和法人及相關(guān)組織借助法律手段維護(hù)自身權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)制度約束，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

1、健全工作機(jī)制，確保規(guī)范執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法是規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的落腳點(diǎn)，要通過(guò)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督來(lái)規(guī)范執(zhí)法。一是落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，以制度規(guī)范執(zhí)法。首先，分解崗位職責(zé)。按照法定權(quán)限，結(jié)合規(guī)范執(zhí)法要求，以崗定責(zé)，以責(zé)定人，構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的崗責(zé)體系；其次，明確工作規(guī)程。按照法定程序要求，量化每個(gè)執(zhí)法崗位的工作步驟、順序、時(shí)限、形式和標(biāo)準(zhǔn)，并注意有機(jī)銜接，確保鏈條式運(yùn)行；第三，實(shí)行過(guò)錯(cuò)追究。建立健全執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制和責(zé)任追究制，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法全過(guò)程、全方位的監(jiān)督制約。二是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，以監(jiān)督規(guī)范執(zhí)法。首先，強(qiáng)化事前監(jiān)督。對(duì)新出臺(tái)的各種程序規(guī)定和文書(shū)，一律要經(jīng)過(guò)法規(guī)部門(mén)審核把關(guān)，防止“帶病上崗”，先天不足；其次，強(qiáng)化事中監(jiān)督。認(rèn)真執(zhí)行大案要案集體審理制度，對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的稅務(wù)案件要依法及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)。做好行政處罰聽(tīng)證工作，保證稅務(wù)行政處罰全過(guò)程的公正、公開(kāi)；第三，強(qiáng)化事后監(jiān)督。要強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督檢查，歸口法規(guī)部門(mén)負(fù)責(zé)，并將執(zhí)法檢查情況在系統(tǒng)內(nèi)公開(kāi)通報(bào)，并作為年終考核的重要依據(jù)，嚴(yán)格考核兌現(xiàn)。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行稅務(wù)行政復(fù)議制度，自我糾錯(cuò)，自我保護(hù)。

2、實(shí)行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，提升依法行政能力，加強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)運(yùn)行的制約和監(jiān)督，有效防止權(quán)力濫用和執(zhí)法的隨意性。建立健全監(jiān)督制約機(jī)制：一是建立規(guī)范的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。用相互制約的運(yùn)行機(jī)制規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為，以達(dá)到減少和杜絕引發(fā)稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的行為發(fā)生。要從定崗定責(zé)、設(shè)置工作流程入手，對(duì)執(zhí)法崗位實(shí)施有效的責(zé)任考核，降低執(zhí)法中的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。我們正在開(kāi)展的機(jī)制創(chuàng)新、橫向監(jiān)督和“稅收?qǐng)?zhí)法、征管質(zhì)量評(píng)價(jià)體系”工作就是為了有效解決這些問(wèn)題；二是進(jìn)一步加快計(jì)算機(jī)應(yīng)用步伐，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段管理稅收事務(wù)，通過(guò)計(jì)算機(jī)的剛性管理，盡量減少人為因素，防止權(quán)力濫用；三是健全集體審理、審核制度，堅(jiān)持對(duì)重大稅務(wù)案件、稅務(wù)稽查案件和減免緩稅款以及雙定戶核定稅額的集體審理審核，進(jìn)行事前、事中監(jiān)督，防止一人獨(dú)斷專權(quán)和暗箱操作；確保辦事程序的制度化、規(guī)范化、公開(kāi)化。通過(guò)全面推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，增強(qiáng)干部職工的法制意識(shí)、程序意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，形成執(zhí)法講依據(jù)、工作講程序、辦事講責(zé)任的良好風(fēng)氣，規(guī)范執(zhí)法行為，提高稅收?qǐng)?zhí)法的整體水平。

（三）注重培訓(xùn)，提高稅務(wù)執(zhí)法人員素質(zhì)

1、提高稅務(wù)人員素質(zhì)是防范稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的前提。稅收?qǐng)?zhí)法人員素質(zhì)的高低、能力強(qiáng)弱，直接決定了執(zhí)法行為的質(zhì)量和效果。建立稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制考核制度，依據(jù)考核內(nèi)容、原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對(duì)干部進(jìn)行定期和不定期的考核，將執(zhí)法考核質(zhì)量作為獎(jiǎng)、懲、培訓(xùn)、辭退和調(diào)整職務(wù)、級(jí)別和工資的重要依據(jù)。因此，要求稅務(wù)執(zhí)法人員結(jié)合工作實(shí)際積極自學(xué)，重點(diǎn)以法學(xué)基礎(chǔ)理論、憲法、刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、賠償法、行政許可法、行政處罰法等薄弱環(huán)節(jié)為主，在掌握這些基本法律知識(shí)的基礎(chǔ)上，觸類旁通，完善法律培訓(xùn)制度。按照不同的崗位，學(xué)以致用，同時(shí)按因需施教的原則，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)。

2、加強(qiáng)教育，引導(dǎo)稅務(wù)人員樹(shù)立正確的人生觀、權(quán)力觀。大力開(kāi)展教育培訓(xùn)，提高稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，強(qiáng)化依法行政意識(shí)和按程序辦事意識(shí)，促使稅收?qǐng)?zhí)法人員轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)執(zhí)法工作中的責(zé)任意識(shí)，自覺(jué)規(guī)范和約束自己的執(zhí)法行為，杜絕隨意執(zhí)法行為的發(fā)生。一是加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法人員的法制教育，提高執(zhí)法道德水平，從根本上預(yù)防和杜絕濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等行為的發(fā)生；二是對(duì)稅務(wù)干部開(kāi)展理想信念教育、職業(yè)道德教育、勤政廉潔教育，使稅務(wù)干部樹(shù)立正確的人生觀、世界觀、價(jià)值觀和道德觀。把權(quán)力當(dāng)作責(zé)任，謹(jǐn)慎行使權(quán)力，絕不能用手中掌握的權(quán)力為自己謀取私利。要利用正面典型來(lái)教育干部職工，用反面典型來(lái)警示干部職工，使其提高執(zhí)法能力，樹(shù)立廉潔從政意識(shí)，自覺(jué)接受監(jiān)督；稅收?qǐng)?zhí)法人員應(yīng)懂得首先作為一個(gè)社會(huì)人，既要適應(yīng)日益復(fù)雜的稅收工作環(huán)境，更要注重防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，懂得自我保護(hù)。因此，稅務(wù)干部應(yīng)當(dāng)努力提高自身的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和能力，規(guī)避和預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

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