□文/陳衛(wèi)華

一、我國旅游價(jià)格規(guī)制模式演變

規(guī)制的歷史是政府行為的重點(diǎn)和焦點(diǎn)不斷變換的動(dòng)態(tài)過程，相應(yīng)的規(guī)制制度和被規(guī)制市場(chǎng)也會(huì)發(fā)生變化。在改革開放之前，商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系被排斥在旅游活動(dòng)之外，沒有形成現(xiàn)代意義上的旅游市場(chǎng)，旅游價(jià)格也是與實(shí)際供求關(guān)系相脫離的。因此，本文對(duì)我國旅游價(jià)格規(guī)制的階段劃分從1978年改革開放開始，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為前提條件。

（一）1978～1993年的規(guī)制模式:以創(chuàng)匯為導(dǎo)向的加強(qiáng)規(guī)制。這一階段的旅游價(jià)格規(guī)制具有以下幾個(gè)方面的特征:

一是以創(chuàng)匯為導(dǎo)向。這一階段，對(duì)旅游價(jià)格進(jìn)行規(guī)制的直接動(dòng)力來源于旅游產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足和對(duì)建設(shè)資金的需求。為了“吸收大量外匯，為四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)積累資金，促進(jìn)國內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展”，我國開始大力發(fā)展入境旅游，涉外旅游價(jià)格成為規(guī)制的重點(diǎn)內(nèi)容，國家旅游局、國家物價(jià)局也在1985年發(fā)布實(shí)施了《中國國際旅游價(jià)格管理暫行規(guī)定》。

二是具有鮮明的行政管理特征。1984年國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國家旅游局的報(bào)告中，提出要求旅游價(jià)格管理實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，逐步確立了由國家物價(jià)局和國家旅游局制定旅游價(jià)格的具體原則和作價(jià)辦法，各省市物價(jià)局和旅游局根據(jù)地區(qū)旅游資源、接待條件和客源情況，制定本地區(qū)旅游價(jià)格的旅游價(jià)格規(guī)制體系。在這個(gè)體系中，從價(jià)格的制定到執(zhí)行，行政管理扮演著重要角色。

三是旅游價(jià)格規(guī)制涵蓋了吃、住、行、游、購、娛等諸要素，形成高度集中性的旅游價(jià)格規(guī)制體系。以門票價(jià)格管理為例，國家物價(jià)局將旅游景區(qū)分為國家級(jí)特殊游覽參觀點(diǎn)和一般游覽參觀點(diǎn)，前者門票價(jià)格由國家物價(jià)局會(huì)同有關(guān)部門審定（最初只有6個(gè)，后來擴(kuò)大到15個(gè)），后者由地方管理，并區(qū)分外賓和內(nèi)賓，實(shí)行甲、乙票價(jià)雙軌制。其他的規(guī)制行為還有:對(duì)境外自費(fèi)旅游者實(shí)行綜合服務(wù)費(fèi)管理；全面調(diào)整旅游交通票價(jià)；對(duì)旅游賓館客房價(jià)格實(shí)行中央集中管理；建立旅游商品和餐飲價(jià)格管理制度等?？梢哉f，這些旅游價(jià)格的規(guī)制制度雖然很不完善，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的鮮明烙印，但對(duì)推動(dòng)當(dāng)時(shí)我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，起著重要的作用。

（二）1993～2005年的規(guī)制模式:以市場(chǎng)為導(dǎo)向的放松規(guī)制。這一時(shí)期，我國旅游業(yè)真正步入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展軌道，成為第三產(chǎn)業(yè)中的支柱產(chǎn)業(yè)，展開了由計(jì)劃主導(dǎo)下的價(jià)格機(jī)制向以市場(chǎng)形成價(jià)格為主的價(jià)格機(jī)制轉(zhuǎn)變的一系列改革，包括:（1）國際旅游價(jià)格由國家全包式集中管理體制，逐步過渡為部分項(xiàng)目由地方或企業(yè)管理，政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的格局；（2）初步建立了地區(qū)間旅游價(jià)格管理和協(xié)調(diào)機(jī)制；（3）1999 年、2000 年國家計(jì)委兩次頒發(fā)了《游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格管理方法》，建立了分級(jí)管理、分類指導(dǎo)的門票價(jià)格管理體制；（4）為推進(jìn)國民待遇原則，20世紀(jì)九十年代后期，國家計(jì)委頒發(fā)了《關(guān)于游覽參觀點(diǎn)甲乙門票價(jià)格并軌的通知》，取消了旅游景點(diǎn)門票的內(nèi)外賓差別；（5）旅游商品價(jià)格基本放開由市場(chǎng)調(diào)解；（6）根據(jù)我國外匯體制改革的要求，制定頒布了旅游企業(yè)標(biāo)價(jià)、計(jì)價(jià)結(jié)算管理辦法。

通過改革，我國基本形成了以經(jīng)營者定價(jià)為主，國家實(shí)行分類指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的管理格局，逐步形成了政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)三級(jí)并存的價(jià)格規(guī)制體系。在旅游價(jià)格構(gòu)成諸要素中，除游覽參觀景點(diǎn)門票價(jià)格與旅游交通價(jià)格仍有實(shí)行政府定價(jià)與政府指導(dǎo)價(jià)外，旅游飯店、餐飲、娛樂、購物等項(xiàng)目的價(jià)格已經(jīng)主要交由經(jīng)營者自主定價(jià)。

這一階段的主要特征還體現(xiàn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的引入。1998年5月我國頒布了《中華人民共和國價(jià)格法》和與之相配套的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》，使得旅游價(jià)格規(guī)制有法可依，改變了過去單純依靠通知、規(guī)定、條令等行政指令進(jìn)行規(guī)制的局面。2002年的《政府價(jià)格決策聽證暫行辦法》明確把主要旅游景點(diǎn)門票列為需要聽證的商品和服務(wù)。

（三）2005年至今的規(guī)制模式:以職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的規(guī)制變革。2005年對(duì)我國旅游價(jià)格規(guī)制來說，是一個(gè)承前啟后的一年，表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政府職能的調(diào)整，實(shí)施《行政許可法》之后，旅游價(jià)格規(guī)制各部門要轉(zhuǎn)變政府職能，逐步形成“大旅游、大市場(chǎng)、小政府”的態(tài)勢(shì)；二是自2005年底開始，我國要兌現(xiàn)開放旅行社市場(chǎng)的加入世貿(mào)承諾，隨著全方位的對(duì)外開放，旅游業(yè)的經(jīng)營主體將日益多元化，這將加大我國旅游價(jià)格規(guī)制的難度，從而給旅游價(jià)格規(guī)制帶來新的挑戰(zhàn)。

按經(jīng)濟(jì)和發(fā)展組織（OECD）旅游委員會(huì)的界定，目前我國的旅游業(yè)已由啟動(dòng)階段過渡到發(fā)展階段，政府對(duì)旅游市場(chǎng)的作用應(yīng)由先驅(qū)或催化劑階段過渡到規(guī)制與服務(wù)階段，政府的角色需要實(shí)現(xiàn)從“當(dāng)局者”向“旁觀者”轉(zhuǎn)變，由管理的第一線逐漸隱退，更多的規(guī)范和服務(wù)職能要通過市場(chǎng)機(jī)制去落實(shí)和起作用。因此，在這一階段的主要特征表現(xiàn)為規(guī)制的變革，既根據(jù)我國市場(chǎng)化改革進(jìn)程對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出的客觀要求，與從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)政府的角色從“當(dāng)局者”向“旁觀者”轉(zhuǎn)變，將更多的規(guī)范和服務(wù)職能交由市場(chǎng)機(jī)制去落實(shí)和起作用。這樣，政府發(fā)揮作用的機(jī)理才能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在法則相吻合?！芭嘤糜问袌?chǎng)機(jī)制、建立旅游市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序”成為本階段規(guī)制的主要目標(biāo)。

二、我國旅游價(jià)格規(guī)制的制度創(chuàng)新

對(duì)旅游價(jià)格規(guī)制的改革是一個(gè)破立結(jié)合的過程，應(yīng)按照國際競爭規(guī)則的要求，對(duì)現(xiàn)有旅游價(jià)格規(guī)制制度進(jìn)行調(diào)整，加速規(guī)制體系的完善與創(chuàng)新。規(guī)制制度一般由確切的規(guī)制目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段也就是規(guī)制工具、規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置等幾個(gè)部分組成，對(duì)旅游價(jià)格規(guī)制的制度創(chuàng)新應(yīng)從以下三個(gè)方面著手:

（一）旅游價(jià)格規(guī)制的目標(biāo)創(chuàng)新。旅游價(jià)格規(guī)制的目標(biāo)不外乎以下幾方面:為消費(fèi)者提供一系列滿意的服務(wù)；在不讓企業(yè)得到過多租金的情況下，盡可能地促進(jìn)生產(chǎn)效率的提高；在不同的消費(fèi)者或地區(qū)之間進(jìn)行再分配。這三個(gè)目標(biāo)分別代表了旅游價(jià)格規(guī)制博弈中不同參與者的利益訴求?？梢钥闯?，政府對(duì)旅游價(jià)格規(guī)制的三個(gè)目標(biāo)不可能同時(shí)滿足，一方面是因?yàn)槟繕?biāo)本身之間存在著一定程度的互斥性，更主要的是因?yàn)樵谝?guī)制博弈的過程中規(guī)制機(jī)構(gòu)和旅游企業(yè)之間存在的非對(duì)稱信息、規(guī)制機(jī)構(gòu)的有限承諾能力和易被產(chǎn)業(yè)所“俘虜”等原因。這意味著在不同情況下，政府必須在這三個(gè)目標(biāo)之間進(jìn)行衡量取舍，而最終的結(jié)果將取決于規(guī)制博弈參與人之間的討價(jià)還價(jià)能力和策略互動(dòng)關(guān)系。規(guī)制機(jī)構(gòu)所考慮的企業(yè)利益與消費(fèi)者利益的權(quán)衡可以用以下社會(huì)福利函數(shù)表示:

S=αV（p，q，s）+β∏（p，q，s，c）

其中，S 為總社會(huì)福利，αV（p，q，s）為消費(fèi)者凈剩余，β∏（p，q，s，c）為企業(yè)凈利潤，p、q、s、c 分別代表產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、產(chǎn)量、質(zhì)量、生產(chǎn)成本等影響消費(fèi)和生產(chǎn)過程的參數(shù)，α、β 為權(quán)重系數(shù)，0≤α，β≤1，分別反映了消費(fèi)者剩余和廠商利潤在社會(huì)總福利中的重要程度。

從我國過去對(duì)旅游業(yè)的管理行為看，由于政府本身就是利益主體之一，對(duì)利益的追求就成為政府干預(yù)旅游業(yè)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)，政府的利益和旅游企業(yè)的利益是相一致的，規(guī)制機(jī)構(gòu)所考慮的社會(huì)福利中是以企業(yè)利益為重的。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和旅游業(yè)的發(fā)展，如果再以旅游企業(yè)的利益為重而不考慮廣大消費(fèi)者的利益，將有悖于我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最終目的。因此，旅游價(jià)格規(guī)制機(jī)構(gòu)如果以旅游者利益為重，在加總社會(huì)福利函數(shù)的時(shí)候就必須賦予α更大的值，既α≥β。

（二）旅游價(jià)格規(guī)制工具的創(chuàng)新。政府對(duì)旅游價(jià)格的干預(yù)，主要是針對(duì)旅游業(yè)運(yùn)行中市場(chǎng)機(jī)制的缺陷而實(shí)施的。從政府和市場(chǎng)兩種調(diào)節(jié)方式關(guān)系上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍不完善的當(dāng)前，采用適當(dāng)?shù)男姓胧└深A(yù)是必需的，但政府干預(yù)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，決定了政府對(duì)旅游價(jià)格的干預(yù)應(yīng)當(dāng)主要采用經(jīng)濟(jì)的手段。

我國現(xiàn)有的價(jià)格法律規(guī)范普遍存在著缺乏可操作性的問題，如零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題本質(zhì)就是低價(jià)傾銷的違法行為，構(gòu)成了對(duì)消費(fèi)者的欺詐，但《反不正當(dāng)競爭法》和《消費(fèi)者保護(hù)法》的規(guī)定過于籠統(tǒng)，難以適用到旅游服務(wù)產(chǎn)品；國家發(fā)改委頒布的《關(guān)于制止低價(jià)傾銷行為的規(guī)定》只適用于低價(jià)銷售商品的行為，沒有規(guī)定可以適用于服務(wù)，難以約束旅行社之間日益激烈的價(jià)格戰(zhàn)行為；旅游者與旅行社間的合同關(guān)系受制于一般化合同法的原則規(guī)定，而旅游產(chǎn)品是一項(xiàng)組合型的服務(wù)產(chǎn)品，有時(shí)當(dāng)旅游者因購物問題與旅行社發(fā)生糾紛時(shí)就連訴訟主體都難以確定。而這些都會(huì)使法律空置化和無用化，從而降低了政府規(guī)制的效率，進(jìn)而影響規(guī)制的公正和公平，也會(huì)給政府機(jī)關(guān)中具體從事價(jià)格規(guī)制的官員創(chuàng)造尋租腐敗的機(jī)會(huì)。因此，要細(xì)化《價(jià)格法》中的原則性規(guī)定，而且要深入執(zhí)法一線進(jìn)行廣泛調(diào)研、充分論證，將這些細(xì)化的原則性規(guī)定，變?yōu)楦哂嗅槍?duì)性、操作性和實(shí)用性的配套法規(guī)。特別是要加強(qiáng)對(duì)《禁止價(jià)格欺詐行為的規(guī)定》、《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》的修訂、補(bǔ)充工作，盡快制定出臺(tái)一些能切實(shí)面對(duì)旅游市場(chǎng)新狀況、處理旅游市場(chǎng)新問題的價(jià)格法規(guī)與規(guī)章，使旅游價(jià)格監(jiān)督檢查工作真正做到有法可依。

（三）旅游價(jià)格規(guī)制的機(jī)構(gòu)創(chuàng)新。旅游價(jià)格規(guī)制是一個(gè)涉及規(guī)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)相互作用的十分復(fù)雜的博弈過程，因而對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新就顯得尤其重要。國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，旅游價(jià)格規(guī)制本身不能創(chuàng)造一個(gè)公正和自由的交易環(huán)境，要進(jìn)行旅游規(guī)制，必然要建立起一個(gè)完整的組織制度體系和與之相配套的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，規(guī)劃不同時(shí)期的旅游價(jià)格規(guī)制。從目前看，由于體制改革和機(jī)構(gòu)改革還未完全到位，我國旅游價(jià)格規(guī)制機(jī)構(gòu)還存在著許多不足之處:一是沒有形成國家立法通過的相互獨(dú)立的旅游規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使我國的旅游價(jià)格規(guī)制存在著突出的弱權(quán)威特征；二是地方旅游局在業(yè)務(wù)上與上級(jí)旅游部門聯(lián)系，但行政上仍受地方政府管轄，從經(jīng)濟(jì)和政治利益上都難以做到在全行業(yè)視角上的公平和有效；三是旅游價(jià)格規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制者還有未完全脫鉤的環(huán)節(jié)和方面。許多地方省市根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，在這方面做出了可喜的嘗試，形成了具有地方色彩的規(guī)制模式。

總之，旅游價(jià)格規(guī)制的變革是一個(gè)不斷試錯(cuò)、改錯(cuò)的過程，在這個(gè)過程中市場(chǎng)失靈逐漸減少，產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展完善，政府和市場(chǎng)的功能都得到很大的提高。

［1］張輝，秦宇.中國旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型年度報(bào)告（2005）[M].旅游教育出版社，2006.

［2］曲振濤，楊愷鈞.規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

［3］柳學(xué)信.信息非對(duì)稱條件下中國網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)規(guī)制問題研究［M］.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2006.